Решение Верховного Суда РФ от 18.09.2017 № АКПИ17-559

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании частично недействующим пункта 74 Правил проведения предполетного и послеполетного досмотров, утв. Приказом Минтранса РФ от 25.07.2007 № 104>

Именем Российской Федерации

от 18 сентября 2017 г. № АКПИ17-559

при секретаре С.,

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Л. о признании не действующим в части пункта 74 Правил проведения предполетного и послеполетного досмотров, утвержденных приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 25 июля 2007 г. № 104,

установил:

приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 25 июля 2007 г. № 104 утверждены Правила проведения предполетного и послеполетного досмотров (далее — Правила).

Согласно пункту 74 Правил обнаруженные при досмотре пассажиров и членов экипажа воздушного судна опасные предметы и вещества, находящиеся в свободной продаже, но запрещенные к перевозке на борту воздушных судов, изымаются с оформлением акта обнаружения и изъятия у пассажира и члена экипажа воздушного судна при производстве досмотра запрещенных к перевозке опасных грузов, предметов или веществ (приложение № 2 к Правилам), регистрируются в журнале учета актов обнаружения и изъятия у пассажиров и членов экипажа воздушного судна запрещенных к перевозке опасных грузов, предметов или веществ (приложение № 3 к Правилам) и передаются на хранение в специально оборудованный склад аэропорта в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Л. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением, в котором с учетом последующих дополнений и изменения предмета требований просит признать не действующим пункт 74 Правил в той части, в какой он предусматривает возможность совершения действий по передаче обнаруженных и изъятых при досмотре пассажира опасных предметов и веществ, находящихся в свободной продаже, но запрещенных к перевозке на борту воздушного судна, на хранение в специально оборудованный склад аэропорта с заключением с пассажиром возмездного договора хранения данных опасных предметов и веществ без согласия самого пассажира, указания лица, которое должно оказывать дополнительные платные услуги по хранению опасных предметов и веществ, а также без возможности предоставления пассажиру права распорядиться обнаруженными и изъятыми у него при досмотре опасными предметами и веществами иным образом, то есть без передачи их на хранение в специально оборудованный склад.

По его мнению, оспариваемое нормативное положение противоречит пунктам 1 и 2 статьи 1, пункту 1 статьи 421, статье 423, пункту 1 статьи 896, пункту 2 статьи 897 Гражданского кодекса Российской Федерации, пункту 3 статьи 16 Закона Российской Федерации от 7 февраля 1992 г. № 2300-1 «О защите прав потребителей», нарушает и ограничивает его права как пассажира и потребителя, у которого при прохождении предполетного досмотра в аэропорту «Пулково» были изъяты некоторые вещи и которого обязали оплатить их хранение. Административный истец считает, что данный пункт не обладает правовой определенностью относительно того, на какой основе (возмездной или безвозмездной) осуществляется хранение обнаруженных и изъятых у пассажира опасных предметов и веществ, какое конкретно лицо осуществляет хранение и отвечает за сохранность данных опасных предметов и веществ, что позволяет субъекту транспортной безопасности навязывать пассажиру без его согласия дополнительные платные услуги.

Министерство транспорта Российской Федерации, Министерство юстиции Российской Федерации в письменных возражениях указали, что оспариваемый в части приказ принят федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленных ему полномочий, соответствует законодательству Российской Федерации и не нарушает прав административного истца.

В судебном заседании административный истец Л. и его представитель И. поддержали заявленное требование.

Представители Министерства транспорта Российской Федерации Т. и Х., представитель Министерства юстиции Российской Федерации Ф. не признали административный иск.

Выслушав объяснения административного истца Л., его представителя И., возражения представителей Министерства транспорта Российской Федерации — Т., Х., Министерства юстиции Российской Федерации — Ф., проверив оспариваемое нормативное положение на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей необходимым в удовлетворении заявленного требования отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

В соответствии с пунктом 4 статьи 85 Воздушного кодекса Российской Федерации правила проведения предполетного и послеполетного досмотров устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области транспорта, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области внутренних дел.

Таким федеральным органом исполнительной власти является Министерство транспорта Российской Федерации, которое вправе самостоятельно принимать нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности (пункт 1 Положения о Министерстве транспорта Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. № 395).

Приказ в установленном порядке согласован с Министерством внутренних дел Российской Федерации, а также с Федеральной службой безопасности Российской Федерации, зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 9 августа 2007 г., регистрационный номер 9975, и опубликован в «Российской газете» 17 августа 2007 г., № 180.

Таким образом, оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным федеральным органом исполнительной власти с соблюдением порядка принятия, государственной регистрации и опубликования нормативного правового акта.

Авиационной безопасностью, в силу пункта 1 статьи 83 Воздушного кодекса Российской Федерации, признается состояние защищенности авиации от незаконного вмешательства в деятельность в области авиации.

