Решение Верховного Суда РФ от 20.02.2018 № АКПИ17-1174

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующим Приказа Рослесхоза от 15.05.2015 № 158 «Об отмене приказа Рослесхоза от 29.12.2007 № 523 „Об утверждении методических документов“>»

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Иваненко Ю.Г.,

при секретаре С.Г.,

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Б., Т. и К. о признании недействующим приказа Федерального агентства лесного хозяйства от 15 мая 2015 г. № 158 «Об отмене приказа Рослесхоза от 29.12.2007 № 523 „Об утверждении методических документов“,»

приказом Федерального агентства лесного хозяйства от 15 мая 2015 г. № 158 отменен приказ Федерального агентства лесного хозяйства от 29 декабря 2007 г. № 523 «Об утверждении методических документов» (далее — Приказ от 15 мая 2015 г. № 158, Приказ от 29 декабря 2007 г. № 523 соответственно).

Б., Т. и К. обратились в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим Приказа от 15 мая 2015 г. № 158, ссылаясь на то, что данный акт является нормативным правовым актом, однако в нарушение части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации, Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» и Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009, не был зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации и официально опубликован. Кроме того, оспариваемый приказ содержит недостоверные сведения о причинах отмены Приказа от 29 декабря 2007 г. № 523, который был отменен не по представлению Министерства юстиции Российской Федерации, а по иным, неустановленным основаниям.

По мнению административных истцов, неопубликованный Приказ от 15 мая 2015 г. № 158, с которым они не могли быть ознакомлены и текст которого приобщен к материалам возбужденного против каждого из них уголовного дела, повлек вынесение судом в отношении Б. и К. обвинительных приговоров и создал предпосылку для аналогичного осуждения Т., что нарушает их права.

Федеральное агентство лесного хозяйства и Министерство юстиции Российской Федерации в письменных возражениях указали, что оспариваемый акт издан компетентным федеральным органом исполнительной власти во исполнение пункта 4.1 постановления Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации», не содержит нормативных положений, в связи с чем не требуются его государственная регистрация и официальное опубликование.

В судебном заседании представитель административных истцов П.С. поддержал заявленное требование.

Представители Федерального агентства лесного хозяйства М. и П.А., представитель Министерства юстиции Российской Федерации С.Н. не признали административный иск.

Выслушав объяснения представителя административных истцов П.С., возражения представителей Федерального агентства лесного хозяйства М., П.А., представителя Министерства юстиции Российской Федерации С.Н., проверив оспариваемый акт на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей необходимым в удовлетворении заявленного требования отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

Согласно пунктам 1, 7 Положения о Федеральном агентстве лесного хозяйства, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 23 сентября 2010 г. № 736, в том числе в редакции, действовавшей на день принятия Приказа от 15 мая 2015 г. № 158, Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз), являясь федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в области лесных отношений (за исключением лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях), а также по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в области лесных отношений, не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору, кроме случаев, установленных указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» предусмотрено право Министерства юстиции Российской Федерации направлять в федеральный орган исполнительной власти представление об отмене или изменении принятого этим органом нормативного правового акта, противоречащего Конституции Российской Федерации и законодательству Российской Федерации, которому корреспондирует обязанность данного органа исполнить представление в месячный срок со дня его получения (пункт 4.1).

Как следует из материалов административного дела, Приказом от 29 декабря 2007 г. № 523 Рослесхоз утвердил Руководство по проектированию, организации и ведению лесопатологического мониторинга (приложение 1), Руководство по проведению санитарно-оздоровительных мероприятий (приложение 2), Руководство по планированию, организации и ведению лесопатологических обследований (приложение 3) и Руководство по локализации и ликвидации очагов вредных организмов (приложение 4).

По результатам правовой экспертизы Приказа от 29 декабря 2007 г. № 523 Министерство юстиции Российской Федерации установило, что названный приказ содержит нормативные предписания, затрагивает права граждан, является нормативным правовым актом, но не представлен на государственную регистрацию в порядке, установленном Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, в связи с этими обстоятельствами и требованиями пункта 10 Указа Президента Российской Федерации «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» письмом от 27 февраля 2015 г. № 01/21996-МТ предложило Рослесхозу отменить указанный приказ и копию соответствующего акта направить в министерство.

