Решение Верховного Суда РФ от 20.12.2018 № АКПИ18-1120

<Об отказе в удовлетворении заявления об оспаривании пункта 5.8 Правил по профилактике и борьбе с лейкозом крупного рогатого скота, утв. Приказом Минсельхозпрода РФ от 11.05.1999 № 359>

Именем Российской Федерации

от 20 декабря 2018 г. № АКПИ18-1120

при секретаре К.Н.Н.,

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Ч. об оспаривании пункта 5.8 Правил по профилактике и борьбе с лейкозом крупного рогатого скота, утвержденных приказом Министерства сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации от 11 мая 1999 г. № 359,

установил:

приказом Министерства сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации от 11 мая 1999 г. № 359 (далее — Приказ), зарегистрированным в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России) 4 июня 1999 г., регистрационный номер 1799, и опубликованным 23 июня 1999 г. в «Российской газете», № 117, и 28 июня 1999 г. в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, № 26, утверждены Правила по профилактике и борьбе с лейкозом крупного рогатого скота (далее — Правила).

Согласно пункту 5.8 Правил при выявлении больных животных в индивидуальных хозяйствах их подвергают убою, а остальное поголовье содержат изолированно от животных, принадлежащих другим владельцам неблагополучного населенного пункта. Молоко и молочные продукты запрещается реализовывать в свободной продаже.

Ч. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующей указанной нормы Правил, ссылаясь на то, что оспариваемое предписание противоречит части 3 статьи 35 Конституции Российской Федерации, гарантирующей охрану права собственности, пунктам 1 и 2 статьи 209 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ), статье 9 Закона Российской Федерации от 14 мая 1993 г. № 4979-1 «О ветеринарии» (далее — Закон о ветеринарии) и фактически образует состав преступления, ответственность за которое предусмотрена статьей 245 Уголовного кодекса Российской Федерации (далее — УК РФ). По мнению административного истца, оспариваемая норма носит коррупционный характер, поскольку допускает убой больных животных только в индивидуальных хозяйствах.

В обоснование требования административный истец указал, что предписанием территориального отдела государственного ветеринарного надзора на него возложена обязанность подвергнуть убою животных в его индивидуальном хозяйстве, у которых в результате исследования крови выявлена положительная реакция на лейкоз крупного рогатого скота. В связи с неисполнением указанного предписания он был привлечен к административной ответственности по части 8 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

В судебном заседании его представитель О. поддержала заявленное требование и просила его удовлетворить.

В письменных возражениях на административное исковое заявление Министерство сельского хозяйства Российской Федерации (далее — Минсельхоз России) и Минюст России указали, что оспариваемое нормативное положение принято уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в пределах установленной компетенции, не противоречит актам большей юридической силы, прав и законных интересов административного истца не нарушает.

В судебном заседании представители Минсельхоза России — К.Н.И. и Минюста России — С. поддержали изложенные в возражениях правовые позиции, просили отказать в удовлетворении заявленного требования.

Выслушав стороны, проверив оспариваемое нормативное положение на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей административный иск не подлежащим удовлетворению, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

В соответствии со статьей 2 Закона о ветеринарии ветеринарное законодательство Российской Федерации состоит из данного закона и принимаемых в соответствии с ним иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Ветеринарные правила (правила в области ветеринарии) являются нормативными правовыми актами, устанавливающими в том числе обязательные для исполнения физическими лицами и юридическими лицами требования при осуществлении профилактических, диагностических, лечебных, ограничительных и иных мероприятий, направленных на предотвращение распространения и ликвидацию очагов заразных и иных болезней животных, которые разрабатывает и утверждает федеральный орган исполнительной власти в области нормативно-правового регулирования в ветеринарии (пункты 1 и 2 статьи 2.1).

Согласно пункту 2 статьи 2.2 названного закона ветеринарные правила осуществления профилактических, диагностических, лечебных, ограничительных и иных мероприятий, установления и отмены на территории Российской Федерации карантина и иных ограничений, направленных на предотвращение распространения и ликвидацию очагов заразных и иных болезней животных, утверждаются по отдельным болезням животных.

Правила утверждены Министерством сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации в пределах полномочий, предоставленных подпунктом 37 пункта 6 Положения о Министерстве сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 11 сентября 1998 г. № 1090.

Пунктом 5 Указа Президента Российской Федерации от 17 мая 2000 г. № 867 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» Министерство сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации преобразовано в Министерство сельского хозяйства Российской Федерации.

Подпунктом 5.2.9 пункта 5 Положения о Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 12 июня 2008 г. № 450, установлено, что Минсельхоз России принимает правила в области ветеринарии.

Правила изданы в соответствии с требованиями о порядке принятия нормативных правовых актов, их регистрации и опубликования, предусмотренными Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» и Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009.

Таким образом, оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в пределах установленной компетенции с соблюдением требований к форме акта, процедуре принятия и порядку введения его в действие.

