Решение Верховного Суда РФ от 23.10.2017 № АКПИ17-799

<О признании недействующими пунктов 9, 9.1 и 9.3 «Технических условий размещения и крепления грузов в вагонах и контейнерах», утв. МПС РФ 27.05.2003 № ЦМ-943>

Именем Российской Федерации

от 23 октября 2017 г. № АКПИ17-799

при секретаре С.Г.,

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению С.З. о признании недействующими пунктов 9, 9.1, 9.3 Технических условий размещения и крепления грузов в вагонах и контейнерах, утвержденных Министерством путей сообщения Российской Федерации 27 мая 2003 г. № ЦМ-943,

установил:

27 мая 2003 г. Министерством путей сообщения Российской Федерации утверждены Технические условия размещения и крепления грузов в вагонах и контейнерах № ЦМ-943 (далее — Технические условия). Указанием Министерства путей сообщения Российской Федерации от 31 декабря 2003 г. № 207у «О применении Технических условий размещения и крепления грузов в вагонах и контейнерах» Технические условия введены в действие с 1 июля 2004 г. (пункт 1).

В пунктах 9, 9.1, 9.2 и 9.3 (глава 1 «Требования к размещению и креплению грузов в вагонах и контейнерах») Технических условий установлен порядок проверки знаний технических условий размещения и крепления грузов работниками, ответственными за размещение и крепление грузов в вагонах и контейнерах.

Согласно пункту 9 работники, ответственные и непосредственно обеспечивающие погрузку, размещение, крепление и выгрузку грузов, должны проходить проверку знаний технических условий размещения и крепления грузов в вагонах и контейнерах.

Грузоотправители (грузополучатели) представляют уполномоченному перевозчиком лицу (в случае, когда перевозчик является одновременно владельцем инфраструктуры, — в товарные конторы железнодорожных станций отправления (назначения) копии своих приказов (распоряжений) о назначении ответственных за погрузку, выгрузку работников (с приложением паспортных данных и образцов подписей работников).

Пунктом 9.1 предусмотрено, что представители грузоотправителей, ответственные за погрузку, размещение, крепление и выгрузку грузов, должны знать требования данной главы, а также используемых грузоотправителем МТУ (местных технических условий), НТУ (непредусмотренных технических условий).

Пунктом 9.3 определено, что порядок и сроки проведения проверки знаний устанавливаются Министерством путей сообщения Российской Федерации.

За допущенное нарушение технических условий размещения и крепления грузов в вагонах и контейнерах ответственные за это лица отстраняются перевозчиком (в случае, когда перевозчик является одновременно владельцем инфраструктуры, — работниками ревизорского аппарата филиала, начальником железнодорожной станции отправления, иными уполномоченными перевозчиком лицами) от связанной с этим работы.

Грузоотправители (грузополучатели) в случаях отстранения своих работников от работы, связанной с размещением и креплением грузов и выгрузкой, обязаны немедленно представить уполномоченному перевозчиком лицу (в случае, когда перевозчик является одновременно владельцем инфраструктуры, — в товарные конторы железнодорожных станций отправления) соответствующие приказы (распоряжения).

С.З. обратилась в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующими пунктов 9, 9.1 и 9.3 Технических условий, ссылаясь на то, что они содержат правовые положения (правила), обязательные для организаций, индивидуальных предпринимателей, надзирающих органов и граждан, в частности, касающиеся реализации права перевозчика на проверку знаний работников иных организаций путем сдачи экзаменов, отстранения работников иных сторонних организаций от осуществления погрузочных работ с последующей пересдачей экзаменов и получением допуска на погрузочную деятельность, однако в нарушение части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации, Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти», Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009, данный нормативный правовой акт не прошел государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России) и официально не опубликован.

Кроме того, по мнению административного истца, оспариваемые пункты противоречат частям 1, 2 статьи 13, частям 1, 3 и 9 статьи 20.1, части 4 статьи 25 Федерального закона от 10 января 2003 г. № 17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации», которые не предусматривают полномочий должностных лиц или владельцев инфраструктуры, связанных с отстранением работников сторонних организаций и индивидуальных предпринимателей от проведения погрузочно-разгрузочных работ при нарушении Технических условий. Применение в возбужденном в отношении ее уголовном деле оспариваемых нормативных положений, которые не опубликованы в установленном законом порядке, нарушает ее права.

Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» Министерство путей сообщения Российской Федерации упразднено, его функции по принятию нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности переданы образованному Министерству транспорта и связи Российской Федерации (пункты 12 и 13). Впоследствии Указом Президента Российской Федерации от 20 мая 2004 г. № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» Министерство транспорта и связи Российской Федерации преобразовано в Министерство транспорта Российской Федерации (далее — Минтранс России) и Министерство информационных технологий и связи Российской Федерации (пункт 1).

Минтранс России в письменных возражениях указал, что Технические условия утверждены в соответствии с полномочиями, предоставленными федеральному органу исполнительной власти, являются техническим актом и не устанавливают иных, отличных от действующего законодательства Российской Федерации, общеобязательных правил. Кроме того, согласно письму Минюста России от 23 марта 2004 г. № 07/3097 ЮД оспариваемый акт носит технический характер, новых правовых норм не содержит и не подлежал представлению на государственную регистрацию.

В письменном отзыве Минюст России выразил позицию об удовлетворении административного иска в связи с тем, что оспариваемые пункты Технических условий затрагивают права, свободы и обязанности человека и гражданина, так как предусматривают обязанности как работников, так и организаций-грузоотправителей по соблюдению требований акта, не прошедшего процедуру государственной регистрации и официально не опубликованного, а также ответственность за их неисполнение.

В судебном заседании представитель административного истца М. поддержала заявленное требование.

Представители Минтранса России К. и Л. не признали административный иск.

Представитель Минюста России С.Л. полагал требование административного истца обоснованным и подлежащим удовлетворению.

Выслушав объяснения представителя административного истца М., возражения представителей Минтранса России К., Л., объяснения представителя Минюста России С.Л., проверив оспариваемые нормативные положения на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей, что заявленное требование должно быть удовлетворено, Верховный Суд Российской Федерации считает, что административное исковое заявление подлежит удовлетворению.

В соответствии с пунктом 1 статьи 20 Федерального закона «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» федеральный орган исполнительной власти в области железнодорожного транспорта осуществляет правовое и техническое регулирование в области безопасности движения и эксплуатации железнодорожного транспорта и иных связанных с перевозочным процессом на железнодорожном транспорте технических средств.

Размещение и крепление грузов, грузобагажа в вагонах и контейнерах осуществляются в соответствии с требованиями технических условий размещения и крепления грузов в вагонах и контейнерах, утверждаемых федеральным органом исполнительной власти в области железнодорожного транспорта (часть вторая статьи 23 Федерального закона от 10 января 2003 г. № 18-ФЗ «Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации»).

Согласно Положению о Министерстве путей сообщения Российской Федерации, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 18 июля 1996 г. № 848 и действовавшему на день издания оспариваемого акта, Министерство путей сообщения Российской Федерации (МПС России) являлось федеральным органом исполнительной власти, на который возлагалось проведение государственной политики в сфере железнодорожного транспорта, а также регулирование в соответствии с законодательством Российской Федерации хозяйственной деятельности железных дорог, других предприятий и учреждений федерального железнодорожного транспорта, в том числе входящих в состав железных дорог, в области организации и обеспечения перевозочного процесса (пункт 1). К числу его основных задач в области безопасности движения относились разработка и утверждение обязательных для граждан (физических лиц) и юридических лиц технических условий погрузки и крепления грузов на подвижном составе, обеспечивающих безопасность движения (пункт 5).

Следовательно, Технические условия были утверждены уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

В силу части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Указом Президента Российской Федерации «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» предусмотрено, что нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, прошедшие государственную регистрацию в Минюсте России, подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера (пункт 8). Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти в течение 10 дней после дня их государственной регистрации подлежат официальному опубликованию в «Российской газете» или на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) (абзац первый пункта 9). Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, кроме актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров (пункт 10).

Аналогичные положения содержатся в пунктах 10, 17 и 19 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, предписывающих, что государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера (абзац первый пункта 10); нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, подлежат официальному опубликованию в установленном порядке, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера (абзац второй пункта 17); федеральные органы исполнительной власти направляют для исполнения нормативные правовые акты, подлежащие государственной регистрации, только после их регистрации и официального опубликования, при нарушении указанных требований нормативные правовые акты, как не вступившие в силу, применяться не могут (пункт 19).

