Решение Верховного Суда РФ от 04.05.2017 № АКПИ17-137

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующим Приказа Минздравсоцразвития РФ от 24.02.2005 № 160 «Об определении степени тяжести повреждения здоровья при несчастных случаях на производстве»>

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ от 4 мая 2017 г. № АКПИ17-137

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Назаровой А.М.,

при секретаре Т.,

с участием прокурора Степановой Л.Е.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Г. о признании недействующим приказа Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 24 февраля 2005 г. № 160 «Об определении степени тяжести повреждения здоровья при несчастных случаях на производстве»,

приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 24 февраля 2005 г. № 160 «Об определении степени тяжести повреждения здоровья при несчастных случаях на производстве» (далее — Приказ) установлено, что определение степени тяжести повреждения здоровья при несчастных случаях на производстве осуществляется в соответствии с прилагаемой Схемой определения степени тяжести повреждения здоровья при несчастных случаях на производстве (далее — Схема) (пункт 1).

Приказ зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 7 апреля 2005 г., № 6478, опубликован 14 апреля 2005 г. в «Российской газете», 18 апреля 2005 г. в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти.

Согласно Схеме несчастные случаи на производстве по степени тяжести повреждения здоровья подразделяются на 2 категории: тяжелые и легкие (пункт 1).

Квалифицирующие признаки тяжести повреждения здоровья при несчастном случае на производстве определены в пункте 2 Схемы.

Перечень повреждений здоровья, отнесенных к тяжелым несчастным случаям, предусмотрен пунктом 3 Схемы.

Повреждения, не входящие в пункт 3 Схемы, в соответствии с пунктом 4 относятся к легким несчастным случаям на производстве.

Г. обратилась в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим Приказа, как противоречащего Правилам определения степени тяжести вреда, причиненного здоровью человека, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 17 августа 2007 г. № 522 (далее — Правила), подразделяющим вред, причиненный здоровью человека, в зависимости от степени его тяжести на тяжкий, средней тяжести и легкий вред, а также Медицинским критериям определения степени тяжести вреда, причиненного здоровью человека, утвержденным приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 24 апреля 2008 г. № 194н (далее — Медицинские критерии) в соответствии с Правилами, и судебной практике по уголовным и гражданским делам. По мнению административного истца, в отсутствие в оспариваемом акте категории несчастного случая средней тяжести, категория легких несчастных случаев не определена с достаточной точностью, что нарушает ее права на справедливую оценку полученной травмы на производстве и компенсацию физического и морального вреда.

В обоснование своего требования Г. указала на то, что 26 ноября 2016 г. с ней произошел несчастный случай на производстве, в результате которого она получила повреждения здоровья, отнесенные медицинским заключением от 28 ноября 2016 г. на основании Схемы к категории легких несчастных случаев на производстве. Однако согласно пункту 3 Правил и пункту 6.11 Медицинских критериев полученные травмы относятся к тяжкому вреду здоровью, вызывающему значительную стойкую утрату общей трудоспособности не менее чем на одну треть, независимо от исхода и оказания (неоказания) медицинской помощи.

Г. в судебное заседание, о времени и месте рассмотрения которого извещена надлежащим образом, не явилась.

Ее представитель Б. поддержал административный иск.

Министерство здравоохранения Российской Федерации (далее — Минздрав России), Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации (далее — Минтруд России) в письменных возражениях на административный иск указали, что Приказ издан компетентным органом, не противоречит актам большей юридической силы и не нарушает права и законные интересы административного истца.

Министерство юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России) в отзыве указало, что в настоящее время в действующем законодательстве Российской Федерации отсутствует прямая компетенция на издание Минздравом России нормативного правового акта, регулирующего вопросы определения степени тяжести повреждения здоровья при несчастных случаях на производстве и утверждения непосредственно Схемы определения степени тяжести повреждения здоровья при несчастных случаях на производстве.

Выслушав объяснения представителя административного истца, представителя Минздрава России А., представителя Минтруда России С., представителя Минюста России К., проверив оспариваемое нормативное положение на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей, что административный иск не подлежит удовлетворению, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленного требования.

Трудовой кодекс Российской Федерации (далее — ТК РФ) возлагает на работодателя обязанность обеспечить безопасные условия и охрану труда, в том числе расследование и учет в установленном Кодексом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации порядке несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний (статья 212).

При несчастных случаях на производстве работодатель обязан принять меры, предусмотренные статьей 228 ТК РФ, среди которых необходимые меры по организации и обеспечению надлежащего и своевременного расследования несчастного случая и оформлению материалов расследования в соответствии с главой 36 ТК РФ.

В силу статьи 229.2 ТК РФ при расследовании каждого несчастного случая комиссия выявляет и опрашивает очевидцев происшествия, лиц, допустивших нарушения требований охраны труда, получает необходимую информацию от работодателя и по возможности объяснения от пострадавшего. Материалы расследования несчастного случая включают ряд документов, указанных в данной норме, и в том числе медицинское заключение о характере и степени тяжести повреждения, причиненного здоровью пострадавшего, или причине его смерти, нахождении пострадавшего в момент несчастного случая в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения.