Реализация мероприятий по предупреждению и ликвидации заразных и иных (по перечню, утверждаемому федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере агропромышленного комплекса, включая ветеринарию) болезней животных, включая сельскохозяйственных, домашних, зоопарковых и других животных, пушных зверей, птиц, рыб и пчел, и осуществление региональных планов ветеринарного обслуживания животноводства отнесены к числу основных задач ветеринарии в Российской Федерации (статья 1 Закона о ветеринарии).

Лейкоз крупного рогатого скота включен в Перечень заразных и иных болезней животных, утвержденный приказом Минсельхоза России от 9 марта 2011 г. № 62 (пункт 49), а также в Перечень заразных, в том числе особо опасных, болезней животных, по которым могут устанавливаться ограничительные мероприятия (карантин), утвержденный приказом Минсельхоза России от 19 декабря 2011 г. № 476 (пункт 40).

Статьей 18 Закона о ветеринарии предусматривается, что ответственность за здоровье, содержание и использование животных несут их владельцы. Владельцы животных и производители продуктов животноводства обязаны осуществлять хозяйственные и ветеринарные мероприятия, обеспечивающие предупреждение болезней животных и безопасность в ветеринарно-санитарном отношении продуктов животноводства, содержать в надлежащем состоянии животноводческие помещения и сооружения для хранения кормов и переработки продуктов животноводства, не допускать загрязнения окружающей среды отходами животноводства; выполнять указания специалистов в области ветеринарии о проведении мероприятий по профилактике болезней животных и борьбе с этими болезнями.

Обязательные для исполнения физическими лицами и юридическими лицами требования при осуществлении профилактических, диагностических, лечебных, ограничительных и иных мероприятий, направленных на предотвращение распространения и ликвидацию очагов заразных и иных болезней животных, определяются в силу статьи 2.1 Закона о ветеринарии ветеринарными правилами.

Из пункта 1 Правил следует, что лейкоз крупного рогатого скота — хроническая инфекционная болезнь, вызываемая РНК — содержащим вирусом семейства Retroviridae. Инфекционный процесс при лейкозе крупного рогатого скота характеризуется стадийностью. Различают 3 стадии или периода в развитии инфекции: инкубационную, гематологическую и опухолевую. Источником возбудителя болезни являются инфицированные вирусом лейкоза крупного рогатого скота (ВЛ КРС) животные на всех стадиях инфекционного процесса. Животные заражаются при проникновении в организм лимфоцитов, содержащих вирус лейкоза, энтерально и парентерально. Факторами передачи вируса являются: кровь, молоко и другие материалы, содержащие лимфоидные клетки животных, зараженных вирусом лейкоза крупного рогатого скота.

Пунктом 3.1 раздела 3 Правил «Эпизоотологический контроль и постановка диагноза на лейкоз» определено, что благополучными по лейкозу считают фермы, населенные пункты и административные территории (районы, области, края, республики), в которых при проведении плановых диагностических исследований, а также при убое животных на мясокомбинате не выявляются больные лейкозом животные.

Исходя из пункта 3.5 Правил животных, принадлежащих гражданам, проживающим на территории хозяйств или в отдельных населенных пунктах, исследуют на лейкоз одновременно с проведением этой работы на фермах, а также в случаях подозрения на заболевание животных лейкозом.

Первичный диагноз в благополучном по лейкозу хозяйстве устанавливается на основании положительных результатов серологического и гематологического или патоморфологического исследований (пункт 3.3).

В случаях выявления в благополучных хозяйствах животных, инфицированных вирусом лейкоза крупного рогатого скота, их изолируют от общего стада в отдельную группу и проводят клинико-гематологические исследования по уточнению диагноза. При отсутствии у инфицированных животных клинико-гематологических изменений, характерных для лейкоза, остальное поголовье данного хозяйства исследуют серологическим методом через 6 месяцев (пункт 3.6).

Таким образом, для признания животного больным необходимо проведение нескольких видов исследований с положительными результатами таких исследований. Больными лейкозом считаются животные с клиническими и гематологическими проявлениями лейкоза, РИД-положительные животные не являются таковыми, но относятся к категории инфицированных вирусом лейкоза животных.

Раздел 5 Правил регламентирует проведение оздоровительных мероприятий в неблагополучных по лейкозу животноводческих хозяйствах.

Из положений данного раздела следует, что в неблагополучных по лейкозу хозяйствах проводятся оздоровительные мероприятия путем изоляции зараженных вирусом лейкоза крупного рогатого скота и немедленной сдачи на убой больных животных.

Варианты борьбы с лейкозом определяются по результатам серологического исследования, полученным перед началом оздоровительных мероприятий.

Животные признаются больными и сдаются на убой при наличии у них характерных для лейкоза изменений крови, выявленных по результатам исследования гематологическим методом на лейкоз.

При этом анализ норм, содержащихся в разделе 5 Правил, указывает на то, что больные животные во всех случаях независимо от формы и размера хозяйства подлежат убою (пункты 5.1, 5.2, 5.3 и 5.8 Правил).

