Решение Верховного Суда РФ от 26.10.2017 № АКПИ17-729

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующим абзаца четвертого пункта 2 письма Минстроя России от 30.12.2016 № 45097-АЧ/04>

Именем Российской Федерации

от 26 октября 2017 г. № АКПИ17-729

при секретаре С.,

с участием прокурора Степановой Л.Е.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «Управляющая компания „Жилфонд“ об оспаривании абзаца четвертого пункта 2 письма Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 30 декабря 2016 г. № 45097-АЧ/04 „О применении отдельных положений законодательства Российской Федерации по вопросам заключения договоров о предоставлении коммунальных услуг“,»

установил:

в связи с поступающими запросами о применении отдельных положений статьи 12 Федерального закона от 29 июня 2015 г. № 176-ФЗ «О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Федеральный закон от 29 июня 2015 г. № 176-ФЗ), а также Правил предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 6 мая 2011 г. № 354 (далее — Правила № 354), Правил, обязательных при заключении управляющей организацией или товариществом собственников жилья либо жилищным кооперативом или иным специализированным потребительским кооперативом договоров с ресурсоснабжающими организациями, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 14 февраля 2012 г. № 124 (далее — Правила № 124), Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (далее — Минстрой России) в пункте 2 письма от 30 декабря 2016 г. № 45097-АЧ/04 «О применении отдельных положений законодательства Российской Федерации по вопросам заключения договоров о предоставлении коммунальных услуг» (далее — Письмо) по вопросу о предоставлении ресурсоснабжающими организациями (далее — РСО) коммунальных услуг собственникам (пользователям) помещений в многоквартирных домах, в которых в качестве способа управления многоквартирным домом выбрано управление управляющей организацией, товариществом или кооперативом, в случае расторжения договоров ресурсоснабжения, заключенных РСО с управляющей организацией (товариществом, кооперативом), сообщило следующее.

Подпункт «а» пункта 30 Правил № 124 предусматривает право РСО на односторонний отказ от договора ресурсоснабжения, заключенного с управляющей организацией, товариществом или кооперативом, в части снабжения коммунальными ресурсами в целях предоставления коммунальной услуги, а также в части купли-продажи (поставки) коммунальных ресурсов, потребляемых при содержании общего имущества в пределах норматива потребления соответствующего вида коммунального ресурса в целях содержания общего имущества в многоквартирном доме, — при наличии у таких управляющей организации, товарищества или кооператива признанной ими по акту сверки расчетов или подтвержденной решением суда задолженности перед РСО за поставленный коммунальный ресурс в размере, превышающем стоимость соответствующего коммунального ресурса за 3 расчетных периода (расчетных месяца) (абзац второй). Данное условие должно обеспечивать соблюдение прав и законных интересов потребителей, добросовестно исполняющих свои обязательства по оплате соответствующего вида коммунальной услуги, в том числе путем предоставления им этого вида коммунальной услуги РСО вплоть до заключения договора ресурсоснабжения с иным исполнителем по смыслу Правил № 124 или напрямую с потребителями (абзац третий). Из положений подпункта «а» пункта 30 Правил № 124 в их взаимосвязи с положениями пунктов 14, 15 и 17 Правил № 354 следует, что с момента расторжения РСО договора ресурсоснабжения с управляющей организацией, товариществом или кооперативом, исполнителем коммунальной услуги соответствующего вида становится РСО, что влечет право такой РСО заключения ею договоров ресурсоснабжения с собственниками (пользователями) жилых помещений в многоквартирном доме (абзац четвертый).

Общество с ограниченной ответственностью «Управляющая компания „Жилфонд“ (далее — Общество), осуществляющее предпринимательскую деятельность по управлению многоквартирными домами на территории г. Ижевска, обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим абзаца четвертого пункта 2 Письма в той мере, в какой Минстрой России считает, что с момента расторжения РСО договора ресурсоснабжения с управляющей организацией, товариществом или кооперативом исполнителем коммунальной услуги соответствующего вида становится РСО, ссылаясь на то, что такое положение противоречит статьям 155, 161, 162 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее — ЖК РФ, Кодекс), пункту 64 Правил № 354, подпункту „а“ пункта 30 Правил № 124, поскольку в рассматриваемом случае до принятия решения общим собранием собственников помещений в многоквартирном доме о выборе способа управления многоквартирным домом или иной управляющей организации исполнителем коммунальной услуги соответствующего вида является управляющая организация, с которой расторгнут договор ресурсоснабжения, но не расторгнут договор управления многоквартирным домом. По мнению административного истца, Письмо содержит признаки нормативного правового акта, общеобязательные предписания, позволяющие применять его неоднократного в отношении неопределенного круга лиц, в связи с чем оно подлежит регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России) и официальному опубликованию в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 „О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти“. В оспариваемой части Письмо создает препятствия для осуществления Обществом деятельности по управлению многоквартирными домами.»

