Решение Верховного Суда РФ от 21.11.2017 № АКПИ17-863

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующими пунктов 9, 9.1 и 12 Инструкции о пропускном режиме на объектах (территориях) Министерства юстиции Российской Федерации, утв. Приказом Минюста РФ от 23.08.2017 № 151>

от 21 ноября 2017 г. № АКПИ17-863

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Иваненко Ю.Г.,

при секретаре С.Г.,

с участием прокурора Степановой Л.Е.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административным исковым заявлениям Т., Ф. о признании не действующими в части пунктов 9, 9.1 и 12 Инструкции о пропускном режиме на объектах (территориях) Министерства юстиции Российской Федерации, утвержденной приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 23 августа 2017 г. № 151, пункта 2 приложения № 1 и приложения № 2 к данной инструкции,

приказом Министерства юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России) от 23 августа 2017 г. № 151 утверждена Инструкция о пропускном режиме на объектах (территориях) Министерства юстиции Российской Федерации (далее — Инструкция).

Согласно пункту 9 Инструкции разрешается пропуск (проход) в рабочие дни:

федеральных государственных гражданских служащих и работников Минюста России, сотрудников, работников, федеральных государственных гражданских служащих Федеральной службы исполнения наказаний (далее — ФСИН России) и Федеральной службы судебных приставов (далее — ФССП России) на объекты (территории) Минюста России, оборудованные системой контроля и управления доступом (далее — СКУД), по электронным пропускам, разовым электронным пропускам. При их отсутствии — по служебным удостоверениям (удостоверениям) с последующей записью в журнале регистрации посетителей;

федеральных государственных гражданских служащих и работников Минюста России на объекты (территории) Минюста России, не оборудованные СКУД, по служебным удостоверениям, удостоверениям, временным пропускам;

начальников территориальных органов Минюста России и их заместителей, руководителей федеральных бюджетных и казенного учреждений Минюста России по служебным удостоверениям (удостоверениям).

Пунктом 9.1 Инструкции предусмотрено, что пропуск посетителей осуществляется в рабочие дни с 9.00 до 17.00 по разовым электронным пропускам, по предварительной заявке.

Пунктом 12 Инструкции определено, что предварительные заявки, списки лиц, указанных в пунктах 9.1 - 11 Инструкции, формируются не менее чем за один рабочий день в соответствующем структурном подразделении Минюста России, ФСИН России, подписываются их руководством и согласовываются с руководством Департамента государственной службы и кадров Минюста России (приложения № 3 и 4).

В приложении № 1 к Инструкции приведен перечень лиц, имеющих право беспрепятственного прохода на объекты (территории) Минюста России, а также при предъявлении служебного удостоверения (удостоверения).

Согласно пункту 2 данного приложения проход на объекты (территории) Минюста России при предъявлении служебного удостоверения (удостоверения) организован для членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации; депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации; руководителей федеральных органов исполнительной власти и их заместителей, а также должностных лиц, чьи служебные удостоверения подписаны Президентом Российской Федерации и Председателем Правительства Российской Федерации; заместителей Генерального прокурора Российской Федерации и Председателя Следственного комитета Российской Федерации; сотрудников Федеральной службы безопасности Российской Федерации, Федеральной службы охраны Российской Федерации, Государственной фельдъегерской службы Российской Федерации, полиции России при осуществлении возложенных на них полномочий; прокуроров органов прокуратуры Российской Федерации при осуществлении возложенных на них полномочий; федеральных государственных гражданских служащих и работников Минюста России, его территориальных органов и федеральных бюджетных и казенного учреждений, сотрудников, работников, федеральных государственных гражданских служащих ФСИН России, ФССП России.

Приложение № 2 к Инструкции содержит перечень документов, предъявляемых лицами при посещении объектов (территорий) Минюста России. К таким документам отнесены: паспорт гражданина Российской Федерации; удостоверение личности или военный билет военнослужащего; заграничный паспорт гражданина Российской Федерации; дипломатический паспорт; служебный паспорт; паспорт иностранного гражданина; разрешение на временное проживание в Российской Федерации; вид на жительство в Российской Федерации; документ, удостоверяющий личность, на период рассмотрения заявления о признании гражданином Российской Федерации или о приеме в гражданство Российской Федерации; удостоверение беженца; свидетельство о предоставлении временного убежища на территории Российской Федерации; удостоверения членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

