Решение Верховного Суда РФ от 29.11.2018 № АКПИ18-1079

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующим пункта 20 приложения к приказу Минсельхоза РФ от 04.06.2018 № 228 «О внесении изменений в правила рыболовства для Дальневосточного рыбохозяйственного бассейна», утв. приказом Минсельхоза РФ от 21.10.2018 № 385>

Именем Российской Федерации

от 29 ноября 2018 г. № АКПИ18-1079

при секретаре Б.,

с участием прокурора Степановой Л.Е.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «ДАРЫ КАМЧАТКИ» о признании недействующим пункта 20 приложения к приказу Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 4 июня 2018 г. № 228 «О внесении изменений в правила рыболовства для Дальневосточного рыбохозяйственного бассейна, утвержденные приказом Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 21 октября 2013 г. № 385»,

установил:

приказом Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 4 июня 2018 г. № 228 «О внесении изменений в правила рыболовства для Дальневосточного рыбохозяйственного бассейна, утвержденные приказом Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 21 октября 2013 г. № 385» (далее — Приказ № 228), зарегистрированным в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России) 19 июня 2018 г., регистрационный номер 51385, и опубликованным 20 июня 2018 г. на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru., внесены изменения в правила рыболовства для Дальневосточного рыбохозяйственного бассейна, утвержденные приказом Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 21 октября 2013 г. № 385 (далее — Правила), изложенные в приложении к данному приказу.

Правила зарегистрированы в Минюсте России 23 января 2014 г., регистрационный номер 31100, опубликованы в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти 31 марта 2014 г., № 13.

Пунктом 20 приложения к Приказу № 228 Правила дополнены пунктом 18.22, которым во взаимосвязи с пунктом 18 запрещается осуществлять добычу (вылов) тихоокеанских лососей ставными сетями на расположенных в территориальном море Российской Федерации и внутренних морских водах Российской Федерации рыбопромысловых участках в Петропавловско-Командорской подзоне (за исключением акватории Авачинской губы, Авачинского залива и Кроноцкого залива), в Карагинской подзоне, Западно-Беринговоморской зоне, Камчатско-Курильской подзоне (в границах Камчатского края), Западно-Камчатской подзоне (в границах Камчатского края, южнее 54° с.ш.); осуществлять добычу (вылов) тихоокеанских лососей ставными сетями на расположенных в территориальном море Российской Федерации и внутренних морских водах Российской Федерации рыбопромысловых участках в Камчатском крае: одновременно с использованием других видов орудий добычи (вылова) на одном рыбопромысловом участке; сетями длиной более 120 м и высотой более 9 м; без интервалов между сетями менее 120 м при их установке в одну линию (порядок сетей); с расстоянием между сетями или порядками сетей менее 120 м; устанавливая на одном рыбопромысловом участке более 20 сетей; устанавливая сети в шахматном порядке.

Общество с ограниченной ответственностью «ДАРЫ КАМЧАТКИ» (далее — Общество), осуществляющее промышленное рыболовство в соответствии с заключенными договорами на рыбопромысловых участках № 155, 201, территориально расположенных в Камчатско-Курильской подзоне (западная Камчатка) южнее 54° с.ш., ставными сетями и закидным неводом, обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим пункта 20 приложения к Приказу № 228, ссылаясь на то, что оспариваемая норма противоречит Конституции Российской Федерации, гарантирующей поддержку конкуренции, свободу экономической деятельности и не допускающей деятельности, направленной на недобросовестную конкуренцию (статьи 8, 34), Гражданскому кодексу Российской Федерации, статье 40 Водного кодекса Российской Федерации и Федеральному закону от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции».

В обоснование требования административный истец указал, что введенный оспариваемым нормативным предписанием запрет на добычу (вылов) тихоокеанских лососей ставными сетями в указанной зоне полностью лишил Общество права осуществлять основной вид экономической деятельности.

Представитель Общества, надлежащим образом извещенного о времени и месте рассмотрения дела, в судебное заседание не явился.

В письменных возражениях на административное исковое заявление Министерство сельского хозяйства Российской Федерации (далее — Минсельхоз России) и Минюст России указали, что оспариваемое нормативное положение принято уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в пределах установленной компетенции, не противоречит актам большей юридической силы, прав и законных интересов административного истца не нарушает.