Таким образом, Приказ от 15 мая 2015 г. № 158 принят Рослесхозом с учетом мотивированного предложения Министерства юстиции Российской Федерации об отмене Приказа от 29 декабря 2007 г. № 523.

Указание в оспариваемом приказе на то, что он издан во исполнение пункта 4.1 постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации», не является основанием для признания его недействующим ввиду того, что требование об отмене Приказа от 29 декабря 2007 г. № 523 было выражено Министерством юстиции Российской Федерации не в виде представления.

В силу пункта 10 Указа Президента Российской Федерации «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, кроме актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.

Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации определено, что государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера (пункт 10). Государственная регистрация нормативных правовых актов осуществляется Министерством юстиции Российской Федерации, которое ведет Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти (абзац первый пункта 11). Нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, подлежат официальному опубликованию в установленном порядке, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера (абзац второй пункта 17). Федеральные органы исполнительной власти направляют для исполнения нормативные правовые акты, подлежащие государственной регистрации, только после их регистрации и официального опубликования. При нарушении указанных требований нормативные правовые акты, как не вступившие в силу, применяться не могут (пункт 19).

Отменяемый приказ, как следует из объяснений сторон и представленных письменных доказательств, названным требованиям не отвечал.

Приказом от 15 мая 2015 г. № 158, по сути, устранена формальная неопределенность по вопросу применения Приказа от 29 декабря 2007 г. № 523, который в силу действия нормативных правовых актов большей юридической силы, требованиям которых не соответствовал, не мог служить основанием для регулирования правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний, поэтому и был отменен, а не признан утратившим силу.

Анализ оспариваемого акта позволяет сделать вывод, что он не содержит положений, оказывающих общерегулирующее воздействие на отношения, возникающие в связи с осуществлением государственного лесопатологического мониторинга, проведением лесопатологических обследований, поэтому не является нормативным правовым актом, на основании которого реализуются права и обязанности граждан и организаций в указанной сфере.

При установленных обстоятельствах Приказ от 15 мая 2015 г. № 158 не вводит нового правового регулирования, не изменяет и не прекращает действия иных нормативных правовых актов, подлежащих применению, следовательно, его издание не требовало соблюдения процедур государственной регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации и официального опубликования, предусмотренных Указом Президента Российской Федерации «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» и Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации.

Кроме того, согласно пункту 26 Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 4 мая 2007 г. № 88, изменения и дополнения в нормативные правовые акты, прошедшие государственную регистрацию (независимо от того, содержат они правовые нормы или нет), а также акты о признании зарегистрированных нормативных правовых актов утратившими силу (отмене) подлежат регистрации в порядке, установленном названными правилами.

Исходя из содержания приведенной нормы, применительно к рассматриваемому случаю государственной регистрации в порядке, определяемом Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, подлежат соответствующие акты федеральных органов исполнительной власти об отмене зарегистрированных нормативных правовых актов этих органов.

Изложенные в административном исковом заявлении доводы о незаконности применения в уголовном судопроизводстве Приказа от 29 декабря 2007 г. № 523, который не был зарегистрирован и опубликован в установленном законом порядке, не относятся к содержанию оспариваемого приказа. При этом утверждения административных истцов о нарушении их прав фактически мотивированы несогласием с конкретными постановлениями органов предварительного следствия, судебными решениями по уголовным делам, разрешение вопросов о законности и обоснованности которых не входит в предмет рассмотрения Верховного Суда Российской Федерации по настоящему административному делу.

Поскольку Приказ от 15 мая 2015 г. № 158 не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления Б., Т. и К. о признании недействующим приказа Федерального агентства лесного хозяйства от 15 мая 2015 г. № 158 «Об отмене приказа Рослесхоза от 29.12.2007 № 523 „Об утверждении методических документов“ отказать.»

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---