Авиационная безопасность обеспечивается службами авиационной безопасности аэродромов или аэропортов, подразделениями ведомственной охраны федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области транспорта, а также органами внутренних дел, службами авиационной безопасности эксплуатантов (авиационных предприятий), а также уполномоченными органами, наделенными этим правом федеральными законами, посредством в том числе предполетного досмотра (пункт 2 статьи 83, подпункт 4 пункта 2 статьи 84 Воздушного кодекса Российской Федерации).

Согласно пункту 1 статьи 85 названного кодекса воздушное судно, его бортовые запасы, члены экипажа, пассажиры, багаж, в том числе вещи, находящиеся при пассажирах, а также грузы и почта подлежат обязательному предполетному досмотру в целях обеспечения безопасности пассажиров и членов экипажа воздушного судна.

Из пункта 2 приложения к Положению о Федеральной системе обеспечения защиты деятельности гражданской авиации от актов незаконного вмешательства, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 1994 г. № 897, следует, что досмотр членов экипажей, обслуживающего персонала, пассажиров, ручной клади, багажа, почты, грузов и бортовых запасов осуществляется для предотвращения несанкционированной доставки на борт воздушного судна оружия, боеприпасов, взрывчатых, отравляющих, легковоспламеняющихся и других веществ, которые могут использоваться для совершения акта незаконного вмешательства.

Проведение уполномоченными лицами служб авиационной безопасности с участием сотрудников органов внутренних дел в аэропорту предполетного досмотра пассажиров, багажа, в том числе вещей, находящихся при пассажирах, членов экипажей, лиц из числа авиационного персонала гражданской авиации, бортовых запасов воздушного судна, грузов и почты закреплено в пункте 2 статьи 85 Воздушного кодекса Российской Федерации, пункте 28 Федеральных авиационных правил «Требования авиационной безопасности к аэропортам», утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 28 ноября 2005 г. № 142.

В силу статьи 12.2 Федерального закона от 9 февраля 2007 г. № 16-ФЗ «О транспортной безопасности» в случаях, предусмотренных требованиями по обеспечению транспортной безопасности, установленными в соответствии со статьей 8 данного федерального закона, проводятся досмотр, дополнительный досмотр, повторный досмотр, наблюдение и (или) собеседование в целях обеспечения транспортной безопасности (часть 1). В ходе досмотра, дополнительного досмотра и повторного досмотра в целях обеспечения транспортной безопасности осуществляются мероприятия по обследованию физических лиц, транспортных средств, грузов, багажа, ручной клади и личных вещей, находящихся у физических лиц, направленные на обнаружение оружия, взрывчатых веществ или других устройств, предметов и веществ, в отношении которых в соответствии с правилами проведения досмотра, дополнительного досмотра и повторного досмотра установлены запрет или ограничение на перемещение в зону транспортной безопасности или ее часть, а также на выявление лиц, не имеющих правовых оснований для прохода (проезда) в зону транспортной безопасности или ее часть (часть 3).

Пунктом 99 Правил проведения досмотра, дополнительного досмотра, повторного досмотра в целях обеспечения транспортной безопасности, утвержденных приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 23 июля 2015 г. № 227, определено, что обнаруженные при досмотре пассажиров и членов экипажа гражданских воздушных судов материальные объекты, находящиеся в свободном обороте, но запрещенные к перевозке на воздушном судне, в случаях отказа пассажиров и членов экипажа добровольно удалить такие материальные объекты с территории объектов транспортной инфраструктуры или транспортных средств, изымаются работниками досмотра с оформлением акта обнаружения и изъятия у физического лица и члена экипажа воздушного судна при производстве досмотра, дополнительного досмотра, повторного досмотра запрещенных к перевозке опасных грузов, предметов или веществ (приложение № 12 к Правилам), регистрируются в журнале учета актов обнаружения и изъятия у пассажиров и членов экипажа воздушного судна запрещенных к перевозке опасных грузов, предметов или веществ (приложение № 13 к Правилам) и передаются на хранение в помещение для временного хранения изъятых у пассажиров при досмотрах, запрещенных к перевозке на воздушном судне предметов и веществ в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Мероприятия по предполетному и послеполетному досмотрам проводятся в порядке, установленном приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 25 июля 2007 г. № 104 «Об утверждении Правил проведения предполетного и послеполетного досмотра», то есть в соответствии с оспариваемыми правилами.

Основной задачей проведения предполетного досмотра, согласно пункту 5 Правил, является своевременное выявление, предупреждение и пресечение попыток проникновения на борт воздушных судов лиц с оружием, боеприпасами, взрывчатыми веществами, легковоспламеняющимися, отравляющими, радиоактивными и другими опасными предметами и веществами, которые могут быть использованы для нанесения ущерба здоровью пассажиров, членов экипажа воздушного судна, создания угрозы безопасности полета воздушного судна или могут явиться причиной иного чрезвычайного (авиационного) происшествия, а также предотвращения незаконного провоза опасных предметов и веществ, запрещенных к перевозке на воздушном транспорте по условиям авиационной безопасности, и иных предметов и веществ, запрещенных или ограниченных к свободному обороту на территории Российской Федерации.

Определяя порядок проведения предполетного и послеполетного досмотров, Правила, включая их пункт 74, не регулируют общественные отношения, возникающие из договоров хранения.