Вопреки доводам административного истца оспариваемый пункт Правил не устанавливает особенных или дополнительных требований по отношению к животным, больным или инфицированным вирусом лейкоза крупного рогатого скота, находящимся в индивидуальных хозяйствах. Данная норма лишь конкретизирует требования к обращению с такими животными, находящимися в индивидуальных хозяйствах, при этом не исключая возможности проведения иных оздоровительных мероприятий в отношении животных, инфицированных вирусом лейкоза крупного рогатого скота.

Кроме того, пункт 5.8 Правил в отношении индивидуальных хозяйств, в которых проводятся оздоровительные мероприятия, содержит уточнение общего для всех хозяйств ограничительного мероприятия, предусмотренного пунктом 4.4 Правил, в отношении молока от инфицированных животных, запрещая реализацию такого молока и молочной продукции в свободной продаже.

Довод административного истца о противоречии оспариваемого положения части 3 статьи 35 Конституции Российской Федерации является несостоятельным.

В силу части 3 статьи 35 Конституции Российской Федерации никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения.

Ни одно положение Правил, в том числе и оспариваемое, не предусматривает принудительного изъятия животных у собственника и не направлено на лишение собственника принадлежащего ему имущества (больных лейкозом животных).

Статье 137 ГК РФ закреплено, что к животным применяются общие правила об имуществе постольку, поскольку законом или иными правовыми актами не установлено иное.

В силу пункта 2 статьи 209 ГК РФ собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц.

По смыслу приведенной нормы, реализация собственником прав в отношении принадлежащих ему животных не должна нарушать и посягать на права и охраняемые законом интересы других лиц, создавать угрозу распространения заразного заболевания и заражения животных других хозяйств и подлежит осуществлению с учетом положений Закона о ветеринарии о несении владельцем животных ответственности за их здоровье, содержание и использование, а также о необходимости соблюдения обязательных для исполнения требований ветеринарных правил при проведении профилактических, диагностических, лечебных, ограничительных и иных мероприятий, направленных на предотвращение распространения и ликвидацию очагов заразных и иных болезней животных.

Убой больных лейкозом животных является необходимой мерой, направленной на защиту прав и законных интересов других лиц (владельцев здоровых животных), предотвращение распространения и ликвидацию очагов болезни и допускается Законом о ветеринарии (часть первая статьи 2, абзац шестой части второй статьи 18, часть первая статьи 21).

Суд отмечает, что аналогичные положения, предусматривающие необходимость убоя больных животных, содержатся в ряде ветеринарных правил, утвержденных Министерством сельского хозяйства Российской Федерации: в пункте 28 Ветеринарных правил осуществления профилактических, диагностических, ограничительных и иных мероприятий, установления и отмены карантина и иных ограничений, направленных на предотвращение распространения и ликвидацию очагов африканской чумы свиней, утвержденных приказом Минсельхоза России от 31 мая 2016 г. № 213; пункте 32 Ветеринарных правил осуществления профилактических, диагностических, ограничительных и иных мероприятий, установления и отмены карантина и иных ограничений, направленных на предотвращение распространения и ликвидацию очагов инфекционной анемии лошадей (ИНАН), утвержденных приказом Минсельхоза России от 10 мая 2017 г. № 217; пункте 27 Ветеринарных правил осуществления профилактических, диагностических, ограничительных и иных мероприятий, установления и отмены карантина и иных ограничений, направленных на предотвращение распространения и ликвидацию очагов алеутской болезни норок, утвержденных приказом Минсельхоза России от 12 декабря 2017 г. № 623.

В статье 9 Закона о ветеринарии закреплены права должностных лиц органов государственного ветеринарного надзора.

Оспариваемый пункт Правил не содержит положений, определяющих полномочия должностных лиц этих органов, противоречащих указанной норме закона.

Подпунктами «б» и «в» пункта 12 Положения о государственном ветеринарном надзоре, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июня 2013 г. № 476, установлено, что предметом проверок при осуществлении федерального государственного надзора являются выполнение ветеринарно-санитарных и противоэпизоотических мероприятий, направленных на предупреждение и ликвидацию болезней, общих для человека и животных, заболеваний животных заразными и незаразными болезнями, охрану территории Российской Федерации от заноса из иностранных государств заразных болезней животных, а также выполнение предписаний должностных лиц органов государственного надзора.

Согласно пункту 15 названного положения решения и действия (бездействие) должностных лиц органов государственного ветеринарного надзора, осуществляющих проверки, могут быть обжалованы в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Статьей 245 УК РФ установлена уголовная ответственность за жестокое обращение с животным в целях причинения ему боли и (или) страданий, а равно из хулиганских побуждений или из корыстных побуждений, повлекшее его гибель или увечье.

Вопреки доводам административного истца пункт 5.8 Правил не предписывает совершать действия, образующие состав указанного преступного деяния.

Принимая во внимание, что положение пункта 5.8 Правил не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и не нарушает права, свободы и законные интересы административного истца, в удовлетворении заявленного требования надлежит отказать в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления Ч. об оспаривании пункта 5.8 Правил по профилактике и борьбе с лейкозом крупного рогатого скота, утвержденных приказом Министерства сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации от 11 мая 1999 г. № 359, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---