Решение Верховного Суда РФ от 21.08.2018 № АКПИ18-608

<О признании недействующими Методических рекомендаций по работе с каталогами (справочниками) независимых экспертных организаций «N.A.D.A.» и «Kelly Blue Book» для определения таможенной стоимости автотранспортных средств, ввозимых на таможенную территорию Российской Федерации с североамериканского рынка, направленных письмом ФТС РФ от 25.12.2007 № 05-11/49697>

Именем Российской Федерации

от 21 августа 2018 г. № АКПИ18-608

при секретаре С.Г.,

с участием прокурора Степановой Л.Е.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению индивидуального предпринимателя Е. о признании недействующими Методических рекомендаций по работе с каталогами (справочниками) независимых экспертных организаций N.A.D.A. и Kelly Blue Book для определения таможенной стоимости автотранспортных средств, ввозимых на таможенную территорию Российской Федерации с североамериканского рынка (приложение) к письму Федеральной таможенной службы от 25 декабря 2007 г. № 05-11/49697,

установил:

25 декабря 2007 г. Федеральной таможенной службой (далее также — ФТС России) издано письмо № 05-11/49697 «О направлении Методических рекомендаций по работе с автомобильными справочниками» (далее — Письмо), в приложении к которому приведены Методические рекомендации по работе с каталогами (справочниками) независимых экспертных организаций N.A.D.A. и Kelly Blue Book для определения таможенной стоимости автотранспортных средств, ввозимых на таможенную территорию Российской Федерации с североамериканского рынка (далее — Методические рекомендации).

Согласно Письму Методические рекомендации направлены в адрес нижестоящих таможенных органов, в том числе для доведения их текстов до подчиненных таможен и таможенных постов, в целях единообразного подхода при осуществлении контроля таможенной стоимости транспортных средств, ввозимых на таможенную территорию Российской Федерации, с использованием ценовой информации, содержащейся в автотранспортных справочниках (каталогах) европейского и североамериканского рынков. По пункту 2 Письма данная ценовая информация должна использоваться в целях выявления несоответствия заявленной декларантом стоимости товара, его качественным характеристикам, условиям внешнеторговой сделки и другим факторам, влияющим на ценообразование.

Индивидуальный предприниматель Е. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующими Методических рекомендаций, ссылаясь на их противоречие пунктам 9, 10, 11, 12, 15 статьи 38, подпункту 3 пункта 5 статьи 45 Таможенного кодекса Евразийского экономического союза. Свое требование мотивировал тем, что Методические рекомендации содержат положения, обладающие нормативными свойствами, затрагивающими его права и законные интересы, поскольку были применены при вынесении таможенным инспектором заключения от 5 апреля 2017 г. № 12404004/0011449 с целью определения наиболее вероятной рыночной цены ввезенного им на таможенную территорию Таможенного союза мотоцикла и корректировке таможенной стоимости. Методические рекомендации уполномочивают должностных лиц таможенных органов определять таможенную стоимость автотранспортных средств, ввозимых на территорию Российской Федерации с североамериканского рынка, на основе цен на товары на рынке страны вывоза, указанных в названных справочниках независимых экспертных организаций, без учета методов определения таможенной стоимости, закрепленных в главе 5 Таможенного кодекса Евразийского экономического союза.

По мнению административного истца, ФТС России не имеет полномочий на издание актов, затрагивающих вопросы определения таможенной стоимости ввозимых товаров, поскольку данные вопросы регулируются исключительно наднациональным законодательством. Кроме того, Письмо не зарегистрировано и не опубликовано официально в порядке, установленном Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» и Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009.

В письменных возражениях ФТС России указала, что Методические рекомендации не обладают признаками, присущими нормативному правовому акту, они не направлены на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений, в них отсутствуют правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение. Методические рекомендации не противоречат праву Евразийского экономического союза, не нарушают прав, свобод и законных интересов административного истца.

Заинтересованное лицо Министерство юстиции Российской Федерации (далее также — Минюст России) в письменных объяснениях указало, что Методические рекомендации, формально не являясь нормативным правовым актом, фактически содержат положения, обладающие нормативными свойствами и затрагивающие права граждан. ФТС России посредством введения в действие оспариваемых рекомендаций ввело регулирование вопроса определения таможенной стоимости автотранспортных средств, ввозимых на территорию Российской Федерации с североамериканского рынка.

Индивидуальный предприниматель Е. и его представитель Л. в судебное заседание, о котором извещены, не явились.

Представитель ФТС России С.М. не признала административный иск.