Представитель Общества Д. в судебном заседании поддержала заявленное требование.

Минстрой России в письменных возражениях на административный иск указал, что Письмо является перепиской между государственными органами федерального и регионального уровня, носит информационно-разъяснительный характер, о чем непосредственно указано в его содержании, не устанавливает новых норм, обязательных к применению, прав и законных интересов административного истца не нарушает.

В судебном заседании представители Минстроя России Ц. и О. просили отказать в удовлетворении заявленного требования.

Минюст России в письменных возражениях указал, что Письмо содержит разъяснение порядка применения Федерального закона от 29 июня 2015 г. № 176-ФЗ, Правил № 354 и Правил № 124, а также выводы Минстроя России, сформулированные в виде нормативных предписаний. Издание нормативных правовых актов в виде писем не допускается, в связи с чем Минстрою России было предложено отозвать Письмо с исполнения.

В судебном заседании представитель Минюста России К. поддержала изложенную в отзыве правовую позицию.

Выслушав стороны, проверив наличие у оспариваемого акта нормативных свойств и его соответствие действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей необходимым в удовлетворении заявленного требования отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

Согласно пункту 1 Положения о Министерстве строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 18 ноября 2013 г. № 1038 (далее — Положение), Минстрой России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере жилищной политики, жилищно-коммунального хозяйства. В целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности Минстрой России имеет право давать юридическим и физическим лицам разъяснения по вопросам, отнесенным к регулируемым сферам деятельности (подпункт 6.2 пункта 6 Положения).

В связи со значительным объемом поступающих в Минстрой России обращений по вопросам применения Правил № 354 и Правил № 124, а также возникшей необходимостью обеспечения единства их применения управляющими компаниями, РСО и потребителями коммунальных услуг высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации направлено Письмо, содержащее разъяснения о применении отдельных положений названных нормативных правовых актов.

Таким образом, Письмо издано Минстроем России в пределах своих полномочий.

Отношения по поводу управления многоквартирными домами, предоставления коммунальных услуг, внесения платы за жилое помещение и коммунальные услуги регулирует жилищное законодательство (подпункты 8, 10, 11 части 1 статьи 4 ЖК РФ).

Порядок внесения платы за жилое помещение и коммунальные услуги установлен статьей 155 ЖК РФ. В силу положений частей 4 и 7 данной статьи наниматели жилых помещений по договору социального найма и договору найма жилых помещений государственного или муниципального жилищного фонда в многоквартирном доме, управление которым осуществляется управляющей организацией, и собственники помещений в многоквартирном доме, в котором не созданы товарищество собственников жилья либо жилищный кооператив или иной специализированный потребительский кооператив и управление которым осуществляется управляющей организацией, плату за коммунальные услуги вносят этой управляющей организации.

Члены товарищества собственников жилья либо жилищного кооператива или иного специализированного потребительского кооператива вносят обязательные платежи и (или) взносы, связанные с оплатой коммунальных услуг, в порядке, установленном органами управления товарищества собственников жилья либо органами управления жилищного кооператива или органами управления иного специализированного потребительского кооператива (часть 5 статьи 155 ЖК РФ). В случае заключения товариществом собственников жилья либо жилищным кооперативом или иным специализированным потребительским кооперативом договора управления многоквартирным домом плата за коммунальные услуги вносится управляющей организации (часть 6.1 статьи 155 ЖК РФ).

Вместе с тем из положений частей 6.3 и 7.1 статьи 155 ЖК РФ следует, что плата за все или некоторые коммунальные услуги может вноситься собственниками помещений в многоквартирном доме и нанимателями жилых помещений по договорам социального найма или договорам найма жилых помещений государственного либо муниципального жилищного фонда в данном доме РСО в случае принятия решения общим собранием членов товарищества собственников жилья либо жилищного кооператива или иного специализированного потребительского кооператива либо общим собранием собственников помещений в многоквартирном доме. При этом внесение платы за коммунальные услуги РСО признается выполнением собственниками помещений в многоквартирном доме и нанимателями жилых помещений по договорам социального найма или договорам найма жилых помещений государственного либо муниципального жилищного фонда в данном доме своих обязательств по внесению платы за коммунальные услуги перед товариществом собственников жилья либо жилищным кооперативом или иным специализированным потребительским кооперативом, либо перед управляющей организацией, которые отвечает перед такими собственниками и нанимателями за предоставление коммунальных услуг надлежащего качества.

В соответствии с частями 2 и 3 статьи 161 ЖК РФ собственники помещений в многоквартирном доме на общем собрании обязаны выбрать один из способов управления многоквартирным домом: 1) непосредственное управление собственниками помещений в многоквартирном доме, количество квартир в котором составляет не более чем тридцать; 2) управление товариществом собственников жилья либо жилищным кооперативом или иным специализированным потребительским кооперативом; 3) управление управляющей организацией.

