Решение Верховного Суда РФ от 18.10.2018 № АКПИ18-493

<О признании частично не действующими пунктов 1 и 7, подпункта 2 пункта 8 Порядка представления и контроля отчетности об образовании, использовании, обезвреживании и размещении отходов (за исключением статистической отчетности), утв. Приказом Минприроды РФ от 16.02.2010 № 30>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Назаровой А.М.

при секретаре С.В.,

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «Союзвтормет» о признании частично недействующими пунктов 1 и 7, подпункта 2 пункта 8, подпункта 3 пункта 12 Порядка представления и контроля отчетности об образовании, использовании, обезвреживании и размещении отходов (за исключением статистической отчетности), утвержденного приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 16 февраля 2010 г. № 30,

приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 16 февраля 2010 г. № 30 (далее — Приказ) утвержден Порядок представления и контроля отчетности об образовании, использовании, обезвреживании и размещении отходов (за исключением статистической отчетности) (далее — Порядок). Нормативный правовой акт 20 апреля 2010 г. зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России), № 16938, и 23 апреля 2010 г. опубликован в «Российской газете».

Порядок устанавливает требования к содержанию и представлению отчетности об образовании, использовании, обезвреживании, о размещении отходов (далее — отчетность) (пункт 1). Отчетность составляется на основе данных первичного учета образовавшихся, использованных, обезвреженных, переданных другим юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, полученных от других юридических лиц и индивидуальных предпринимателей или физических лиц, а также размещенных отходов (пункт 7). Отчетность включает баланс масс образовавшихся, использованных, обезвреженных, переданных другим юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, полученных от других юридических лиц и индивидуальных предпринимателей или физических лиц, размещенных отходов за отчетный период (подпункт 2 пункта 8); приложения к отчетности включают копии приемосдаточных актов о приеме лома и отходов черных и цветных металлов (подпункт 3 пункта 12).

Общество с ограниченной ответственностью «Союзвтормет» (далее — Общество) обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующими пунктов 1, 7 и подпункта 2 пункта 8 в той части, в которой в указанных нормах употребляются слова «использование» и «использованных», ссылаясь на то, что в оспариваемой части они противоречат Федеральному закону от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее — Закон об отходах) в действующей редакции. Как указал административный истец, Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ в Закон об отходах внесены изменения, в том числе в статью 1, содержащую основные понятия, используемые в федеральном законе. В частности, понятие «использование отходов» заменено не совпадающим с ним понятием «утилизация отходов», из содержания которого следует, что термин Порядка «использование отходов» составляет лишь часть понятия, приведенного в Законе об отходах. Однако в Порядок данные изменения до настоящего времени не внесены. Поскольку Общество в текущей деятельности, в договорах и документах использует терминологию Закона об отходах в действующей редакции, при составлении отчетности, требуемой Порядком, содержащим не соответствующие федеральному закону термины, у него возникли затруднения и неопределенность в применении оспариваемых положений Порядка.

Общество также просит признать недействующим подпункт 3 пункта 12 Порядка, как не соответствующий пунктам 3 и 4 статьи 13.1 Закона об отходах. По мнению административного истца, приемосдаточные акты о приеме лома и отходов черных и цветных металлов, которые в силу оспариваемой нормы необходимо представлять в качестве приложения к отчетности, не подтверждают передачу отходов по классификации в соответствии с Федеральным классификационным каталогом отходов, утвержденным приказом Федеральной службы по надзору в сфере природопользования от 22 мая 2017 г. № 242 (далее — ФККО), поскольку эти акты заполняются по форме согласно приложению № 1 к Правилам обращения с ломом и отходами черных металлов и их отчуждения, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 11 мая 2001 г. № 369, с применением ГОСТ, а терминология ФККО и ГОСТ имеет несоответствие.

В обоснование своего требования Общество указало, что оно осуществляет деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и размещению отходов I — IV классов опасности согласно лицензии от 10 февраля 2017 г. 43 № 00170, из-за несоответствия понятий в оспариваемых положениях Порядка Закону об отходах Обществу было отказано в принятии отчетности.