Представитель Министерства юстиции Российской Федерации К. поддержал позицию, изложенную в письменных объяснениях.

Обсудив доводы административного истца индивидуального предпринимателя Е., возражения представителя Федеральной таможенной службы С.М., объяснения представителя Министерства юстиции Российской Федерации К., проверив оспариваемый акт на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей необходимым заявленное требование удовлетворить, Верховный Суд Российской Федерации находит административный иск подлежащим удовлетворению.

В соответствии с частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Пунктом 10 Указа Президента Российской Федерации «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» предусмотрено, что нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, кроме актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.

Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации определено, что нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти издаются в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается (пункт 2).

Согласно пунктам 10, 11, 19 приведенных правил государственная регистрация нормативных правовых актов осуществляется Министерством юстиции Российской Федерации, такой регистрации подлежат нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, данные нормативные правовые акты направляются на исполнение только после их регистрации и официального опубликования.

Федеральная таможенная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации, кроме прочего, функции по контролю и надзору в области таможенного дела (пункт 1 Положения о Федеральной таможенной службе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 16 сентября 2013 г. № 809).

На день принятия (издания) Методических рекомендаций действовало Положение о Федеральной таможенной службе, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июля 2006 г. № 459, согласно которому ФТС России является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации в том числе функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию, контролю и надзору в области таможенного дела (пункт 1).

На основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации ФТС России имела право принимать нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности, в частности порядок контроля таможенной стоимости товаров — совместно с Министерством финансов Российской Федерации (пункт 5.2, подпункт 5.2.7).

Методические рекомендации, как следует из их наименования, положений раздела VI «Электронные каталоги» и содержания Письма, приложением к которому они являются, применяются в целях контроля и определения таможенной стоимости автотранспортных средств, ввозимых на территорию Российской Федерации с североамериканского рынка.

Вместе с тем данный акт принят не в порядке реализации названных выше полномочий ФТС России, а также не в форме соответствующего нормативного правового акта и без соблюдения установленных законодательством Российской Федерации требований к порядку его подготовки, принятию, государственной регистрации и опубликованию.

Как следует из Методических рекомендаций, они содержат инструкции (руководство) по оценке стоимости различных автотранспортных средств с учетом видов справочников, используемых в работе (I), принципов построения информации в справочниках N.A.D.A. и Kelly Blue Book (наименование на официальном сайте www.kbb.com - Kelley Blue Book) по автомобилям, бывшим в употреблении (II), расшифровки ценовой информации (определений) в справочнике N.A.D.A. (III), особенностей идентификации моделей автомобилей (IV), принципов корректировки стоимости автомобилей с учетом комплектации и реального пробега (V), электронных каталогов, которые имеют равную юридическую силу с бумажными справочниками и могут использоваться для определения стоимости автомобилей (VI).

Согласно абзацу второму Письма указанная ценовая информация должна использоваться в целях выявления несоответствия заявленной декларантом стоимости товара, его качественным характеристикам, условиям внешнеторговой сделки и другим факторам, влияющим на ценообразование.

Таким образом, содержание оспариваемого акта, устанавливающего обязательный для применения таможенными органами (таможнями, таможенными постами) механизм ценообразования в целях определения таможенной стоимости автотранспортных средств, затрагивает права и обязанности граждан, которые являются или могут являться декларантами в соответствующих таможенных правоотношениях.

При этом оспариваемый акт не содержит указания на нормативные правовые акты Российской Федерации, в соответствии с которыми он издан. На день его принятия в целях реализации положений Таможенного кодекса Российской Федерации и Закона Российской Федерации от 21 мая 1993 г. № 5003-1 «О таможенном тарифе» контроль таможенной стоимости товаров, ввозимых на таможенную территорию Российской Федерации, осуществлялся на основании положения, утвержденного приказом Государственного таможенного комитета Российской Федерации от 5 декабря 2003 г. № 1399.

ФТС России в форме Письма фактически осуществлено нормативно-правовое регулирование не только контроля, но и определения таможенной стоимости автотранспортных средств, ввозимых на таможенную территорию Российской Федерации с североамериканского рынка.

В соответствии с частью 1 статьи 112 Федерального закона «О таможенном регулировании в Российской Федерации» определение таможенной стоимости товаров, перемещаемых через таможенную границу Таможенного союза при их ввозе в Российскую Федерацию, осуществляется в соответствии с международным договором государств — членов Таможенного союза, регулирующим вопросы определения таможенной стоимости товаров, перемещаемых через таможенную границу Таможенного союза, с учетом особенностей его применения в случаях, установленных Таможенным кодексом Таможенного союза.