В силу части 6.2 статьи 155 ЖК РФ управляющая организация, товарищество собственников жилья либо жилищный кооператив или иной специализированный потребительский кооператив, которые получают плату за коммунальные услуги, осуществляют расчеты за ресурсы, необходимые для предоставления коммунальных услуг, с лицами, с которыми такими управляющей организацией, товариществом собственников жилья либо жилищным кооперативом или иным специализированным потребительским кооперативом заключены договоры холодного и горячего водоснабжения, водоотведения, электроснабжения, газоснабжения (в том числе поставки бытового газа в баллонах), отопления (теплоснабжения, в том числе поставки твердого топлива при наличии печного отопления), в соответствии с требованиями, установленными Правительством Российской Федерации.

Обязательные требования при заключении товариществом собственников жилья либо жилищным кооперативом или иным специализированным потребительским кооперативом (далее — товарищества и кооперативы) или управляющей организацией с ресурсоснабжающими организациями договоров энергоснабжения (купли-продажи, поставки электрической энергии (мощности), теплоснабжения и (или) горячего водоснабжения, холодного водоснабжения, водоотведения, поставки газа (в том числе поставки бытового газа в баллонах) в целях обеспечения предоставления собственникам и пользователям помещений в многоквартирном доме или жилого дома (далее — потребители) коммунальной услуги соответствующего вида и приобретения коммунальных ресурсов, потребляемых при содержании общего имущества в многоквартирном доме (далее — договор ресурсоснабжения) установлены Правилами № 124.

Правила № 354 регулируют отношения по предоставлению коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах, собственникам и пользователям жилых домов, в том числе отношения между исполнителями и потребителями коммунальных услуг, устанавливают их права и обязанности, порядок заключения договора, содержащего положения о предоставлении коммунальных услуг, определяют основания и порядок приостановления или ограничения предоставления коммунальных услуг, а также регламентируют вопросы, связанные с наступлением ответственности исполнителей и потребителей коммунальных услуг.

В названных нормативных правовых актах приводятся идентичные понятия коммунальных услуг — осуществление деятельности исполнителя по подаче потребителям любого коммунального ресурса в отдельности или 2 и более из них в любом сочетании с целью обеспечения благоприятных и безопасных условий использования жилых, нежилых помещений, общего имущества в многоквартирном доме в случаях, установленных данными правилами, а также земельных участков и расположенных на них жилых домов (домовладений) (пункт 2 Правил № 354 и пункт 2 Правил № 124).

Исполнителем согласно пункту 2 Правил № 354 является юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы или индивидуальный предприниматель, предоставляющие потребителю коммунальные услуги, а потребителем — собственник помещения в многоквартирном доме, жилого дома, домовладения, а также лицо, пользующееся на ином законном основании помещением в многоквартирном доме, жилым домом, домовладением, потребляющее коммунальные услуги.

Предоставление коммунальных услуг потребителю осуществляется на основании возмездного договора, содержащего положения о предоставлении коммунальных услуг, который может быть заключен с исполнителем в письменной форме или путем совершения потребителем действий, свидетельствующих о его намерении потреблять коммунальные услуги или о фактическом потреблении таких услуг (далее — конклюдентные действия) (пункт 6 Правил № 354).

По смыслу пунктов 8, 9, 10 Правил № 354, исполнителями коммунальных услуг могут выступать: управляющая компания, товарищество собственников жилья, жилищный, жилищно-строительный или иной специализированный потребительский кооператив (далее — товарищество или кооператив), а также РСО.

Пункты 14, 15, 17 Правил № 354 определяют, с какой даты указанные лица, которые могут выступать исполнителями коммунальных услуг, приступают к их предоставлению потребителям в многоквартирном доме и с какой даты прекращают их предоставление.

При этом в соответствии с подпунктом «е» пункта 17 Правил № 354 РСО, для которой в соответствии с законодательством Российской Федерации о водоснабжении, водоотведении, электроснабжении, теплоснабжении, газоснабжении заключение договора с потребителем является обязательным, приступает к предоставлению коммунальной услуги соответствующего вида собственникам и пользователям помещений в многоквартирном доме, в отношении которого расторгнут договор о приобретении управляющей организацией, товариществом или кооперативом коммунального ресурса в целях предоставления коммунальной услуги, — до заключения нового договора о приобретении коммунального ресурса в отношении этого многоквартирного дома.

Из приведенного положения Правил № 354 следует, что в случае расторжения договора о приобретении управляющей организацией, товариществом или кооперативом коммунального ресурса в целях предоставления коммунальной услуги, которые являлись ее исполнителями, до заключения нового договора о приобретении коммунального ресурса в отношении этого многоквартирного дома исполнителем коммунальной услуги является РСО.