Ф. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании не действующими пунктов 9, 9.1 и 12 Инструкции в той мере, в какой они препятствуют исполнению его профессиональных обязанностей адвоката, лишая возможности оперативно, в любое время, в пределах рабочего времени, посещать объекты Минюста России, в том числе следственные изоляторы; пункта 2 приложения № 1 и приложения № 2 к Инструкции в части истребования у адвоката, помимо удостоверения адвоката, иных документов, удостоверяющих личность. Считает, что оспариваемые нормативные положения противоречат части первой статьи 18 Федерального закона от 15 июля 1995 г. № 103-ФЗ «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» и нарушают его права и законные интересы, поскольку препятствуют исполнению профессиональной обязанности, возложенной на адвоката подпунктом 1 пункта 1 статьи 7 Федерального закона от 31 мая 2002 г. № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации». В обоснование заявленного требования указывает, что удостоверение адвоката, являющееся единственным документом, подтверждающим статус адвоката, не дает право прохода на объекты (территории) Минюста России и отсутствует в перечне документов, предъявляемых лицами при их посещении.

Т., также имеющий статус адвоката, обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании не действующими пункта 2 приложения № 1 и приложения № 2 к Инструкции в той части, в какой они не допускают проход адвоката при осуществлении им профессиональной деятельности на объекты (территории) Минюста России при предъявлении удостоверения адвоката и обязывают адвоката предъявить общегражданский или заграничный паспорт, ссылаясь на их противоречие подпункту 1 пункта 1 статьи 7, статье 8, пункту 3 статьи 15, пункту 1 статьи 18 Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации». Требование мотивировано тем, что по удостоверению адвоката он не имеет права проходить на объекты (территории) Минюста России вне зависимости от того, сопряжено ли такое посещение с представлением его личных интересов или интересов доверителей, что влечет невозможность для адвоката в полном объеме реализовать свои профессиональные права и гарантии, ущемляет права его доверителя на защиту.

Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 4 октября 2017 г. административные дела по административным исковым заявлениям Ф. и Т. объединены в одно производство для совместного рассмотрения и разрешения.

Минюст России в письменных возражениях указал, что оспариваемый нормативный правовой акт определяет организацию пропускного режима на объектах (территориях) министерства, не распространяет свое действие на объекты (территории) подведомственных министерству федеральных служб — ФСИН России и ФССП России, соответствует законодательству Российской Федерации, не нарушает прав административных истцов при осуществлении ими профессиональной адвокатской деятельности.

В судебном заседании административный истец Ф., административный истец Т. и его представитель С.С. поддержали заявленные требования.

Представители административного ответчика К. и С.Л. не признали административные иски.

Выслушав объяснения административных истцов Ф., Т., представителя административного истца С.С., возражения представителей Министерства юстиции Российской Федерации К., С.Л., проверив оспариваемые нормативные положения на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей необходимым в удовлетворении заявленных требований отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административных исковых заявлений.

В соответствии со статьей 11 Федерального закона от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности» федеральные органы исполнительной власти выполняют задачи в области обеспечения безопасности в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.

Согласно Положению о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденному Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. № 1313 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации», Минюст России является федеральным органом исполнительной власти, обеспечивает исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, на основании и во исполнение названных актов самостоятельно принимает нормативные правовые акты по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации осуществляется федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации (пункт 1, подпункты 2, 3 пункта 7).

Оспариваемая инструкция, как следует из приказа об ее утверждении, принята Минюстом России в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 23 августа 2014 г. № 853дсп «Об утверждении требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий) Министерства юстиции Российской Федерации и формы паспорта безопасности объектов (территорий) Министерства юстиции Российской Федерации» в целях обеспечения безопасности, установления единого пропускного режима для федеральных государственных гражданских служащих и работников Минюста России, его территориальных органов и федеральных бюджетных и казенного учреждений, сотрудников, работников, федеральных государственных гражданских служащих ФСИН России, ФССП России, граждан Российской Федерации и иностранных граждан, лиц, прибывших на объекты (территории) Минюста России, транспортных средств, материальных ценностей, а также порядка перемещения на объектах (территориях) Минюста России.

Таким образом, Инструкция утверждена Минюстом России при реализации его полномочий, определенных указанными нормативными правовыми актами.

Нормативный правовой акт признан не нуждающимся в государственной регистрации согласно заключению Минюста России от 31 августа 2017 г. № 01-105896/17 и в соответствии с абзацем пятым пункта 17 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009, размещен на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) 5 сентября 2017 г.

Доводы административных истцов о том, что оспариваемые положения Инструкции препятствуют исполнению профессиональных обязанностей адвоката, лишая возможности оперативно, в любое время, в пределах рабочего времени, посещать объекты Минюста России, в том числе следственные изоляторы, лишены правовых оснований.