Статьей 229 ТК РФ в редакции, действовавшей на дату издания Приказа, было закреплено, что порядок расследования несчастных случаев на производстве, учитывающий особенности отдельных отраслей и организаций, а также формы документов, необходимых для расследования несчастных случаев на производстве, утверждаются в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

В действующей редакции ТК РФ частью десятой статьи 229.2 предусмотрено, что Положение об особенностях расследования несчастных случаев на производстве в отдельных отраслях и организациях и формы документов, необходимых для расследования несчастных случаев, утверждаются в порядке, устанавливаемом уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 31 августа 2002 г. № 653 «О формах документов, необходимых для расследования и учета несчастных случаев на производстве, и об особенностях расследования несчастных случаев на производстве» (далее — Постановление № 653) Министерству труда и социального развития Российской Федерации было поручено разработать и утвердить формы документов, необходимых для расследования и учета несчастных случаев на производстве, в соответствии с Трудовым кодексом Российской Федерации, а также разработать и утвердить положение об особенностях расследования несчастных случаев на производстве в отдельных отраслях и организациях.

Такие формы были утверждены постановлением Министерства труда и социального развития Российской Федерации от 24 октября 2002 г. № 73 (далее — Постановление № 73). Этим же постановлением было утверждено и Положение об особенностях расследования несчастных случаев на производстве в отдельных отраслях и организациях.

Согласно Положению о Министерстве труда и социальной защиты Российской Федерации, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 19 июня 2012 г. № 610, Минтруд России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере труда, социального страхования (за исключением обязательного медицинского страхования), условий и охраны труда; самостоятельно принимает положение об особенностях расследования несчастных случаев на производстве в отдельных отраслях и организациях, а также формы документов, необходимых для расследования несчастных случаев на производстве; порядок расследования страховых случаев в соответствии с Федеральным законом «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» (подпункты 1, 5.2.26, 5.2.111).

Как следует из формы акта о несчастном случае на производстве, утвержденной Постановлением № 73, для ее заполнения требуется указать характер полученных повреждений и орган, подвергшийся повреждению, а также медицинское заключение о тяжести повреждения здоровья.

Положение об особенностях расследования несчастных случаев на производстве в отдельных отраслях и организациях в целях определения порядка расследования несчастного случая на производстве требует установления категории повреждения здоровья пострадавшим в соответствии с квалифицирующими признаками тяжести повреждения здоровья (пункты 5, 9, 14, 19).

Квалифицирующие признаки тяжести повреждения здоровья приведены в пункте 2 Схемы.

В соответствии с пунктом 1, подпунктом 5.2.101 Положения о Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации (далее — Минздравсоцразвития России), утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. № 321 (далее — Положение) (утратило силу 10 июля 2012 г.), Минздравсоцразвития России являлось федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения, оплаты труда, социального страхования, условий и охраны труда, социального партнерства и трудовых отношений, и самостоятельно принимало нормативные правовые акты по вопросам в установленной сфере деятельности Министерства и подведомственных Министерству федеральных служб и федеральных агентств, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

Более того, в силу пункта 5.2.68 Положения Минздравсоцразвития России, также как и Минтруд России, вправе было утверждать формы документов, необходимых для расследования несчастных случаев на производстве.

В целях реализации статьи 229 ТК РФ, Постановления № 653, на основании подподпунктов 5.2.68 и 5.2.101 Положения Минздравсоцразвития России приказом от 15 апреля 2005 г. № 275 утвердило учетную форму № 315/у «Медицинское заключение о характере полученных повреждений здоровья в результате несчастного случая на производстве и степени их тяжести», при оформлении которой указывается диагноз и код диагноза, а также о том, к какой категории относится повреждение здоровья согласно Схеме определения степени тяжести повреждения.

Указом Президента Российской Федерации от 21 мая 2012 г. № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации преобразовано в Министерство здравоохранения Российской Федерации и Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации. Министерству здравоохранения Российской Федерации переданы функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения, а Министерству труда и социальной защиты Российской Федерации — функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере труда, оплаты труда, социального страхования, условий и охраны труда, социального партнерства и трудовых отношений.

В настоящее время Минздрав России на основании подпункта 5.2.208 Положения о Министерстве здравоохранения Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 19 июня 2012 г. № 608 (далее — положение о Минздраве России), вправе самостоятельно принимать нормативные правовые акты по другим вопросам в установленной сфере деятельности Министерства и подведомственных Министерству федеральной службы и федерального агентства, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

Анализ положений приведенных нормативных правовых актов дает основания сделать вывод о том, что Приказ был издан уполномоченным федеральным органом исполнительной власти с соблюдением формы и установленного порядка введения в действие и опубликования.

