Решение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 11.07.2018 № АКПИ18-487

<О признании частично недействующим пункта 5 Перечня лицензионных условий осуществления деятельности в области оказания услуг почтовой связи, содержащегося в разделе XX Перечня лицензионных условий осуществления деятельности в области оказания соответствующих услуг связи, утв. Постановлением Правительства РФ от 18.02.2005 № 87>

Именем Российской Федерации

от 11 июля 2018 г. № АКПИ18-487

председательствующего судьи Верховного Суда Российской Федерации Романенкова Н.С.,

судей Верховного Суда Российской Федерации Борисовой Л.В., Назаровой А.М.,

при секретаре Б.,

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «СПСР-ЭКСПРЕСС» о признании недействующим пункта 5 Перечня лицензионных условий осуществления деятельности в области оказания услуг почтовой связи, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 18 февраля 2005 г. № 87,

согласно пункту 5 Перечня лицензионных условий осуществления деятельности в области оказания услуг почтовой связи, содержащегося в разделе XX перечней лицензионных условий осуществления деятельности в области оказания соответствующих услуг связи, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 18 февраля 2005 г. № 87, одним из лицензионных условий является оказание услуг в соответствии с правилами оказания услуг почтовой связи, утвержденными Правительством Российской Федерации.

Общество с ограниченной ответственностью «СПСР-ЭКСПРЕСС» (далее также — ООО «СПСР-ЭКСПРЕСС») обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим пункта 5 Перечня лицензионных условий осуществления деятельности в области оказания услуг почтовой связи, ссылаясь на то, что оспариваемые положения нормативного правового акта не соответствуют части 4 статьи 8 Федерального закона от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», носят бланкетный характер, не устанавливают конкретных правил и норм, нарушают его права и законные интересы в сфере предпринимательской деятельности. В настоящее время не существует правил оказания услуг почтовой связи, утвержденных Правительством Российской Федерации; действующие Правила оказания услуг почтовой связи утверждены приказом Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации от 31 июля 2014 г. № 234.

Как указывает административный истец, ООО «СПСР-ЭКСПРЕСС» оказывает почтовые услуги на основании выданных лицензий. Сроки доставки отправлений регламентированы локальными актами Общества и доступны для ознакомления в помещениях, где осуществляется прием или выдача почтовых отправлений, а также на сайте ООО «СПСР-ЭКСПРЕСС» в сети «Интернет». В связи с большим количеством пересылаемых почтовых отправлений (порядка 580 тысяч в месяц) неизбежными являются случаи утраты отдельных отправлений или нарушения сроков их доставки, имеющие единичный характер. Разовые нарушения сроков доставки отдельных отправлений (либо их утрата) расцениваются проверяющими органами как нарушение лицензионных условий, что влечет за собой наложение административных штрафов.

В суде представитель административного истца А. поддержал заявленные требования и пояснил, что в силу части 4 статьи 8 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» к лицензионным требованиям не могут быть отнесены требования о соблюдении законодательства Российской Федерации в соответствующей сфере деятельности в целом, а также требования законодательства Российской Федерации, соблюдение которых является обязанностью любого хозяйствующего субъекта. Формальное толкование оспариваемых положений нормативного правового акта порождает правовую неопределенность в вопросе о том, соблюдение какого акта законодательства является необходимым условием для получения лицензии. Правила оказания услуг почтовой связи являются актом законодательства в соответствующей сфере деятельности в целом (в сфере почтовой связи), поэтому требование о соблюдении правил в целом не может являться лицензионным требованием.

Правительство Российской Федерации поручило представлять свои интересы в Верховном Суде Российской Федерации Министерству цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации (поручение от 10 мая 2018 г. № СП-П10-2706).

Представители Правительства Российской Федерации Р., Д. возражали против удовлетворения заявленных требований и пояснили суду, что нормативный правовой акт издан в пределах полномочий Правительства Российской Федерации, соответствует действующему законодательству и не нарушает прав административного истца.

Выслушав сообщение судьи-докладчика Романенкова Н.С., объяснения представителя административного истца А., представителей административного ответчика Правительства Российской Федерации Р., Д., исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей, что административный иск подлежит удовлетворению частично, и судебные прения, Верховный Суд Российской Федерации находит заявленные требования подлежащими удовлетворению частично.

Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение (статья 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»).

Регулируя отношения, связанные с созданием и эксплуатацией всех сетей связи и сооружений связи, использованием радиочастотного спектра, оказанием услуг электросвязи и почтовой связи на территории Российской Федерации, Федеральный закон от 7 июля 2003 г. № 126-ФЗ «О связи» предусматривает, что деятельность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей по возмездному оказанию услуг связи осуществляется только на основании лицензии на осуществление деятельности в области оказания услуг связи. Перечень наименований услуг связи, вносимых в лицензии, и соответствующие перечни лицензионных условий устанавливаются Правительством Российской Федерации и ежегодно уточняются (пункт 1 статьи 29).

Во исполнение предоставленных федеральным законодателем полномочий Правительство Российской Федерации постановлением от 18 февраля 2005 г. № 87 утвердило перечень наименований услуг связи, вносимых в лицензии на осуществление деятельности в области оказания услуг связи, и перечни лицензионных условий осуществления деятельности в области оказания соответствующих услуг связи, в разделе XX которых приведен Перечень лицензионных условий осуществления деятельности в области оказания услуг почтовой связи (далее также — Перечень).

