Решение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 08.08.2018 № АКПИ18-533

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании частично недействующим пункта 45 Правил осуществления миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ от 15.01.2007 № 9>

Именем Российской Федерации

от 8 августа 2018 г. № АКПИ18-533

председательствующего судьи Верховного Суда Российской Федерации Назаровой А.М.,

судей Верховного Суда Российской Федерации Александрова В.Н., Иваненко Ю.Г.,

при секретаре Б.,

с участием прокурора Степановой Л.Е.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «ОМЕГА» о признании частично недействующим пункта 45 Правил осуществления миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 15 января 2007 г. № 9,

постановлением Правительства Российской Федерации от 15 января 2007 г. № 9 утверждены Правила осуществления миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации (далее — Правила). Нормативный правовой акт опубликован 27 января 2007 г. в «Российской газете», № 17, и 29 января 2007 г. в «Собрании законодательства Российской Федерации», № 5.

Пунктом 45 Правил установлено, что при убытии иностранного гражданина из организации (учреждения) из числа указанных в пункте 44 данных правил (оказывающие гостиничные услуги (за исключением гостиниц), санаторий, дом отдыха, пансионат, детский оздоровительный лагерь, туристская база, кемпинг, медицинская организация, оказывающая медицинскую помощь в стационарных условиях, или организация социального обслуживания, предоставляющая социальные услуги в стационарной форме, в том числе лицам без определенного места жительства, либо учреждение, исполняющее административное наказание) администрация соответствующей организации (учреждения) обязана не позднее 12 часов дня, следующего за днем убытия иностранного гражданина, уведомить об этом территориальный орган Министерства внутренних дел Российской Федерации путем направления (передачи) отрывной части бланка уведомления о прибытии для его снятия с учета по месту пребывания (абзац первый). Уведомление территориального органа Министерства внутренних дел Российской Федерации администрациями указанных организаций и учреждений об убытии иностранного гражданина из места пребывания может осуществляться с использованием входящих в состав сети электросвязи средств связи (абзац второй).

Общество с ограниченной ответственностью «Омега» (далее также — Общество) обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующей приведенной нормы Правил в той части, в которой она возлагает на администрацию указанных организаций обязанность уведомить территориальный орган Министерства внутренних дел Российской Федерации об убытии иностранного гражданина путем направления (передачи) отрывной части бланка уведомления о прибытии для его снятия с учета по месту пребывания, ссылаясь на то, что оспариваемое предписание нормативного правового акта противоречит частям 1 и 2 статьи 23 Федерального закона от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 109). По мнению административного истца, оспариваемой нормой Правил фактически установлено не предусмотренное законом основание для снятия иностранного гражданина с учета по месту пребывания.

В обоснование своего требования административный истец указал, что Общество, оказывающее гостиничные услуги, было привлечено к административной ответственности по части 4 статьи 18.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с несоблюдением порядка уведомления территориального органа федерального органа исполнительной власти, осуществляющего контроль (надзор) в сфере миграции об убытии иностранного гражданина, предусмотренного пунктом 45 Правил, выразившимся в ненаправлении отрывной части уведомления о прибытии иностранного гражданина.

Представитель Общества Ч. в судебном заседании административное исковое заявление поддержала, просила его удовлетворить.

Правительство Российской Федерации, привлеченное к участию в деле в качестве административного ответчика, поручило представлять свои интересы в Верховном Суде Российской Федерации Министерству внутренних дел Российской Федерации (далее — МВД России) (поручение от 7 июня 2018 г. № СА-П4-3183).

В письменных возражениях на административный иск Правительство Российской Федерации указало, что оспариваемый нормативный правовой акт издан в пределах полномочий Правительства Российской Федерации, соответствует действующему законодательству и не нарушает прав административного истца.

В судебном заседании представители Правительства Российской Федерации П. и Г. просили отказать в удовлетворении заявленного требования.

Выслушав стороны, проверив соответствие нормативного правового акта в оспариваемой части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей в удовлетворении административного искового заявления отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленного требования.