Отношения, связанные с порядком и определением условий содержания под стражей, гарантий прав и законных интересов лиц, которые в соответствии с Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации задержаны по подозрению в совершении преступления, а также лиц, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, в отношении которых в соответствии с Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации избрана мера пресечения в виде заключения под стражу, регулируются Федеральным законом «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений».

Согласно названному федеральному закону следственные изоляторы уголовно-исполнительной системы предназначены для содержания подозреваемых и обвиняемых, в отношении которых в качестве меры пресечения избрано заключение под стражу (часть первая статьи 8).

Частью первой статьи 18 данного федерального закона предусмотрено, что свидания с подозреваемым и обвиняемым предоставляются защитнику по предъявлении удостоверения адвоката и ордера, истребование у адвоката иных документов запрещается.

Оспариваемая в части Инструкция не содержит предписаний об организации пропускного режима в местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых, ее нормы не распространяются на отношения, регламентируемые Федеральным законом «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений», не применяются при организации пропускного режима на объектах (территориях) подведомственных Минюсту России федеральных служб — ФСИН России и ФССП России, а также в соответствующих видах судопроизводства, а потому не препятствуют исполнению профессиональных обязанностей адвоката в указанных административными истцами аспектах.

При этом пункты 9, 9.1 и 12 Инструкции, а также пункт 2 приложения № 1 и приложение № 2 к данной инструкции не регулируют отношения, связанные с исполнением адвокатом обязанности честно, разумно и добросовестно отстаивать права и законные интересы доверителя всеми не запрещенными законодательством Российской Федерации средствами, с обеспечением адвокатской тайны, а содержание оспариваемых норм не может быть истолковано как вмешательство в адвокатскую деятельность, осуществляемую в соответствии с законодательством, либо препятствование этой деятельности каким бы то ни было образом. В этой связи несостоятельны доводы о несоответствии указанных нормативных положений подпункту 1 пункта 1 статьи 7, статье 8, пункту 1 статьи 18 Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации».

Отсутствие в пункте 2 приложения № 1 и приложении № 2 к Инструкции соответственно указания на возможность прохода на объекты (территории) Минюста России адвокатов при предъявлении удостоверения, а самого удостоверения адвоката в перечне документов, предъявляемых лицами при посещении объектов (территорий) Минюста России, не является нарушением требований пункта 3 статьи 15 Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации», согласно которому удостоверение является единственным документом, подтверждающим статус адвоката, за исключением случая, предусмотренного пунктом 5 этой же статьи.

Удостоверение, согласно приведенному законоположению, подтверждает право беспрепятственного доступа адвоката в здания районных судов, гарнизонных военных судов, арбитражных апелляционных судов, арбитражных судов субъектов Российской Федерации, в здания, в которых правосудие осуществляется мировыми судьями, в здания прокуратур городов и районов, приравненных к ним военных и иных специализированных прокуратур в связи с осуществлением профессиональной деятельности.

Вместе с тем вопреки утверждениям административных истцов федеральным законодателем не предоставлено право беспрепятственного доступа адвокатам на объекты (территории) иных органов при предъявлении удостоверения. Такое право не следует и из упоминаемых административным истцом Т. положений части 4 статьи 49 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации, части 3 статьи 55 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, части 3 статьи 61 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, части 5 статьи 53 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, регулирующих процессуальные отношения в соответствующем судопроизводстве.

Положения Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (статья 41.1), Федерального закона от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (часть 4 статьи 10), на которые имеется ссылка в административном иске, не регулируют адвокатскую деятельность, статус адвоката и его правомочия.

Нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу по сравнению с оспариваемой инструкцией, который обязывал бы Минюст России при организации пропускного режима обеспечить доступ адвокатов на объекты (территории) Минюста России при предъявлении удостоверения, не имеется.

Кроме того, из содержания административного искового заявления Т. следует, что фактические обстоятельства нарушения прав приведены им применительно к периоду, предшествующему дате издания Инструкции, когда действовал иной нормативный правовой акт Минюста России.

Учитывая, что Инструкция в оспариваемой части соответствует действующему законодательству, в силу пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административных исковых заявлений Т., Ф. о признании не действующими в части пунктов 9, 9.1 и 12 Инструкции о пропускном режиме на объектах (территориях) Министерства юстиции Российской Федерации, утвержденной приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 23 августа 2017 г. № 151, пункта 2 приложения № 1 и приложения № 2 к данной инструкции отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---