В судебном заседании представитель административного истца П. поддержала заявленное требование.

Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (далее — Минприроды России) и Минюст России в письменных возражениях указали, что оспариваемый нормативный правовой акт издан уполномоченным органом и не нарушает права, свободы и законные интересы административного истца.

В судебном заседании представитель Минприроды России И. и представитель Минюста России С.Н. поддержали изложенные в возражениях правовые позиции.

Выслушав стороны, проверив оспариваемые нормативные положения на соответствие нормативным правовым актам большей юридической силы, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей, что административное исковое заявление подлежит удовлетворению частично, Верховный Суд Российской Федерации находит, что заявленное требование подлежит частичному удовлетворению.

Правовые основы обращения с отходами производства и потребления в целях предотвращения вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека и окружающую среду, а также вовлечения таких отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья определяет Закон об отходах.

В силу пункта 4 статьи 18 Закона об отходах (в редакции Федерального закона от 30 декабря 2008 г. № 309-ФЗ) порядок разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, представления и контроля отчетности об образовании, использовании, обезвреживании, о размещении отходов (за исключением статистической отчетности) устанавливает федеральный орган исполнительной власти в области обращения с отходами.

Таким федеральным органом в силу пункта 1 Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 29 мая 2008 г. № 404 (в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 27 января 2010 г. № 717), являлось Минприроды России, которое на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации самостоятельно принимало порядок разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, представления и контроля отчетности об образовании, использовании, обезвреживании и размещении отходов (за исключением статистической отчетности) (подпункт 5.2.56.1 пункта 5.2 Положения).

Во исполнение приведенных предписаний закона и на основании предоставленных полномочий Минприроды России разработало и утвердило Порядок.

Процедура издания, введения в действие и опубликования Приказа, утвердившего Порядок, соответствует положениям Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» и Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009.

В настоящее время пунктом 7 статьи 18 Закона об отходах (в действующей редакции) полномочия по установлению порядка представления и контроля отчетности об образовании, утилизации, обезвреживании, о размещении отходов (за исключением статистической отчетности) субъектами малого и среднего предпринимательства, в процессе хозяйственной и (или) иной деятельности которых образуются отходы на объектах, подлежащих федеральному государственному экологическому надзору, предоставлены уполномоченному Правительством Российской Федерации федеральному органу исполнительной власти, которым является Минприроды России согласно пункту 1 и подпункту 5.2.60 пункта 5.2 Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2015 г. № 1219.

Порядок устанавливает требования к содержанию и представлению отчетности об образовании, использовании, обезвреживании, о размещении отходов (пункт 1).

Закон об отходах в редакции Федерального закона от 30 декабря 2008 г. № 309-ФЗ под обращением с отходами понимал деятельность по сбору, накоплению, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов. Сбором отходов являлся прием или поступление отходов от физических лиц и юридических лиц в целях дальнейшего использования, обезвреживания, транспортирования, размещения таких отходов, а накоплением отходов — временное складирование отходов (на срок не более чем шесть месяцев) в местах (на площадках), обустроенных в соответствии с требованиями законодательства в области охраны окружающей среды и законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в целях их дальнейшего использования, обезвреживания, размещения, транспортирования. Под использованием отходов понималось применение отходов для производства товаров (продукции), выполнения работ, оказания услуг или для получения энергии; под обезвреживанием отходов — обработка отходов, в том числе сжигание и обеззараживание отходов на специализированных установках, в целях предотвращения вредного воздействия отходов на здоровье человека и окружающую среду; под транспортированием отходов — перемещение отходов с помощью транспортных средств вне границ земельного участка, находящегося в собственности юридического лица или индивидуального предпринимателя либо предоставленного им на иных правах; под размещением отходов — хранение и захоронение отходов.

Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ в Федеральный закон об отходах внесены изменения, в том числе и в его статью 1.

Согласно внесенным изменениям в настоящее время обращением с отходами является деятельность по сбору, накоплению, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов.

Данным понятием как самостоятельный вид исключена деятельность по использованию отходов и включены виды деятельности по обработке и утилизации отходов.