В судебном заседании представители Минсельхоза России — К.Н. и Минюста России — С. поддержали изложенные в возражениях правовые позиции, просили отказать в удовлетворении заявленных требований.

Обсудив доводы административного истца, выслушав возражения административных ответчиков, проверив оспариваемое нормативное положение на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей административный иск не подлежащим удовлетворению, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

В соответствии с частями 1, 2 и 4 статьи 43.1 Федерального закона от 20 декабря 2004 г. № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» (далее — Федеральный закон № 166-ФЗ) правила рыболовства являются основой осуществления рыболовства и сохранения водных биоресурсов, утверждаются федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства для каждого рыбохозяйственного бассейна и обязательны для исполнения юридическими лицами и гражданами, осуществляющими рыболовство и иную связанную с использованием водных биоресурсов деятельность.

В правилах рыболовства устанавливаются ограничения рыболовства и иной деятельности, связанной с использованием водных биоресурсов, категории водных объектов рыбохозяйственного значения и особенности добычи (вылова) водных биоресурсов, обитающих в них (часть 4 статьи 17, часть 2 статьи 26, пункт 3 части 3 статьи 43.1 Федерального закона № 166-ФЗ).

Одним из рыбохозяйственных бассейнов, поименованных в части 2 статьи 17 Закона, является Дальневосточный бассейн.

Согласно Положению о Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 12 июня 2008 г. № 450, Минсельхоз России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере рыбного хозяйства, в том числе рыболовства, сохранения водных биологических ресурсов (пункт 1); принимает правила рыболовства для каждого рыбохозяйственного бассейна (пункт 5.2.25(51)).

Оспариваемые заявителем внесенные изменения в Правила изданы уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в соответствии с требованиями о порядке подготовки и принятия нормативного правового акта, его регистрации и опубликования, предусмотренными Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» и Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009.

В период с 30 марта по 19 апреля 2018 г. проект Приказа № 228 был размещен на официальном сайте http://regulation.gov.ru/ в сети Интернет для публичного обсуждения и проведения независимой антикоррупционной экспертизы.

На проект Приказа № 228 получено положительное заключение Минэкономразвития России об оценке регулирующего воздействия от 16 мая 2018 г. № 13399-АТ/Д26и, из которого следует, что в проекте акта не выявлено положений, которые вводят избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствуют их введению, способствуют возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности.

По результатам антикоррупционной экспертизы, проведенной Минюстом России, в Приказе № 228 коррупциогенных факторов выявлено не было.

Таким образом, Приказ № 228 принят уполномоченным органом в пределах установленной компетенции, с соблюдением требований к форме акта, процедуре принятия и порядку введения его в действие.

Частью 1 статьи 9 и статьей 58 Конституции Российской Федерации закреплено, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам.

Одним из основополагающих принципов, на котором основывается законодательство о рыболовстве и сохранении водных биоресурсов, закрепленных в статье 2 Федерального закона № 166-ФЗ, является приоритет сохранения водных биоресурсов и их рационального использования перед использованием водных биоресурсов в качестве объекта права собственности и иных прав, согласно которому владение, пользование и распоряжение водными биоресурсами осуществляются собственниками свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде и состоянию водных биоресурсов.

В силу статьи 24 и пунктов 1, 2, 4, 5, 12 части 1 статьи 26 названного закона в целях обеспечения сохранения водных биоресурсов и их рационального использования могут устанавливаться следующие ограничения рыболовства: запрет рыболовства в определенных районах и в отношении отдельных видов водных биоресурсов, закрытие рыболовства в определенных районах и в отношении отдельных видов водных биоресурсов, виды и количество разрешаемых орудий и способов добычи (вылова) водных биоресурсов, размер ячеи орудий добычи (вылова) водных биоресурсов, размер и конструкция орудий добычи (вылова) водных биоресурсов, периоды рыболовства в водных объектах рыбохозяйственного значения.

В целях сохранения водных биоресурсов для юридических лиц и граждан, осуществляющих рыболовство и иную связанную с использованием водных биоресурсов деятельность, в правилах рыболовства устанавливаются виды разрешенного рыболовства; нормативы, параметры и сроки разрешенного рыболовства, а также ограничения рыболовства и иной деятельности, связанной с использованием водных биоресурсов (части 1, 3, 4 статьи 43.1 Федерального закона № 166-ФЗ), примерный перечень которых определен статьей 26, допускающей установление ограничений рыболовства, в том числе в отношении применения видов и количества разрешаемых орудий и способов добычи (вылова) водных биоресурсов (пункт 4 части 1).