По своему правовому содержанию оспариваемый пункт имеет иной предмет регулирования, связанный с отношениями, возникающими в результате проведения предполетного досмотра при обнаружении опасных предметов и веществ, находящихся в свободной продаже, но запрещенных к перевозке на борту воздушного судна. А положение данного пункта о передаче на хранение в специально оборудованный склад аэропорта в соответствии с законодательством Российской Федерации обнаруженных и изъятых при досмотре пассажиров и членов экипажа воздушного судна названных опасных предметов и веществ носит отсылочный характер.

Имея иной предмет регулирования, пункт 74 Правил не содержит норм об условиях хранения вещей, что, вопреки утверждениям административного истца, не указывает на его противоречие пунктам 1 и 2 статьи 1, пункту 1 статьи 421, статье 423, пункту 1 статьи 896, пункту 2 статьи 897 Гражданского кодекса Российской Федерации.

По приведенным выше мотивам нельзя признать правильным довод административного истца о противоречии пункта 74 Правил пункту 3 статьи 16 Закона Российской Федерации «О защите прав потребителей», согласно которому продавец (исполнитель) не вправе без согласия потребителя выполнять дополнительные работы, услуги за плату; потребитель вправе отказаться от оплаты таких работ (услуг), а если они оплачены, потребитель вправе потребовать от продавца (исполнителя) возврата уплаченной суммы; согласие потребителя на выполнение дополнительных работ, услуг за плату оформляется продавцом (исполнителем) в письменной форме, если иное не предусмотрено федеральным законом.

Доводы административного истца о том, что оспариваемое нормативное положение позволяет субъекту транспортной безопасности навязывать дополнительные платные услуги пассажиру без его согласия, основаны на неверном толковании норм права.

По своему правовому смыслу в системе действующего правового регулирования пункт 74 Правил не исключает возможности пассажиров определить дальнейшую судьбу имеющихся у них при проведении предполетного досмотра опасных предметов и веществ, находящихся в свободной продаже, но запрещенных к перевозке на борту воздушного судна.

Возможность добровольного отказа пассажиров от перевозки материальных объектов, находящихся в свободном обороте, но запрещенных к перевозке на воздушном судне, следует непосредственно из содержания взаимосвязанного с оспариваемым нормативным положением пункта 99 Правил проведения досмотра, дополнительного досмотра, повторного досмотра в целях обеспечения транспортной безопасности.

Кроме того, пассажиров воздушного транспорта информируют о требованиях законодательства Российской Федерации, регламентирующих перевозку пассажиров, багажа и вещей, находящихся при пассажирах. В местах продажи билетов, аэропортах, зонах регистрации пассажиров, перед зонами контроля, пунктами досмотра, в местах заполнения таможенных деклараций оборудуются световые табло, вывешиваются плакаты со специальной информацией по авиационной безопасности в соответствии с требованиями Федеральных авиационных правил «Требования авиационной безопасности к аэропортам» (пункт 47 Правил).

В случае, когда пассажир, а равно и член экипажа воздушного судна добровольно не распорядились обнаруженными у них при досмотре опасными предметами и веществами, упоминаемыми в пункте 74 Правил, изъятие подобных вещей обеспечивает авиационную безопасность, а передача их на хранение — сохранность самих вещей, поэтому в результате такого правового регулирования права гражданина не могут считаться нарушенными.

Нельзя согласиться с доводом административного истца о правовой неопределенности оспариваемого пункта, который, по сути, основан на его мнении о необходимости иного правового регулирования мероприятий предполетного досмотра. Содержание пункта 74 Правил само по себе не исключает право пассажира быть информированным об условиях передачи на хранение в специально оборудованный склад аэропорта изъятых при досмотре вещей.

В частности, из административного искового заявления следует, что в упоминаемом Л. случае изъятия у него определенных предметов при прохождении предполетного досмотра в аэропорту «Пулково» он был проинформирован об условиях их хранения.

В оспариваемой части Правила не вступают в противоречие с Воздушным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом «О транспортной безопасности», Положением о Федеральной системе обеспечения защиты деятельности гражданской авиации от актов незаконного вмешательства, Федеральными авиационными правилами «Требования авиационной безопасности к аэропортам».

Разрешение вопросов о том, подлежали ли изъятию обнаруженные у Л. конкретные вещи при проведении предполетного досмотра в аэропорту «Пулково» и в каком порядке должен был производиться их возврат, проверка законности и обоснованности действий сотрудников службы авиационной безопасности, а также принятых по другому делу с участием административного истца судебных постановлений, предполагают установление и оценку конкретных фактических обстоятельств, что не входит в компетенцию Верховного Суда Российской Федерации по настоящему делу.

Пункт 74 Правил в оспариваемой части соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает прав административного истца в указанных им аспектах, что согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации влечет отказ в удовлетворении заявленного требования.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления Л. о признании не действующим в части пункта 74 Правил проведения предполетного и послеполетного досмотров, утвержденных приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 25 июля 2007 г. № 104, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---