Доводы административного истца о несоответствии Схемы Правилам и Медицинским критериям являются несостоятельными и основаны на неправильном толковании норм материального права.

Постановление Правительства Российской Федерации от 17 августа 2007 г. № 522 «Об утверждении Правил определения степени тяжести вреда, причиненного здоровью человека» принято в соответствии со статьей 52 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан (утратили силу с 1 января 2012 г.), в силу которой порядок организации и производства судебно-медицинской и судебно-психиатрической экспертиз устанавливается в соответствии с законодательством Российской Федерации. Порядок определения степени тяжести вреда, причиненного здоровью человека, устанавливается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

Частью 2 статьи 62 действующего Федерального закона от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» установлено, что порядок проведения судебно-медицинской и судебно-психиатрической экспертиз и порядок определения степени тяжести вреда, причиненного здоровью человека, устанавливаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

Подпунктом 5.2.78 Положения о Минздраве России установление порядка определения степени тяжести вреда, причиненного здоровью человека, отнесено к компетенции Минздрава России.

Правила устанавливают порядок определения степени тяжести вреда, причиненного здоровью человека, при проведении судебно-медицинской экспертизы.

Пунктом 3 Правил установлено, что вред, причиненный здоровью человека, определяется в зависимости от степени его тяжести (тяжкий вред, средней тяжести вред и легкий вред) на основании квалифицирующих признаков, предусмотренных пунктом 4 Правил, и в соответствии с медицинскими критериями определения степени тяжести вреда, причиненного здоровью человека, утверждаемыми Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации, являющимися медицинской характеристикой квалифицирующих признаков, которые используются для определения степени тяжести вреда, причиненного здоровью человека, при производстве судебно-медицинской экспертизы в гражданском, административном и уголовном судопроизводстве на основании определения суда, постановления судьи, лица, производящего дознание, следователя, для оценки повреждений, обнаруженных при судебно-медицинском обследовании живого лица, исследовании трупа и его частей, а также при производстве судебно-медицинских экспертиз по материалам дела и медицинским документам (пункты 2, 3 Медицинских критериев).

Из изложенного следует, что указанные нормативные правовые акты имеют иной предмет правового регулирования и применяются исключительно в рамках производства судебно-медицинской экспертизы.

Кроме того, и Схема, и Медицинские критерии являются актами равной юридической силы, в связи с чем ссылка на их несоответствие несостоятельна.

В рамках абстрактного нормоконтроля суд проверяет соответствие оспариваемого акта нормативным правовым актам большей юридической силы, поэтому доводы Г. о противоречии Схемы сложившейся судебной практике также нельзя признать состоятельными.

Вместе с тем отнесение повреждения здоровья при несчастном случае на производстве к определенной категории (легкой или тяжелой) имеет важное значение при определении порядка расследования конкретного несчастного случая.

Из анализа норм ТК РФ (статьи 228.1 - 230.1), а также Положения об особенностях расследования несчастных случаев на производстве в отдельных отраслях и организациях, утвержденного Постановлением № 73, следует, что применительно к определению степени повреждения здоровья при несчастных случаях на производстве термин «повреждение здоровья средней тяжести» не употребляется.

В нормативных правовых актах, регулирующих данную область правоотношений, законодатель использует такие понятия, как несчастный случай на производстве, групповой несчастный случай на производстве, тяжелый несчастный случай на производстве, несчастный случай на производстве со смертельным исходом, — для каждого из которых установлены особенности порядка проведения расследования, извещения о несчастном случае, учета, оформления соответствующих документов.

Какие-либо нормативные правовые акты, имеющие большую юридическую силу, устанавливающие иные квалифицирующие признаки степени тяжести повреждения здоровья при несчастных случаях на производстве, отличные от указанных в Схеме, отсутствуют.

Исходя из изложенного, оснований для признания Приказа недействующим не имеется.

Нельзя согласиться с утверждением административного истца о том, что Приказ нарушает ее право на справедливую оценку полученной травмы на производстве и на компенсацию причиненного ей вреда.

Порядок возмещения вреда, причиненного жизни и здоровью работника при исполнении им обязанностей по трудовому договору, определяет Федеральный закон от 24 июля 1998 г. № 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» (далее — Федеральный закон № 125-ФЗ), который устанавливает правовые, экономические и организационные основы обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний.

Статьей 8 данного закона предусмотрены виды обеспечения по страхованию.

Размеры страховых выплат в силу статей 11, 12 Федерального закона № 125-ФЗ рассчитываются исходя из степени утраты профессиональной трудоспособности, которая устанавливается учреждением медико-социальной экспертизы в соответствии с порядком, определяемым Правительством Российской Федерации.

Пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации закреплено, что по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления Г. о признании недействующим приказа Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 24 февраля 2005 г. № 160 «Об определении степени тяжести повреждения здоровья при несчастных случаях на производстве» отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---