Ограничения рыболовства устанавливаются федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства (часть 2 статьи 26), которым является Минсельхоз России.

Введенный пунктом 20 приложения к Приказу № 228 запрет на добычу (вылов) тихоокеанских лососей ставными сетями в определенных районах Дальневосточного рыбохозяйственного бассейна не противоречит требованиям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, и соответствует предусмотренным законом целям обеспечения сохранения водных биоресурсов и их рационального использования и согласуется с закрепленной в статье 58 Конституции Российской Федерации обязанностью каждого сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам.

Данное ограничение рыболовства на применение ставных сетей при осуществлении добычи (вылова) тихоокеанских лососей направлено на сохранение и обеспечение рационального использования указанных водных биоресурсов при осуществлении рыболовства и принято на основе предложений научных организаций, одобренных на заседаниях Дальневосточного бассейнового научно-промыслового совета 10 — 11 ноября 2017 г. в г. Южно-Сахалинске, биологической секции Ученого совета ФГБНУ «Всероссийского научно-исследовательского института рыбного хозяйства и океанографии» («ВНИРО») согласно выпискам из протокола от 15 декабря 2017 г. № 82 и от 16 марта 2018 г. № 3.

Вместе с тем, проверяя полномочия органа (должностного лица), суды не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления и их должностных лиц (подпункт «а» пункта 18 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части»).

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 26 апреля 2016 г. № 881-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина К.В. на нарушение его конституционных прав пунктом 13 части 1 и частью 2 статьи 26, пунктом 3 части 3 статьи 43.1 Федерального закона „О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов“, а также пунктом 61.10 Правил рыболовства для Дальневосточного рыбохозяйственного бассейна», оспариваемые законоположения допускают в целях обеспечения сохранения водных биоресурсов и их рационального использования установление в соответствии с федеральными законами федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства в правилах рыболовства ограничений рыболовства и иной деятельности, связанной с использованием водных биоресурсов. Такие ограничения могут касаться видов и количества разрешаемых орудий и способов добычи (вылова) водных биоресурсов (пункт 4 части 1 статьи 26 оспариваемого федерального закона). Как указал Конституционный Суд Российской Федерации, по смыслу статей 26 и 43.1 Федерального закона «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов», в подзаконных правовых актах могут лишь конкретизироваться предписания тех федеральных законов, которые служат целям охраны водных биоресурсов (определение от 15 июля 2010 г. № 1096-О-О). Таким образом, сами по себе оспариваемые законоположения, принятые в том числе в целях реализации названных конституционных предписаний, допускающие ограничение рыболовства и предполагающие установление ответственности за действия, угрожающие сохранности водных биоресурсов или свидетельствующие об их нерациональном использовании, не могут рассматриваться как нарушающие конституционные права заявителя.

Из изложенного следует, что оспариваемая административным истцом норма, принятая компетентным органом в рамках реализации вышеназванных предписаний закона и в конституционно значимых целях, не может рассматриваться как нарушающая его права и законные интересы.

Вопреки утверждениям административного истца противоречий статье 40 Водного кодекса Российской Федерации и Федеральному закону от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» в пункте 20 приложения к Приказу № 228 суд не усматривает.

Оспариваемая норма не лишает административного истца права осуществлять промышленное рыболовство с применением не запрещенных Правилами орудий и способов добычи (вылова) водных биоресурсов.

Принимая во внимание, что положения пункта 20 приложения к Приказу № 228 не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и не нарушают права, свободы и законные интересы административного истца, в удовлетворении заявленного требования надлежит отказать в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Часть 1 статьи 200 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предусматривает право суда при выявлении случаев нарушения законности вынести частное определение.

Учитывая, что таких случаев в ходе рассмотрения дела не выявлено, оснований для вынесения частного определения, о чем просит административный истец, не имеется.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления общества с ограниченной ответственностью «ДАРЫ КАМЧАТКИ» о признании недействующим пункта 20 приложения к приказу Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 4 июня 2018 г. № 228 «О внесении изменений в правила рыболовства для Дальневосточного рыбохозяйственного бассейна, утвержденные приказом Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 21 октября 2013 г. № 385» отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---