Решение Верховного Суда РФ от 07.11.2017 № АКПИ17-836

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующим абзаца четвертого письма Минстроя России от 14.02.2017 № 4275-АЧ/04 «Об отдельных вопросах, возникающих в связи с включением с 1 января 2017 года расходов на приобретение коммунальных ресурсов в целях содержания общего имущества в многоквартирном доме, в размер платы за содержание жилого помещения»>

Именем Российской Федерации

от 7 ноября 2017 г. № АКПИ17-836

при секретаре С.Г.,

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «Многофункциональное предприятие жилищного хозяйства» о признании недействующим абзаца четвертого письма Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 14 февраля 2017 г. № 4275-АЧ/04 «Об отдельных вопросах, возникающих в связи с включением с 1 января 2017 года расходов на приобретение коммунальных ресурсов в целях содержания общего имущества в многоквартирном доме, в размер платы за содержание жилого помещения»,

установил:

14 февраля 2017 г. Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (далее — Минстрой России) издано письмо № 4275-АЧ/04 «Об отдельных вопросах, возникающих в связи с включением с 1 января 2017 года расходов на приобретение коммунальных ресурсов в целях содержания общего имущества в многоквартирном доме, в размер платы за содержание жилого помещения» (далее — Письмо).

Абзац четвертый Письма содержит разъяснение нормативных положений, изложенных в части 10 статьи 12 Федерального закона от 29 июня 2015 г. № 176-ФЗ «О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Федеральный закон от 29 июня 2015 г. № 176-ФЗ).

По мнению Минстроя России, исходя из буквального толкования данной нормы следует, что размер расходов на оплату холодной воды, горячей воды, электрической энергии, тепловой энергии, потребляемых при содержании общего имущества в многоквартирном доме, отведения сточных вод в целях содержания общего имущества в многоквартирном доме может быть менее размера норматива потребления коммунальных услуг на общедомовые нужды, установленного субъектом Российской Федерации по состоянию на 1 ноября 2016 г. В частности, подобная ситуация может иметь место, когда расчет размера расходов на оплату холодной воды, горячей воды, электрической энергии, тепловой энергии, потребляемых при содержании общего имущества в многоквартирном доме, отведения сточных вод в целях содержания общего имущества в многоквартирном доме осуществляется по показаниям коллективного (общедомового) прибора учета. Соответственно, в том случае когда многоквартирный дом оснащен коллективным (общедомовым) прибором учета, включение указанных расходов в состав платы за содержание жилого помещения может быть осуществлено в размере ниже норматива потребления коммунальных услуг на общедомовые нужды исходя из фактического объема потребления коммунальных услуг на общедомовые нужды. В свою очередь, фактический объем потребления коммунальных услуг на общедомовые нужды рассчитывается как разница между показаниями коллективного (общедомового) прибора учета и суммой показаний индивидуальных приборов учета и (или) нормативов потребления коммунальных услуг. Полученный фактический объем потребления коммунальных услуг на общедомовые нужды распределяется между всеми собственниками помещений в многоквартирном доме пропорционально их доле в праве общей долевой собственности на общее имущество в многоквартирном доме.

Общество с ограниченной ответственностью «Многофункциональное предприятие жилищного хозяйства» (далее — Общество) обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим абзаца четвертого Письма, ссылаясь на то, что он не соответствует действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений - части 10 статьи 12 Федерального закона от 29 июня 2015 г. № 176-ФЗ, противоречит части 9.2 статьи 156 Жилищного кодекса Российской Федерации. Требование мотивировано тем, что данное в оспариваемом абзаце Письма разъяснение оказывает общерегулирующее воздействие на общественные отношения в жилищной сфере, сфере управления многоквартирными домами, распространяется на неопределенный круг лиц, рассчитано на неоднократное применение, закрепляет не предусмотренное разъясняемыми нормативными положениями требование об изменении порядка определения расходов граждан на приобретение коммунальных ресурсов в целях содержания общего имущества многоквартирного дома в составе платы за содержание жилого помещения, влечет изменение правового регулирования общественных отношений в сфере оказания услуг по содержанию общего имущества многоквартирных домов и управлению.

По мнению административного истца, абзац четвертый Письма возлагает на Общество не предусмотренную законом обязанность по определению размера платы за содержание жилого помещения в части включения расходов на приобретение коммунальных ресурсов по показаниям общедомовых приборов учета в отсутствие законодательно утвержденной методики такого порядка расчета размера платы, порядка и случаев проведения перерасчета, а Минстрой России не наделен полномочиями давать разъяснения по вопросам применения названных выше нормативных правовых актов.