В связи с этим Правила № 354 не ограничивают перечень лиц, обладающих правом действовать в качестве исполнителя коммунальных услуг, товариществами, кооперативами или управляющими организациями и устанавливают случаи, в которых договор о предоставлении коммунальных услуг может быть заключен непосредственно между потребителями и РСО в письменной форме либо путем совершения конклюдентных действий, в число которых входит случай расторжения РСО договора ресурсоснабжения с управляющей организацией, товариществом или кооперативом в целях предоставления потребителям коммунальной услуги.

Разъяснения, изложенные во втором и третьем абзацах пункта 2 Письма, полностью соответствуют содержанию первого и второго предложений подпункта «а» пункта 30 Правил № 124, согласно которому в договоре ресурсоснабжения предусматривается право для РСО на односторонний отказ от договора ресурсоснабжения с исполнителем в части снабжения коммунальными ресурсами в целях предоставления коммунальной услуги в жилых и нежилых помещениях многоквартирного дома — при наличии у исполнителя признанной им по акту сверки расчетов или подтвержденной решением суда задолженности перед РСО за поставленный коммунальный ресурс в размере, превышающем стоимость соответствующего коммунального ресурса за 3 расчетных периода (расчетных месяца). Данное условие должно обеспечивать соблюдение прав и законных интересов потребителей, добросовестно исполняющих свои обязательства по оплате соответствующего вида коммунальной услуги, в том числе путем предоставления им этого вида коммунальной услуги РСО вплоть до заключения договора ресурсоснабжения с иным исполнителем или напрямую с потребителями, а также путем уведомления потребителей о наличии у исполнителя такой задолженности и о возможности выбора собственниками помещений в многоквартирном доме иного способа управления многоквартирным домом, иной управляющей организации и заключения договора ресурсоснабжения напрямую с РСО в случае выбора непосредственного способа управления собственниками помещений в многоквартирном доме.

Приведенное положение Правил № 124 согласуется с пунктами 14, 15 и 17 Правил № 354.

Право потребителей, предусмотренное пунктом 64 Правил № 354, вносить плату за коммунальные услуги непосредственно в ресурсоснабжающую организацию при наличии договора о предоставлении коммунальных услуг, заключенного ресурсоснабжающей организацией с исполнителем в лице управляющей организации, товарищества или кооператива, и порядок ее внесения установлены в развитие положений частей 6.3 и 7.1 статьи 155 ЖК РФ и не противоречат положениям подпункта «е» пункта 17 Правил № 354, поскольку внесение потребителями платы за коммунальные услуги непосредственно РСО (в случае принятия общим собранием членов товарищества, кооператива либо общим собранием собственников помещений в многоквартирном доме соответствующего решения) не препятствует заключению договора о предоставлении коммунальных услуг непосредственно между РСО и потребителями.

Следовательно, вывод, содержащийся в четвертом абзаце пункта 2 Письма, о том, что с момента расторжения РСО договора ресурсоснабжения с управляющей организацией, товариществом или кооперативом исполнителем коммунальной услуги соответствующего вида становится РСО, соответствует действительному смыслу разъясняемых в письме нормативных положений.

В Письме воспроизведено содержание положений Правил № 124 и Правил № 354 в редакции, не влияющей на сущность и понимание разъясняемых правовых норм, в связи с чем Письмо нельзя считать выходящим за рамки адекватного истолкования положений законодательства и влекущим изменение правового регулирования соответствующих общественных отношений.

Письменные разъяснения Минстроя России о применении отдельных положений законодательства Российской Федерации по вопросам заключения договоров о предоставлении коммунальных услуг имеют информационно-разъяснительный характер и не препятствуют субъектам данных общественных отношений руководствоваться нормами законодательства Российской Федерации в понимании, отличающемся от трактовки, изложенной в Письме.

Прав, свобод и законных интересов административного истца Письмо не нарушает.

Факты, указывающие на применение Письма в отношении Общества в качестве акта, имеющего нормативные свойства, отсутствуют.

Доводы административного истца о том, что Письмо имеет признаки нормативного правового акта, несостоятельны. Каких-либо новых норм, обязательных к применению неопределенным кругом лиц, оспариваемым актом не установлено.

Поскольку оспариваемый акт не обладает нормативными свойствами и соответствует содержанию разъясняемых им нормативных положений, в соответствии с пунктом 2 части 5 статьи 217.1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в удовлетворении заявленного требования следует отказать.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 217.1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления общества с ограниченной ответственностью «Управляющая компания „Жилфонд“ об оспаривании абзаца четвертого пункта 2 письма Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 30 декабря 2016 г. № 45097-АЧ/04 „О применении отдельных положений законодательства Российской Федерации по вопросам заключения договоров о предоставлении коммунальных услуг“ отказать.»

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---