Отношения, возникающие при осуществлении учета перемещений иностранных граждан и лиц без гражданства, связанных с их въездом в Российскую Федерацию, транзитным проездом через территорию Российской Федерации, передвижением по территории Российской Федерации при выборе и изменении места пребывания или жительства в пределах Российской Федерации либо выездом из Российской Федерации, регулируются Федеральным законом № 109, которым определено, что миграционный учет иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации является одной из форм государственного регулирования миграционных процессов и направлен на обеспечение и исполнение установленных Конституцией Российской Федерации гарантий соблюдения права каждого, кто законно находится на территории Российской Федерации, на свободное передвижение, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации и других прав и свобод личности, а также на реализацию национальных интересов Российской Федерации в сфере миграции.

Как следует из положений частей 2 - 4 статьи 7 данного закона, постоянно или временно проживающие в Российской Федерации иностранные граждане подлежат регистрации по месту жительства и учету по месту пребывания, а временно пребывающие в Российской Федерации иностранные граждане подлежат учету по месту пребывания. Иностранные граждане, отбывающие уголовное или административное наказание, подлежат учету по месту пребывания в учреждении, исполняющем соответствующее наказание, в порядке, установленном уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

Частью 1 статьи 20 Федерального закона № 109 закреплена обязательность постановки на учет иностранного гражданина по месту пребывания в порядке и на условиях, предусмотренных данным законом, который в части 1 статьи 8 определил, что правила и порядок осуществления миграционного учета устанавливаются Правительством Российской Федерации в соответствии с данным федеральным законом.

Реализуя предоставленные Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» полномочия, на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации Правительство Российской Федерации утвердило оспариваемые Правила.

Таким образом, оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом с соблюдением требований к форме акта и порядку введения его в действие.

В Правилах понятие «иностранный гражданин» включает в себя понятие «лицо без гражданства», за исключением случаев, предусмотренных Правилами (пункт 2).

Миграционным учетом иностранных граждан и лиц без гражданства (далее — миграционный учет) является государственная деятельность по фиксации и обобщению предусмотренных Федеральным законом сведений об иностранных гражданах и о лицах без гражданства и о перемещениях иностранных граждан и лиц без гражданства (пункт 1 части 1 статьи 2 Федерального закона «О миграционном учете»), которая осуществляется для целей, указанных в части 1 статьи 4 Закона и подразумевает комплекс мер, связанных с соблюдением прав и свобод граждан Российской Федерации и иностранных граждан, а также исполнением возложенных на них обязанностей, для формирования полной и достоверной информации о перемещении иностранных граждан, систематизации сведений о них, прогнозирования, статистического наблюдения, а также для реализации иных целей.

Устанавливая обязательность миграционного учета иностранных граждан по месту пребывания, Федеральный закон № 109 также определяет порядок постановки и снятия с учета по месту пребывания иностранных граждан, лиц, ответственных за извещение органов миграционного учета о прибытии и убытии иностранных граждан по месту пребывания, а также ответственность за несоблюдение миграционного законодательства лицами, на которых возложена обязанность по осуществлению такого учета.

Постановка иностранных граждан на учет и снятие их с учета по месту пребывания являются необходимыми элементами единой системы миграционного учета, предполагающие возложение определенных обязанностей как на иностранного гражданина, так и на принимающую сторону.

Принимающей стороной, в свою очередь, может быть гражданин Российской Федерации, постоянно проживающие в Российской Федерации иностранный гражданин или лицо без гражданства, юридическое лицо, филиал или представительство юридического лица, федеральный орган государственной власти, орган государственной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления, дипломатическое представительство либо консульское учреждение иностранного государства в Российской Федерации, международная организация или ее представительство в Российской Федерации либо представительство иностранного государства при международной организации, находящейся в Российской Федерации, предоставившие в соответствии с законодательством Российской Федерации для фактического проживания иностранному гражданину или лицу без гражданства жилое или иное помещение, либо организация, в которой иностранный гражданин в установленном порядке осуществляет трудовую или иную не запрещенную законодательством Российской Федерации деятельность в случае, предусмотренном частью 2 статьи 21 Федерального закона № 109 (пункт 7 части 1 статьи 2).