В письменных возражениях Минстрой России указал, что оспариваемый акт издан им в пределах предоставленных полномочий, не является нормативным правовым, а имеет признаки информационного письма, содержащего разъяснения о применении норм закона, которые соответствуют законодательству Российской Федерации, не нарушают прав и законных интересов административного истца.

Заинтересованное лицо Министерство юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России) в письменных объяснениях выразило мнение, что пункт 4 Письма содержит нормативные предписания, в частности, в нем определен порядок расчета фактического объема потребления коммунальных услуг на общедомовые нужды, распределения фактического объема потребления коммунальных услуг на общедомовые нужды между всеми собственниками помещений в многоквартирном доме и включения расходов на оплату холодной воды, горячей воды, электрической энергии, тепловой энергии, потребляемых при содержании общего имущества в многоквартирном доме, в состав платы за содержание жилого помещения.

В судебном заседании представитель административного истца Е. поддержала заявленное требование.

Представители Минстроя России О. и Ц. не признали административный иск.

Представитель Минюста России С.Н. поддержала позицию, изложенную в письменных объяснениях.

Выслушав объяснения представителя административного истца Е., возражения представителей Минстроя России О., Ц., объяснения представителя Минюста России С.Н., проверив наличие у оспариваемого акта нормативных свойств и его соответствие действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей необходимым в удовлетворении заявленного требования отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

Согласно пунктам 1, 6 и подпункту 6.2 Положения о Министерстве строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 18 ноября 2013 г. № 1038, Минстрой России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере жилищной политики, жилищно-коммунального хозяйства. В целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности министерство имеет право давать юридическим и физическим лицам разъяснения по вопросам, отнесенным к сфере его деятельности.

Минстрой России дает разъяснения по применению Правил содержания общего имущества в многоквартирном доме, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 2006 г. № 491 (пункт 8), Правил предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 6 мая 2011 г. № 354 (пункт 3), и Правил установления и определения нормативов потребления коммунальных услуг и нормативов потребления коммунальных ресурсов в целях содержания общего имущества в многоквартирном доме, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 23 мая 2006 г. № 306 (пункт 3).

Письмо подготовлено и издано Минстроем России в целях реализации его полномочий в установленной сфере деятельности и в связи с изменением с 1 января 2017 г. состава платы за содержание жилого помещения и поступающими обращениями по вопросу возможности установления объема потребления коммунальных ресурсов в целях содержания общего имущества ниже нормативов потребления коммунальных услуг на общедомовые нужды, установленных субъектом Российской Федерации по состоянию на 1 ноября 2016 г.

При данных обстоятельствах довод административного истца об отсутствии у административного ответчика полномочий на издание оспариваемого акта нельзя признать правильным.

Направление оспариваемого письма высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации (руководителям высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации), как и его размещение в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», включая официальный сайт Минстроя России, само по себе не означает, что оно является обязательным для исполнения этими органами и их должностными лицами, не связанными с административным ответчиком отношениями ведомственной субординации.

Анализ содержания Письма позволяет сделать вывод, что оно носит информационно-разъяснительный характер, не устанавливает каких-либо новых правил поведения, обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение и оказывающих общерегулирующее воздействие на общественные отношения в сфере жилищно-коммунального хозяйства. Имеющиеся в его абзаце четвертом разъяснения не выходят за рамки адекватного истолкования (интерпретации) части 10 статьи 12 Федерального закона от 29 июня 2015 г. № 176-ФЗ и не влекут изменения правового регулирования соответствующих правоотношений.

Доводы административного истца о том, что данный абзац Письма не соответствует действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений, лишены правовых оснований.

В соответствии с частью 9 статьи 12 Федерального закона от 29 июня 2015 г. № 176-ФЗ (в редакции Федерального закона от 30 марта 2016 г. № 73-ФЗ) положения пункта 2 части 1 и пункта 1 части 2 статьи 154, части 1 статьи 156 Жилищного кодекса Российской Федерации о включении в состав платы за содержание жилого помещения расходов на оплату холодной воды, горячей воды, электрической энергии, тепловой энергии, потребляемых при содержании общего имущества в многоквартирном доме, отведения сточных вод в целях содержания общего имущества в многоквартирном доме применяются с 1 января 2017 г.

Частью 10 статьи 12 названного федерального закона в редакции, которая приведена в Письме, предусмотрено, что при первоначальном включении в плату за содержание жилого помещения расходов на оплату холодной воды, горячей воды, электрической энергии, тепловой энергии, потребляемых при содержании общего имущества в многоквартирном доме, отведения сточных вод в целях содержания общего имущества в многоквартирном доме их размер не может превышать норматив потребления коммунальных услуг на общедомовые нужды, установленный субъектом Российской Федерации по состоянию на 1 ноября 2016 г.

