Решение Верховного Суда РФ от 17.01.2018 № АКПИ17-947

<Об отказе в удовлетворении административного искового заявления о признании недействующими Постановления Совмина СССР от 30.03.1948 № 985 и Приказа Минздрава РСФСР от 21.10.1969 № 297>

Верховный Суд Российской Федерации в составе

председательствующего судьи Верховного Суда Российской Федерации Романенкова Н.С.

судей Верховного Суда Российской Федерации Иваненко Ю.Г., Назаровой А.М.

при секретаре Ткачеве П.В.

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению Холматова Рустама Ниезмаматовича о признании недействующими постановления Совета Министров СССР от 30 марта 1948 г. № 985 «Об установлении границ округов и зон санитарной охраны и о мероприятиях по улучшению санитарного состояния курортов Евпатория, Саки, Сочи-Мацеста и курортов Южного берега Крыма», приказа Министерства здравоохранения РСФСР от 21 октября 1969 г. № 297 «Об утверждении границ округа и зон горно-санитарной охраны Черноморского Побережья Краснодарского края от Анапы до Сочи»,

постановлением Совета Министров СССР от 30 марта 1948 г. утверждены границы округов и зон санитарной охраны курортов Евпатория, Саки и Сочи-Мацеста (приложения № 1, 2, 3), границы округа санитарной охраны курортов Южного берега Крыма, а также границы первой зоны этого округа (приложение № 4).

Нормативный правовой акт содержится в сборнике постановлений СМ СССР за март 1948 г., вторая часть.

Приказом Министерства здравоохранения РСФСР от 21 октября 1969 г. № 297 утверждены границы округа и зон горно-санитарной охраны Черноморского побережья Краснодарского края от Анапы до Сочи (приложения 1, 2, 3).

Гражданин Холматов Р.Н. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующими постановления Совета Министров СССР от 30 марта 1948 г. № 985 «Об установлении границ округов и зон санитарной охраны и о мероприятиях по улучшению санитарного состояния курортов Евпатория, Саки, Сочи-Мацеста и курортов Южного берега Крыма» (далее — Постановление) и приказа Министерства здравоохранения РСФСР от 21 октября 1969 г. № 297 «Об утверждении границ округа и зон горно-санитарной охраны Черноморского Побережья Краснодарского края от Анапы до Сочи» (далее — Приказ), ссылаясь на то, что оспариваемые нормативные правовые акты не соответствуют статье 6 Федерального закона от 28 декабря 2013 г. № 406-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „Об особо охраняемых природных территориях“ и отдельные законодательные акты Российской Федерации», статье 5 Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», в соответствии с которыми оспариваемые нормативные правовые акты утратили силу.

Как указывает административный истец, ему на праве собственности принадлежит земельный участок площадью 650 кв. м с кадастровым номером ____________ по адресу: г. ______________________________, относящийся к землям населенных пунктов под домами индивидуальной жилой застройки, на указанном земельном участке в настоящее время также находится жилой дом площадью 76 кв. м. Он обратился в администрацию г. Сочи с заявлением по вопросу выдачи градостроительного плана земельного участка, ему был выдан градостроительный план № RU233090000-000000000011396, в котором указано, что данный земельный участок расположен в первой зоне округа горно-санитарной охраны курорта на основании Приказа, и застройка участка не допустима, чем нарушены его права на осуществление строительства на этом земельном участке, фактически предоставленном для индивидуального жилищного строительства. Исключение применения Приказа в отношении его приведет к применению оспариваемого Постановления.

Административный истец также полагает, что нормы части 3 статьи 10 Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон „Об особо охраняемых природных территориях“ и отдельные законодательные акты Российской Федерации» не подлежат применению, так как лечебно-оздоровительные местности и курорты, к числу которых относится г. Сочи, исключены из числа особо охраняемых природных территорий на основании статьи 6 названного Федерального закона.

В развитие положений статьи 96 Земельного кодекса Российской Федерации принят Федеральный закон от 23 февраля 1995 г. № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах», однако данных о признании в установленном статьей 3 указанного Федерального закона порядке какого-либо объекта на территории г. Сочи лечебно-оздоровительной местностью органом исполнительной власти Краснодарского края или органом местного самоуправления г. Сочи не имеется. Правительством Российской Федерации какой-либо нормативный правовой акт об утверждении округов горно-санитарной и санитарной охраны города-курорта Сочи не издавался.

Административный истец Холматов Р.Н. и его представитель по доверенности Геворгян А.С. извещены о месте и времени судебного разбирательства надлежащим образом, просили рассмотреть дело в их отсутствие.

Правительство Российской Федерации поручило представлять свои интересы в Верховном Суде Российской Федерации Министерству здравоохранения Российской Федерации, Министерству юстиции Российской Федерации (поручение от 13 ноября 2017 г. № ДК-П12-7546).

Представитель Правительства Российской Федерации Андре А.А. возражал против удовлетворения заявленных требований и пояснил суду, что оспариваемые нормативные правовые акты являются действующими, соответствуют законодательству Российской Федерации и не нарушают прав административного истца.