Для юридических лиц, оказывающих гостиничные услуги, законом установлены особые условия постановки и снятия иностранных граждан с учета по месту пребывания: сокращенный срок подачи уведомления о прибытии иностранного гражданина по сравнению с иными, установленными законом случаями (пункт 3 части 3 статьи 20); обязательность учета по месту пребывания, несмотря на срок прибытия не более семи дней (пункт 5 части 6 статьи 20); полномочия по фиксации сведений об иностранных гражданах для последующего уведомления в установленном порядке соответствующего органа миграционного учета о прибытии и об убытии данных иностранных граждан (часть 9 статьи 22); возможность осуществления уведомления органа миграционного учета о прибытии и убытии иностранного гражданина с использованием входящих в состав сети электросвязи средств связи в порядке и на условиях, установленных постановлением Правительства Российской Федерации от 10 мая 2010 г. № 310 «Об утверждении Правил передачи сведений о прибытии в место пребывания и убытии из места пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства с использованием входящих в состав сети электросвязи средств связи» (часть 10 статьи 22 и часть 4 статьи 23); возложение обязанности по направлению в установленном порядке уведомления об убытии, в отличие от иных лиц из числа относящихся к принимающей стороне (часть 3 статьи 23).

Организации (учреждения), выступающие в качестве принимающей стороны, с особым порядком регулирования их деятельности по обеспечению миграционного учета перечислены в пункте 44 Правил.

Согласно части 7 статьи 22 Федерального закона № 109-ФЗ гостинице делегировано право проставления отметки в отрывной части бланка уведомления о прибытии иностранного гражданина в место пребывания с целью подтверждения выполнения действий, необходимых для постановки иностранного гражданина на учет по месту пребывания.

Постановка на учет иностранных граждан по месту пребывания осуществляется в соответствии со статьей 22 Федерального закона № 109, из которой следует, что для постановки на учет по месту пребывания иностранный гражданин предъявляет принимающей стороне документ, удостоверяющий его личность и признаваемый Российской Федерацией, после направления принимающей стороной уведомления о его прибытии в место пребывания получает от нее отрывную часть бланка указанного уведомления, а принимающая сторона представляет уведомление о прибытии иностранного гражданина в место пребывания в орган миграционного учета непосредственно либо через многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг либо направляет его в установленном порядке почтовым отправлением или с использованием входящих в состав сети электросвязи средств связи и передает иностранному гражданину отрывную часть бланка уведомления о прибытии данного иностранного гражданина в место пребывания.

Указанный порядок изложен в Правилах, а форма уведомления о прибытии иностранного гражданина или лица без гражданства в место пребывания в соответствии с частью 8 статьи 22 Федерального закона № 109 утверждена приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 23 ноября 2017 г. № 881 «Об утверждении Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по осуществлению миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации, форм заявления о регистрации иностранного гражданина или лица без гражданства по месту жительства, уведомления о прибытии иностранного гражданина или лица без гражданства в место пребывания, отметки о регистрации иностранного гражданина или лица без гражданства по месту жительства, отметок о подтверждении выполнения принимающей стороной и иностранным гражданином действий, необходимых для его постановки на учет по месту пребывания».

Как указано в пункте 27 Правил, принимающая сторона заполняет бланк уведомления о прибытии на каждого иностранного гражданина, подлежащего постановке на учет по месту пребывания. В случае направления уведомления о прибытии почтовым отправлением бланк уведомления заполняется в 2 экземплярах, 1 из которых хранится в организации федеральной почтовой связи в течение 1 года. В случае пребывания иностранного гражданина в гостинице бланк уведомления о прибытии заполняется в 2 экземплярах, 1 из которых хранится у администрации гостиницы в течение 1 года. В случае уведомления администрацией гостиницы территориального органа Министерства внутренних дел Российской Федерации с использованием входящих в состав сети электросвязи средств связи бланк уведомления о прибытии заполняется в 1 экземпляре, который хранится в администрации гостиницы в течение 1 года.

