Решение Верховного Суда РФ от 22.11.2017 № АКПИ17-741

<О признании частично недействующим Приложения № 1 к Положению о морских лоцманах Российской Федерации, утв. Приказом Минтранса РФ от 22.07.2008 № 112>

Именем Российской Федерации

от 22 ноября 2017 г. № АКПИ17-741

судьи Верховного Суда Российской Федерации Назаровой А.М.,

при секретаре С.,

с участием прокурора Степановой Л.Е.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Федеральной антимонопольной службы о признании частично недействующим Приложения № 1 к Положению о морских лоцманах Российской Федерации, утвержденному приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 22 июля 2008 г. № 112,

приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 22 июля 2008 г. № 112 (далее — Приказ) утверждено Положение о морских лоцманах Российской Федерации (далее — Положение). Нормативный правовой акт опубликован 17 сентября 2008 г. в «Российской газете», № 195, и зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России) 28 августа 2008 г., № 12198.

Приложение № 1 к Положению содержит образец лоцманского удостоверения, в котором указываются: фамилия, имя, отчество морского лоцмана, наименование его лоцманской организации, размеры и типы судов, лоцманскую проводку которых имеет право осуществлять лоцман, получивший данное удостоверение, а также район лоцманской проводки (далее — Приложение № 1).

Федеральная антимонопольная служба (далее — ФАС России), уточнив требования, обратилась в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением, в котором просит признать недействующим с даты принятия решения Приложение № 1 в части, предусматривающей указание на наименование лоцманской организации, ссылаясь на то, что данное правовое регулирование в силу его неопределенности приводит к созданию препятствий деятельности лоцманских организаций, заинтересованных в привлечении к работе в них лоцманов, отвечающих их потребностям, и противоречит пункту 1 статьи 87 Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации (далее — КТМ РФ), а также пункту 2 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее — Закон о защите конкуренции). По мнению административного истца, в случае перехода морского лоцмана на работу к иному работодателю (в другую лоцманскую организацию) выданное ему лоцманское удостоверение не может использоваться на новом месте работы по причине указания в нем прежнего места работы в соответствии с Приложением № 1, что является несоответствием морского лоцмана требованиям, установленным Положением, которое не предусматривает замену лоцманского удостоверения при наличии действующей квалификации морского лоцмана на право осуществления лоцманской проводки судов определенных размеров и назначений в определенном районе, а именно в районе, где лоцман уже получил лоцманское удостоверение по результатам ранее пройденной аттестации, что влечет необходимость прохождения морским лоцманом аттестации комиссии и получения нового лоцманского удостоверения. Между тем таких оснований для прохождения аттестации Положением не предусмотрено.

В обоснование заявленного требования ФАС России указала, что решением ФАС России от 29 декабря 2014 г. по делу № 1 15-79/00-03-14 о нарушении антимонопольного законодательства (далее — Решение ФАС России) установлен факт нарушения Минтрансом России пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившийся в создании препятствий деятельности лоцманских организаций.

На основании Решения ФАС России Минтрансу России выдано предписание от 29 декабря 2014 г. по указанному выше делу о нарушении антимонопольного законодательства (далее — Предписание), согласно которому Минтрансу России надлежало прекратить нарушение пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции путем внесения изменений в Положение. Законность Предписания проверена и подтверждена вступившими в законную силу судебными актами арбитражных судов. Однако до настоящего времени оно не исполнено, а доступ на рынок лоцманских услуг ограничен.

В судебном заседании представители ФАС России В., Щ., З. поддержали уточненное административное исковое заявление.

Министерство транспорта Российской Федерации (далее — Минтранс России) в письменном отзыве на административный иск указало, что в настоящее время разработан проект приказа Минтранса России «Об утверждении положения о морских лоцманах Российской Федерации» (далее — Проект приказа), который будет принят взамен действующего Положения. Разработанный Проект приказа направлен на уточнение параметров определения стажировки морского лоцмана и кандидата в морские лоцманы, требований к стажировке и работе морских лоцманов в новых районах обязательной лоцманской проводки, уточнение требований к аттестационной комиссии, проведению аттестационного экзамена, порядку обмена лоцманских удостоверений, в том числе в случае перехода из одной лоцманской организации в другую, к порядку лишения лоцманского удостоверения. В Проекте приказа неопределенность содержания нормы в отношении перехода лоцманов из одной организации в другую при смене удостоверения и наличии действующей квалификации морского лоцмана на право осуществления лоцманской проводки судов определенных размеров и назначений в определенном районе лоцманской проводки судов устранена. Наименование лоцманской организации, вместо указания ее в удостоверении, будет указано в лоцманской квитанции, что, в свою очередь, не приведет к затруднению перехода лоцмана из одной лоцманской организации в другую. Издание нового приказа запланировано на январь — февраль 2018 года.