Выслушав сообщение судьи-докладчика Романенкова Н.С., объяснения представителя Правительства Российской Федерации Андре А.А., исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей, что административный иск не подлежит удовлетворению, и судебные прения, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленных требований.

Доводы административного истца о том, что оспариваемые нормативные акты утратили силу, являются несостоятельными и основаны на ошибочном толковании действующего законодательства о природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах.

В силу части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации не могут применяться законы, а также любые иные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы, обязанности человека и гражданина, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Порядок официального опубликования федеральных нормативных правовых актов определен Федеральным законом от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» и Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти».

В соответствии с пунктом 2 раздела второго Конституции Российской Федерации законы и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу данной Конституции, применяются в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации.

Из этого следует, что Конституция Российской Федерации не связывает возможность применения ранее действовавших правовых актов на территории Российской Федерации с их официальным опубликованием и не распространяет на них содержащиеся в ее части 3 статьи 15 требования об этом.

Федеральным законом «О внесении изменений в Федеральный закон „Об особо охраняемых природных территориях“ и отдельные законодательные акты Российской Федерации» внесены изменения в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» и Земельный кодекс Российской Федерации, в соответствии с которыми лечебно-оздоровительные местности и курорты исключены из состава особо охраняемых природных территорий. Вместе с тем согласно пункту 3 статьи 10 названного Федерального закона особо охраняемые природные территории и их охранные зоны, созданные до дня вступления в силу данного Федерального закона, сохраняются в границах, определенных соответствующими органами государственной власти или органами местного самоуправления в порядке, установленном до дня вступления в силу этого Федерального закона.

Доводы административного истца о том, что после издания постановления Совета Министров СССР от 5 сентября 1973 г. № 654 приказ Министерства здравоохранения РСФСР от 21 октября 1969 г. № 297 утратил силу и не подлежал применению, также являются несостоятельными. Постановлением утверждено Положение о курортах и предусмотрено, что положение о каждом отдельном курорте утверждается по курортам общесоюзного и республиканского значения — Советом Министров союзной республики, по курортам местного значения — Советом Министров союзной республики, не имеющей областного деления, Советом Министров автономной республики, исполнительным комитетом краевого, областного Совета народных депутатов. Из содержания указанного нормативного правового акта не следует, что ранее утвержденные границы округа и зон горно-санитарной охраны Черноморского побережья Краснодарского края от Анапы до Сочи подлежат отмене.

В пунктах 1, 2 статьи 96 Земельного кодекса Российской Федерации, входящей в состав главы XVII данного Кодекса, установлено, что земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов предназначены для лечения и отдыха граждан. В состав этих земель включаются земли, обладающие природными лечебными ресурсами, которые используются или могут использоваться для профилактики и лечения заболеваний человека. В целях сохранения благоприятных санитарных и экологических условий для организации профилактики и лечения заболеваний человека на землях территорий лечебно-оздоровительных местностей и курортов устанавливаются округа санитарной (горно-санитарной) охраны в соответствии с законодательством. Границы и режим округов санитарной (горно-санитарной) охраны курортов, имеющих федеральное значение, устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Отношения в сфере изучения, использования, развития и охраны природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов на территории Российской Федерации регулируются специальным Федеральным законом «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах». Согласно преамбуле названного Федерального закона природные лечебные ресурсы, лечебно-оздоровительные местности и курорты являются национальным достоянием народов Российской Федерации, предназначены для лечения и отдыха населения и относятся соответственно к особо охраняемым объектам и территориям, имеющим свои особенности в использовании и защите.

Механизм санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов определен в главе V данного Федерального закона, в силу которой охрана указанных территорий осуществляется посредством установления округов санитарной (горно-санитарной) охраны (пункт 1 статьи 16).

Границы и режим округов санитарной (горно-санитарной) охраны, установленные для лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения, утверждаются Правительством Российской Федерации, а для лечебно-оздоровительных местностей и курортов регионального и местного значения — исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации (пункт 2 статьи 16 названного Федерального закона).

Оспариваемые нормативные правовые акты не определяют территориальное зонирование и не регулируют градостроительные правоотношения, иных нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, которые устанавливали бы границы округов санитарной (горно-санитарной охраны), не имеется.

В силу пункта 2 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 175, 176, 180, 215 КАС РФ, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления Холматова Рустама Ниезмаматовича о признании недействующими постановления Совета Министров СССР от 30 марта 1948 г. № 985 «Об установлении границ округов и зон санитарной охраны и о мероприятиях по улучшению санитарного состояния курортов Евпатория, Саки, Сочи-Мацеста и курортов Южного берега Крыма», приказа Министерства здравоохранения РСФСР от 21 октября 1969 г. № 297 «Об утверждении границ округа и зон горно-санитарной охраны Черноморского Побережья Краснодарского края от Анапы до Сочи» отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

---