Исходя из положений статьи 21 Федерального закона № 109 иностранный гражданин подлежит постановке на учет по месту пребывания, а в частности: по адресу гостиницы или иной организации, оказывающей гостиничные услуги, санатория, дома отдыха, пансионата, детского оздоровительного лагеря, туристской базы, кемпинга или иного помещения, в которых он фактически проживает, либо по адресу медицинской организации, оказывающей медицинскую помощь в стационарных условиях, или организации социального обслуживания, предоставляющей социальные услуги в стационарной форме, в том числе лицам без определенного места жительства, в которой он находится в связи с получением услуг этой организации, либо по адресу учреждения, исполняющего уголовное или административное наказание, в котором он содержится. Учет по месту пребывания включает в себя фиксацию сведений об адресе места пребывания иностранного гражданина либо в случае, предусмотренном частью 2 данной статьи, об адресе организации в учетных документах органа, осуществляющего учет по месту его пребывания, и в государственной информационной системе миграционного учета (части 1 и 3).

Фиксация сведений об иностранных гражданах, находящихся в гостинице или в иной организации, оказывающей гостиничные услуги, в санатории, доме отдыха, пансионате, детском оздоровительном лагере, на туристской базе, в кемпинге, медицинской организации, оказывающей медицинскую помощь в стационарных условиях, или организации социального обслуживания, предоставляющей социальные услуги в стационарной форме, в том числе лицам без определенного места жительства, либо находящихся в учреждении, исполняющем уголовное или административное наказание, осуществляется администрацией соответствующих организации или учреждения по прибытии и убытии данных иностранных граждан для последующего уведомления в установленном порядке соответствующего органа миграционного учета о прибытии и об убытии данных иностранных граждан (часть 9 статьи 22).

Основания и порядок снятия иностранных граждан с учета по месту пребывания регламентированы в статье 23 Федерального закона № 109.

В силу части 3 данной статьи закона при убытии иностранного гражданина из гостиницы или из иной организации, оказывающей гостиничные услуги, из санатория, дома отдыха, пансионата, детского оздоровительного лагеря, с туристской базы, из кемпинга, медицинской организации, оказывающей медицинскую помощь в стационарных условиях, или организации социального обслуживания администрация указанных организаций обязана не позднее двенадцати часов дня, следующего за днем убытия данного иностранного гражданина, в установленном порядке уведомить об этом орган миграционного учета.

Порядок уведомления администрацией этих организаций об убытии иностранного гражданина определен полномочным федеральным органом исполнительной власти в пункте 45 Правил.

Федеральным законом от 29 июля 2018 г. № 257-ФЗ, введенным в действие с 10 августа 2018 г., внесены изменения в статьи 8 и 23 Федерального закона № 109 в части снятия иностранного гражданина или лица без гражданства с учета по месту пребывания в Российской Федерации, согласно которым убытие иностранного гражданина из места пребывания является одним из оснований снятия иностранных граждан с учета по месту пребывания, которое осуществляется органом миграционного учета по указанному основанию после получения уведомления об убытии иностранного гражданина из места пребывания. Форма такого уведомления устанавливаются федеральным органом исполнительной власти в сфере миграции.

Однако на дату рассмотрения дела указанные изменения не вступили в законную силу, форма уведомления об убытии иностранного гражданина из места пребывания не утверждена, а действующий порядок уведомления организациями, названными в пункте 44 Правил, об убытии иностранного гражданина из этих организаций, предусмотренный пунктом 45 Правил, не противоречит Федеральному закону № 109.

Принимая во внимание, что пункт 45 Правил в оспариваемой части не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и не нарушает права, свободы и законные интересы административного истца, в удовлетворении заявленного требования надлежит отказать в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления общества с ограниченной ответственностью «ОМЕГА» о признании частично недействующим пункта 45 Правил осуществления миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 15 января 2007 г. № 9, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---