На основании Договора о Таможенном кодексе Евразийского экономического союза, подписанного в г. Москве 11 апреля 2017 г., с 1 января 2018 г. вступил в силу Таможенный кодекс Евразийского экономического союза (далее — ТК ЕАЭС).

Таможенная стоимость товаров, ввозимых на таможенную территорию Союза, определяется в соответствии с главой 5 ТК ЕАЭС, в которой установлены шесть методов определения таможенной стоимости товаров.

В отличие от действующего правового регулирования Методические рекомендации содержат самостоятельный метод определения цены, обязательный для применения таможенными органами.

Согласно ответу ФТС России от 16 июля 2018 г. на запрос Министерства юстиции Российской Федерации Письмо утратило практическое значение (л.д. 150, 155), вместе с тем из письменных возражений ФТС России, устных пояснений ее представителя в судебном заседании следует, что Методические рекомендации, соответственно, и предусмотренный ими механизм ценообразования используются должностными лицами таможенных органов в целях контроля и определения таможенной стоимости автотранспортных средств (л.д. 60). Следовательно, со дня принятия оспариваемый акт продолжает иметь нормативное содержание, обязательное для неопределенного круга лиц, рассчитанное на неоднократное применение, его нормы направлены на урегулирование общественных отношений, связанных с определением таможенной стоимости автотранспортных средств, ввозимых на таможенную территорию Таможенного союза с североамериканского рынка.

Довод ФТС России, что Письмо не относится к числу нормативных правовых актов, которые могут быть оспорены в Верховном Суде Российской Федерации, является неправильным. Исходя из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в постановлении от 31 марта 2015 г. № 6-П, предметом судебной проверки в процедуре, установленной для оспаривания нормативных правовых актов, с учетом отдельных особенностей может являться акт, который: издан органом публичной власти, иным органом или организацией, наделенными государственными властными полномочиями; является обязательным для подведомственных органов (организаций, учреждений), которые в силу ведомственной субординации должны применять в своей деятельности разъясняемое нормативное положение исключительно в соответствии со смыслом, придаваемым вышестоящим органом, организацией; не носит индивидуального характера, то есть содержащиеся в нем разъяснения не связаны с применением законодательства в отношении определенных лиц в конкретных случаях.

В силу статьи 2 Федерального конституционного закона от 5 февраля 2014 г. № 3-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации» Верховный Суд Российской Федерации рассматривает в качестве суда первой инстанции в том числе административные дела об оспаривании актов федеральных органов исполнительной власти, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами (пункт 1.1 часть 4).

При этом отсутствие государственной регистрации Методических рекомендаций в Минюсте России, вопреки позиции ФТС России, не влияет на оценку нормативности содержащихся в них положений.

Довод ФТС России о том, что в отношениях с участием административного истца при определении таможенной стоимости декларируемого им товара, принятии таможенным органом решения о корректировке таможенной стоимости Методические рекомендации не использовались, относится к содержанию конкретных правоприменительных решений, которые предметом оспаривания по настоящему административному делу не являются.

С учетом того, что Федеральной таможенной службой не соблюден порядок принятия нормативного правового акта, его вид (форма), Методические рекомендации подлежат признанию не действующими полностью.

При таких обстоятельствах согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации административное исковое заявление подлежит удовлетворению, а Методические рекомендации признанию не действующими со дня их принятия (издания).

Согласно части 1 статьи 111 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации стороне, в пользу которой состоялось решение суда, суд присуждает с другой стороны все понесенные по делу судебные расходы.

При подаче административного искового заявления индивидуальным предпринимателем Е. уплачена государственная пошлина в размере 300 (трехсот) рублей согласно платежному поручению от 28 мая 2018 г. № 69. Данные судебные расходы подлежат взысканию с административного ответчика в пользу административного истца.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

административное исковое заявление индивидуального предпринимателя Е. удовлетворить.

Признать не действующими со дня принятия Методические рекомендации по работе с каталогами (справочниками) независимых экспертных организаций N.A.D.A. и Kelly Blue Book для определения таможенной стоимости автотранспортных средств, ввозимых на таможенную территорию Российской Федерации с североамериканского рынка (приложение) к письму Федеральной таможенной службы от 25 декабря 2007 г. № 05-11/49697.

Решение суда или сообщение о его принятии подлежит опубликованию в официальном печатном издании, в котором должен был быть опубликован оспоренный правовой акт.

Взыскать с Федеральной таможенной службы в пользу индивидуального предпринимателя Е. расходы на уплату государственной пошлины в размере 300 (трехсот) рублей.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---