Технические условия, как следует из пункта 1.1, устанавливают порядок и условия размещения и крепления грузов в универсальных четырехосных вагонах (полувагоны, платформы) и в контейнерах при железнодорожных перевозках по территории Российской Федерации по железнодорожным путям, имеющим ширину колеи 1520 мм, со скоростью движения до 100 км/ч включительно.

Анализ содержания пунктов 9, 9.1 и 9.3 Технических условий позволяет сделать вывод, что их положения сформулированы как нормативные правовые, так как устанавливают общеобязательные правила поведения в отношении неопределенного круга лиц и рассчитаны на неоднократное применение.

В частности, пункт 9 устанавливает обязанность работников, ответственных и непосредственно обеспечивающих погрузку, размещение, крепление и выгрузку грузов, проходить проверку знаний технических условий размещения и крепления грузов в вагонах и контейнерах (абзац первый); обязанность грузоотправителей (грузополучателей) представлять уполномоченному перевозчиком лицу (в случае, когда перевозчик является одновременно владельцем инфраструктуры, — в товарные конторы железнодорожных станций отправления (назначения) копии своих приказов (распоряжений) о назначении ответственных за погрузку, выгрузку работников (с приложением паспортных данных и образцов подписей работников) (абзац второй).

Представители грузоотправителей, ответственные за погрузку, размещение, крепление и выгрузку грузов, согласно пункту 9.1, должны знать требования главы 1 Технических условий, а также используемых грузоотправителем местных технических условий, непредусмотренных технических условий.

Пункт 9.3 обязывает грузоотправителей (грузополучателей) в случаях отстранения своих работников от работы, связанной с размещением и креплением грузов и выгрузкой, немедленно представить уполномоченному перевозчиком лицу (в случае, когда перевозчик является одновременно владельцем инфраструктуры, — в товарные конторы железнодорожных станций отправления) соответствующие приказы (распоряжения) (абзац третий). Абзацем вторым данного пункта предусмотрена санкция за допущенное нарушение технических условий размещения и крепления грузов в вагонах и контейнерах в виде отстранения соответствующего ответственного лица от связанной с этим работы, которая применяется перевозчиком (в случае, когда перевозчик является одновременно владельцем инфраструктуры, — работниками ревизорского аппарата филиала, начальником железнодорожной станции отправления, иными уполномоченными перевозчиком лицами).

Таким образом, оспариваемые административным истцом пункты Технических условий по своему содержанию являются нормативными правовыми, затрагивают права, свободы и обязанности человека и гражданина, но в нарушение приведенных нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, они не прошли необходимую для этого случая государственную регистрацию в Минюсте России, не опубликованы официально.

Утверждения Минтранса России об общем техническом характере акта не опровергают вывода относительно нормативного правового содержания оспариваемых пунктов.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и с учетом разъяснения Пленума Верховного Суда Российской Федерации, данного в пункте 17 постановления от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», требование административного истца С.З. о признании не действующими пунктов 9, 9.1 и 9.3 Технических условий со дня вступления решения в законную силу подлежит удовлетворению без исследования других обстоятельств по административному делу, в том числе содержания этих пунктов.

В соответствии с частью 1 статьи 111 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации стороне, в пользу которой состоялось решение суда, суд присуждает с другой стороны все понесенные по делу судебные расходы.

При подаче административного искового заявления административным истцом С.З. уплачена государственная пошлина в размере 300 (трехсот) рублей согласно чеку-ордеру от 23 июня 2017 г. Данные судебные расходы подлежат взысканию с Минтранса России в пользу административного истца.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

административное исковое заявление С.З. удовлетворить.

Признать не действующими со дня вступления решения суда в законную силу пункты 9, 9.1, 9.3 Технических условий размещения и крепления грузов в вагонах и контейнерах, утвержденных Министерством путей сообщения Российской Федерации 27 мая 2003 г. № ЦМ-943.

Решение суда или сообщение о его принятии подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании, в котором должен был быть опубликован оспоренный нормативный правовой акт или его отдельные положения.

Взыскать с Министерства транспорта Российской Федерации в пользу С.З. расходы на уплату государственной пошлины в размере 300 (трехсот) рублей.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---