Нормативный правовой акт опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации 28 февраля 2005 г., № 9, «Российской газете» 3 марта 2005 г.

Предусмотренное пунктом 5 Перечня требование об отнесении к лицензионным условиям оказание услуг согласно правилам оказания услуг почтовой связи соответствует действующему законодательству.

В статье 12 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» приведен перечень видов деятельности, подлежащих лицензированию, в который включено оказание услуг связи.

Согласно пункту 1 части 4 статьи 1 поименованного Федерального закона особенности лицензирования, в том числе в части, касающейся порядка принятия решения о предоставлении лицензии, срока действия лицензии и порядка продления срока ее действия, приостановления, возобновления и аннулирования действия лицензии, могут устанавливаться федеральными законами, регулирующими осуществление определенных видов деятельности, включая оказание услуг связи.

Правовые основы в области почтовой связи в Российской Федерации, определение прав и обязанностей органов государственной власти Российской Федерации, иных участников деятельности в области почтовой связи, регулирование отношений, возникающих между операторами почтовой связи и пользователями услуг почтовой связи, установлены Федеральным законом от 17 июля 1999 г. № 176-ФЗ «О почтовой связи», который определяет почтовую связь как вид связи, представляющий собой единый производственно-технологический комплекс технических и транспортных средств, обеспечивающий прием, обработку, перевозку, доставку (вручение) почтовых отправлений, а также осуществление почтовых переводов денежных средств (статья 2).

Согласно статье 17 данного Федерального закона операторы почтовой связи осуществляют деятельность по оказанию услуг почтовой связи на основании лицензий, получаемых в соответствии с Федеральным законом «О связи». Лицензия на оказание услуги почтовой связи является разрешением на осуществление совокупности операций, составляющих единый производственно-технологический процесс оказания услуг почтовой связи, в том числе прием, обработку, перевозку и доставку (вручение) почтовых отправлений, а также перевозку работников, сопровождающих почтовые отправления. Дополнительное лицензирование операций, составляющих единый производственно-технологический процесс оказания услуг почтовой связи, в качестве самостоятельных видов деятельности не допускается.

Доводы административного истца о противоречии оспариваемого пункта Перечня части 4 статьи 8 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» являются несостоятельными.

Под указанными в пункте 5 Перечня правилами оказания услуг почтовой связи имеются в виду правила услуг почтовой связи, на которые выдается лицензия. Из смысла оспариваемого пункта следует, что при оказании услуг почтовой связи оператор почтовой связи обязан оказывать такую услугу в соответствии с правилами оказания услуг почтовой связи, поэтому содержание пункта 5 Перечня не может расцениваться как требование о соблюдении законодательства Российской Федерации в упомянутой сфере в целом.

Согласно части 3 статьи 4 Федерального закона «О почтовой связи» порядок оказания услуг почтовой связи регулируется правилами оказания услуг почтовой связи, утверждаемыми уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

Оспариваемый административным истцом пункт 5 Перечня относит к лицензионным условиям оказание услуг в соответствии с правилами оказания услуг почтовой связи, утвержденными Правительством Российской Федерации.

Между тем Федеральным законом от 23 июля 2008 г. № 160-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием осуществления полномочий Правительства Российской Федерации» в Федеральный закон «О почтовой связи» внесены изменения: в части 3 статьи 4 слова «Правительством Российской Федерации» заменены словами «уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти».

В связи с изданием постановления Правительства Российской Федерации от 23 января 2015 г. № 45 Правила оказания услуг почтовой связи, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2005 г. № 221, утратили силу.

Приказом Минкомсвязи России от 31 июля 2014 г. № 234 утверждены новые Правила оказания услуг почтовой связи.

Таким образом, пункт 5 Перечня в части, определяющей Правительство Российской Федерации как орган, утверждающий правила оказания услуг почтовой связи, противоречит части 3 статьи 4 Федерального закона «О почтовой связи».

Что касается доводов административного истца о привлечении ООО «СПСР-ЭКСПРЕСС» к административной ответственности по части 3 статьи 14.1 КоАП РФ, данное обстоятельство не может расцениваться как нарушение его прав, поскольку ООО «СПСР-ЭКСПРЕСС» не лишено возможности обжаловать принятые решения в порядке, предусмотренном законодательством о судопроизводстве в арбитражных судах.

Учитывая, что Правительство Российской Федерации не является юридическим лицом, расходы административного истца по оплате государственной пошлины подлежат взысканию с Министерства цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации.

В силу пункта 1 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 175, 176, 180, 215 КАС РФ, Верховный Суд Российской Федерации

административное исковое заявление общества с ограниченной ответственностью «СПСР-ЭКСПРЕСС» удовлетворить частично:

признать недействующим со дня вступления в законную силу решения суда пункт 5 Перечня лицензионных условий осуществления деятельности в области оказания услуг почтовой связи, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 18 февраля 2005 г. № 87, предусматривающий утверждение Правительством Российской Федерации правил оказания услуг почтовой связи.

Взыскать с Министерства цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации в пользу общества с ограниченной ответственностью «СПСР-ЭКСПРЕСС» расходы по оплате государственной пошлины в размере 4500 (четырех тысяч пятисот) руб., уплаченной по платежному поручению N <...> от 15 февраля 2018 г.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

---