В соответствии с Законом об отходах в действующей редакции утилизация отходов представляет собой использование отходов для производства товаров (продукции), выполнения работ, оказания услуг, включая повторное применение отходов, в том числе повторное применение отходов по прямому назначению (рециклинг), их возврат в производственный цикл после соответствующей подготовки (регенерация), а также извлечение полезных компонентов для их повторного применения (рекуперация).

В значение понятия «утилизация отходов» включено ранее действовавшее понятие «использование отходов», которое расширено повторным применением отходов (рециклинг, регенерация и рекуперация), в связи с чем оно фактически имеет более широкое правовое применение.

Учитывая изложенное, нельзя согласиться с утверждением административных ответчиков о том, что понятие «использование отходов» заменено не совпадающим с ним понятием «утилизация отходов».

Из анализа законоположений следует, что употребление слов «использование» и «использованных» в оспариваемых предписаниях пунктов 1 и 7 и подпункта 2 пункта 8 Порядка не соответствует действующему федеральному законодательству и порождает правовую неопределенность в их применении, в связи с чем данные нормы Порядка в оспариваемой части подлежат признанию недействующими.

Вместе с тем довод административного истца о несоответствии подпункта 3 пункта 12 Порядка пунктам 3 и 4 статьи 13.1 Закона об отходах является несостоятельным.

Статьей 13.1 Закона об отходах закреплены требования к обращению с ломом и отходами цветных и (или) черных металлов и их отчуждению, в частности установлено, что юридические лица и индивидуальные предприниматели могут осуществлять обращение с ломом и отходами цветных металлов и их отчуждение в случае, если имеются документы, подтверждающие их право собственности на указанные лом и отходы (пункт 2), правила обращения с ломом и отходами цветных и черных металлов и их отчуждения устанавливаются Правительством Российской Федерации (пункты 3 и 4).

Правила обращения с ломом и отходами цветных металлов и их отчуждения, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 11 мая 2001 г. № 370, и Правила обращения с ломом и отходами черных металлов и их отчуждения, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 11 мая 2001 г. № 369, в пунктах 11 и 10 соответственно закрепляют, что прием лома и отходов черных и цветных металлов осуществляется с обязательным составлением на каждую партию лома и отходов приемосдаточного акта, который составляется в 2 экземплярах (один передается лицу, сдающему лом и отходы черных металлов, второй остается у лица, осуществляющего прием). Указанные акты являются документами строгой отчетности и должны иметь сквозную нумерацию.

Следовательно, требование подпункта 3 пункта 12 Порядка о включении в приложение к отчетности копии приемосдаточных актов о приеме лома и отходов черных и цветных металлов в полной мере согласуется приведенными нормативными предписаниями.

Довод административного истца о том, что данные акты не подтверждают передачу отходов по классификации, утвержденной ФККО, не имеет правового значения по делу, поскольку оспариваемая норма не содержит в себе указания о предоставлении приемосдаточных актов, заполненных по классификации ФККО.

Ввиду того, что оспариваемые в части пункты 1 и 7 и подпункт 2 пункта 8 Порядка противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заявленное требование в соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации подлежит удовлетворению частично.

Принимая во внимание, что Порядок до вынесения решения судом применялся юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в целях представления отчетности в территориальные органы Росприроднадзора по месту осуществления своей хозяйственной и иной деятельности, в результате которой образуются отходы, оспариваемые положения подлежат признанию не действующими со дня вступления решения в законную силу.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

административное исковое заявление общества с ограниченной ответственностью «Союзвтормет» удовлетворить частично.

Признать не действующими со дня вступления решения в законную силу пункты 1 и 7, подпункт 2 пункта 8 Порядка представления и контроля отчетности об образовании, использовании, обезвреживании и размещении отходов (за исключением статистической отчетности), утвержденного приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 16 февраля 2010 г. № 30, в той мере, в какой в системе действующего правового регулирования употребление терминов «использование отходов», «использованных отходов» в указанных нормах не соответствует понятию «утилизация отходов», содержащемуся в абзаце восьмом статьи 1 Федерального закона от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (в редакции от 29 июля 2018 г.).

В остальной части в удовлетворении требования отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---