В судебном заседании представитель Минтранса России К. поддержал изложенную правовую позицию.

Минюст России в письменном отзыве на административное исковое заявление поддержал требование ФАС России и просил рассмотреть дело в отсутствие его представителя.

Выслушав стороны, проверив оспариваемое положение на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей административное исковое заявление подлежащим удовлетворению, Верховный Суд Российской Федерации приходит к выводу о том, что административный иск подлежит удовлетворению.

Полномочие Минтранса России на принятие оспариваемого нормативного правового акта проверено вступившим в законную силу решением Верховного Суда Российской Федерации от 19 августа 2009 г. № ГКПИ09-767 (далее — Решение № ГКПИ09-767), согласно которому Положение утверждено в соответствии с пунктом 2 статьи 5, пунктом 1 статьи 87 КТМ РФ, статьей 328 Трудового кодекса Российской Федерации, определяющей особенности регулирования труда работников транспорта, с соблюдением установленного федеральным законодателем порядка, согласовано с соответствующими федеральными органами исполнительной власти, по процедуре принятия соответствует требованиям федерального закона.

Лоцманская проводка судов, согласно КТМ РФ преследующая цели обеспечения безопасности плавания судов, предотвращения происшествий с судами и защиты морской среды, осуществляется морскими лоцманами, имеющими выданные капитанами морских портов лоцманские удостоверения о праве лоцманской проводки судов в определенных районах, удовлетворяющими требованиям положения о морских лоцманах, утвержденного федеральным органом исполнительной власти в области транспорта по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области обороны и федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства (статьи 86 и 87). Прибывший на судно лоцман обязан предъявить капитану судна лоцманское удостоверение, а капитан судна не вправе брать на судно в качестве лоцмана лицо, не имеющее лоцманского удостоверения (статья 93).

Как указано в Решении № ГКПИ09-767, на лоцманов возлагается ряд обязанностей публично-правового характера, выполнение которых не зависит от того, в качестве работника какой организации по лоцманской проводке судов осуществляется их деятельность (статья 92 КТМ РФ).

Исходя из требований Положения морской лоцман обязан не реже одного раза в 5 лет проходить аттестацию (пункт 9). Аттестации кандидатов в морские лоцманы и морских лоцманов и присвоение им квалификационной категории осуществляются аттестационными комиссиями, которые проводят следующие виды аттестации: 1) аттестация кандидатов в морские лоцманы или морских лоцманов на присвоение квалификационной категории морского лоцмана на определенный район лоцманской проводки (первичная аттестация); 2) аттестация морских лоцманов на подтверждение их квалификации, которая проводится один раз в пять лет (очередная (периодическая) аттестация); 3) аттестация, проводимая по представлению руководителей лоцманских организаций или органов контроля и надзора на морском транспорте при: необходимости повышения квалификационной категории морского лоцмана; неоднократном нарушении морским лоцманом правил лоцманской проводки судов или обязанностей морского лоцмана; аварийном случае с судном во время осуществления его лоцманской проводки, произошедшем по вине морского лоцмана; несоответствии морского лоцмана требованиям, установленным Положением; существенном изменении особенностей района лоцманской проводки судов (пункты 33, 35).

Требования, предъявляемые к морским лоцманам, установлены разделом II Положения, одним из которых является обязанность иметь действующее лоцманское удостоверение, выданное капитаном морского порта и подтверждающее квалификацию морского лоцмана, его право на осуществление лоцманской проводки судов определенных размеров и назначений в определенном районе лоцманской проводки судов.

Таким образом, Положение не содержит предписаний, возлагающих на морского лоцмана иметь лоцманское удостоверение с указанием наименования лоцманской организации, с которой он состоит в трудовых отношениях.

Следовательно, Приложение № 1, предусматривающее такое указание, противоречит приведенным нормам КТМ РФ и Положения.

Наличие указания в лоцманском удостоверении на наименование лоцманской организации в соответствии с Приложением № 1 препятствует переходу лоцманов из одной организации в другую при наличии действующей квалификации морского лоцмана на право осуществления лоцманской проводки судов определенных размеров и назначений в определенном районе лоцманской проводки судов, что, в свою очередь, создает препятствия деятельности лоцманских организаций, заинтересованных в привлечении к работе в данных организациях лоцманов, отвечающих их потребностям, и нарушает требования пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, в соответствии с которым федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.

Принимая во внимание, что оспариваемое положение противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заявленное требование в соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации подлежит удовлетворению.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

административное исковое заявление Федеральной антимонопольной службы удовлетворить.

Признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу Приложение № 1 к Положению о морских лоцманах Российской Федерации, утвержденному приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 22 июля 2008 г. № 112, в части, предусматривающей указание на наименование лоцманской организации.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---