По смыслу приведенной нормы федеральным законодателем осуществлено регулирование соответствующих общественных отношений посредством определения предельного максимального размера указанных расходов, включаемых первоначально в плату за содержание жилого помещения, что, следовательно, не исключает для определенного случая меньший, а именно фактический, размер этих расходов, который может быть ниже размера норматива.

Именно подобное толкование дано в оспариваемом абзаце Письма, который по своему содержанию соответствует действительному смыслу разъясняемых нормативных положений, не содержащих, как ошибочно полагает Общество, предписаний о том, что размер упоминаемых расходов должен быть исключительно равен установленному нормативу потребления коммунальных услуг на общедомовые нужды по состоянию на 1 ноября 2016 г. и определяться без показаний приборов учета.

Имеющиеся в оспариваемом абзаце пояснения примером, вопреки утверждениям административного истца и позиции Минюста России, относятся к содержанию разъясняемой нормы, а не иных нормативных положений, не устанавливают порядка определения платы за содержание жилого помещения, отличного от действующего законодательства, таким образом, также не обладают нормативными свойствами.

Так, согласно части 1 статьи 157 Жилищного кодекса Российской Федерации размер платы за коммунальные услуги рассчитывается исходя из объема потребляемых коммунальных услуг, определяемого по показаниям приборов учета, а при их отсутствии исходя из нормативов потребления коммунальных услуг (в том числе нормативов накопления твердых коммунальных отходов), утверждаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Правилами содержания общего имущества в многоквартирном доме предусмотрено, что собственники помещений обязаны нести бремя расходов на содержание общего имущества соразмерно своим долям в праве общей собственности на это имущество (пункт 28).

Определение размера платы за коммунальную услугу, предоставленную на общедомовые нужды применительно к многоквартирному дому, оборудованному коллективным (общедомовым) прибором учета, предусмотрено пунктом 44 Правил предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов.

В свою очередь, несостоятелен довод Общества о противоречии оспариваемой части Письма требованиям части 9.2 статьи 156 Жилищного кодекса Российской Федерации. Положения этой нормы в Письме не разъяснялись. Подобный довод основан на не действующей с 10 августа 2017 г. редакции указанной нормы кодекса. Действующая редакция предусматривает, что размер расходов граждан и организаций в составе платы за содержание жилого помещения в многоквартирном доме на оплату коммунальных ресурсов, потребляемых при использовании и содержании общего имущества в многоквартирном доме, определяется при наличии коллективного (общедомового) прибора учета исходя из норматива потребления соответствующего вида коммунальных ресурсов, потребляемых при использовании и содержании общего имущества в многоквартирном доме, который утверждается органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, по тарифам, установленным органами государственной власти субъектов Российской Федерации, с проведением перерасчета размера таких расходов исходя из показаний коллективного (общедомового) прибора учета в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

По изложенным выше мотивам нельзя сделать вывод, что Письмо в оспариваемой части вводит не предусмотренные разъясняемыми нормативными положениями общеобязательные правила, распространяющиеся на неопределенный круг лиц и рассчитанные на неоднократное применение.

Довод административного истца о том, что оспариваемое письмо приобрело нормативные свойства по факту упоминания его текста в судебных актах арбитражных судов при рассмотрении дел с участием Общества, подлежит отклонению, поскольку дополнительная аргументация арбитражным судом занятой им по конкретному делу правовой позиции, основанной на судебном толковании и применении непосредственно норм жилищного и иного законодательства, ссылкой на Письмо или совпадающее воспроизведение его текста сама по себе не может свидетельствовать о наделении этого акта нормативными свойствами.

Оценка законности судебного постановления подобного содержания возможна исключительно в специальных процедурах обжалования такого акта, установленных действующим арбитражным процессуальным законодательством.

В силу пункта 2 части 5 статьи 217.1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании акта, обладающего нормативными свойствами, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый акт полностью или в части не обладает нормативными свойствами и соответствует содержанию разъясняемых им нормативных положений.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 217.1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления общества с ограниченной ответственностью «Многофункциональное предприятие жилищного хозяйства» о признании недействующим абзаца четвертого письма Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 14 февраля 2017 г. № 4275-АЧ/04 «Об отдельных вопросах, возникающих в связи с включением с 1 января 2017 года расходов на приобретение коммунальных ресурсов в целях содержания общего имущества в многоквартирном доме, в размер платы за содержание жилого помещения» отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---