Решение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 21.02.2018 № АКПИ17-1063

<О признании частично недействующими Правил, утв. Постановлением Правительства РФ от 14.08.2017 № 967>

Именем Российской Федерации

от 21 февраля 2018 г. № АКПИ17-1063

председательствующего судьи Верховного Суда Российской Федерации Романенкова Н.С.,

судей Верховного Суда Российской Федерации Иваненко Ю.Г., Назаровой А.М.,

при секретаре Т.,

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «ВИРОБАН» о признании недействующими постановления Правительства Российской Федерации от 14 августа 2017 г. № 967 «Об особенностях осуществления закупки медицинских изделий одноразового применения (использования) из поливинилхлоридных пластиков для обеспечения государственных и муниципальных нужд», пункта 3 изменений, которые вносятся в постановление Правительства Российской Федерации от 5 февраля 2015 г. № 102, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 14 августа 2017 г. № 968,

Правительство Российской Федерации 14 августа 2017 г. издало постановление № 967 «Об особенностях осуществления закупки медицинских изделий одноразового применения (использования) из поливинилхлоридных пластиков для обеспечения государственных и муниципальных нужд» и постановление № 968 «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 5 февраля 2015 г. № 102».

Общество с ограниченной ответственностью «ВИРОБАН» (далее — ООО «ВИРОБАН») обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующими постановления Правительства Российской Федерации от 14 августа 2017 г. № 967 «Об особенностях осуществления закупки медицинских изделий одноразового применения (использования) из поливинилхлоридных пластиков для обеспечения государственных и муниципальных нужд», пункта 3 изменений, которые вносятся в постановление Правительства Российской Федерации от 5 февраля 2015 г. № 102, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 14 августа 2017 г. № 968, ссылаясь на то, что оспариваемые положения нормативных правовых актов не соответствуют статьям 4, 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции», статьям 1, 8, 24, 93, 111 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», изданы с превышением полномочий Правительства Российской Федерации, вводят незаконные ограничения конкуренции при осуществлении закупок медицинских изделий одноразового применения (использования) из поливинилхлоридных пластиков для обеспечения государственных и муниципальных нужд, а также устанавливают дискриминационные критерии отбора поставщиков медицинских изделий для включения в реестр поставщиков.

Как указывает административный истец, ООО «ВИРОБАН» является российским производителем одноразовых изделий медицинского назначения из полимерных материалов. В ассортименте предприятия около 200 наименований медицинских изделий. Основная масса выпускаемой продукции реализуется в рамках закупок товаров для обеспечения государственных и муниципальных нужд, заказчиками выступают государственные медицинские учреждения России. В связи с принятием Правительством Российской Федерации оспариваемых нормативных правовых актов ООО «ВИРОБАН» подало заявление в Минпромторг России о включении в реестр поставщиков, реализующих в 2017 — 2024 годах комплексные проекты по расширению и (или) локализации производства медицинских изделий одноразового применения (использования) из поливинилхлоридных пластиков, для получения возможности реализовать свою продукцию в рамках закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Извещением от 2 октября 2017 г. № 64161/19 Минпромторг России отказал ООО «ВИРОБАН» во включении в реестр из-за несоответствия организации критериям, установленным постановлением Правительства Российской Федерации от 14 августа 2017 г. № 967 и приказом Минпромторга России от 9 сентября 2017 г. № 3107, в результате ООО «ВИРОБАН» лишено права на участие в большинстве государственных закупок производимых им медицинских изделий, что приведет к закрытию предприятия.

В суде представители административного истца ООО «ВИРОБАН» З., адвокаты Джаббаров Т.В., Родин А.А. поддержали заявленные требования.

Правительство Российской Федерации поручило представлять свои интересы в Верховном Суде Российской Федерации Министерству промышленности и торговли Российской Федерации (поручение от 11 декабря 2017 г. № АД-П12-8236).

Представитель Правительства Российской Федерации Н. возражала против удовлетворения заявленных требований, пояснив суду, что оспариваемые нормативные правовые акты изданы в пределах полномочий Правительства Российской Федерации, соответствуют действующему законодательству и не нарушают прав административного истца. Предусмотренное оспариваемыми нормативными правовыми актами регулирование направлено на обеспечение медицинских учреждений современными медицинскими изделиями, создание производства высокотехнологичных медицинских изделий на территории Российской Федерации, снижение зависимости от импорта и увеличение доли выпуска отечественной продукции.

Выслушав сообщение судьи-докладчика Романенкова Н.С., объяснения представителей ООО «ВИРОБАН» З., адвокатов Джаббарова Т.В., Родина А.А., Правительства Российской Федерации Н., исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей, что административный иск подлежит удовлетворению частично, и судебные прения, Верховный Суд Российской Федерации находит заявленные требования подлежащими удовлетворению частично.

Согласно статье 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации. Акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства Российской Федерации.

Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» предусматривает установление нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации запрета на допуск товаров, происходящих из иностранных государств, работ, услуг, соответственно выполняемых, оказываемых иностранными лицами, и ограничения допуска указанных товаров, работ, услуг для целей осуществления закупок (часть 3 статья 14).

Во исполнение полномочий, предоставленных федеральным законодателем, Правительство Российской Федерации 5 февраля 2015 г. издало постановление № 102 «Об ограничениях и условиях допуска отдельных видов медицинских изделий, происходящих из иностранных государств, для целей осуществления закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

Пунктом 3 изменений, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 14 августа 2017 г. № 968, постановление Правительства Российской Федерации от 5 февраля 2015 г. № 102 дополнено пунктом 2(11), который устанавливает, что для целей осуществления закупок медицинских изделий одноразового применения (использования) из поливинилхлоридных пластиков, включенных в перечень № 2, заказчик отклоняет все заявки (окончательные предложения), содержащие предложения о поставке медицинских изделий одноразового применения (использования) из поливинилхлоридных пластиков, включенных в перечень № 2, при условии, что на участие в определении поставщика подано не менее одной удовлетворяющей требованиям извещения об осуществлении закупки и (или) документации о закупке заявки (окончательного предложения), которая одновременно содержит: предложение о поставке медицинских изделий одноразового применения (использования) из поливинилхлоридных пластиков, включенных в перечень № 2; подается организацией, включенной в реестр поставщиков указанных медицинских изделий, предусмотренный Правилами отбора организаций, реализующих в 2017 — 2024 годах комплексные проекты по расширению и (или) локализации производства медицинских изделий одноразового применения (использования) из поливинилхлоридных пластиков, в целях осуществления конкретной закупки такой продукции для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 14 августа 2017 г. № 967 «Об особенностях осуществления закупки медицинских изделий одноразового применения (использования) из поливинилхлоридных пластиков для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

Законодательство Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок состоит из Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» и других федеральных законов, регулирующих отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд. В случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок, Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти, Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом», Государственная корпорация по космической деятельности «Роскосмос» вправе принимать нормативные правовые акты о контрактной системе в сфере закупок, в том числе в части, касающейся определения поставщиков (статья 2 указанного Федерального закона).

Статья 111 названного Федерального закона озаглавлена «Особенности осуществления закупок в соответствии с решением Правительства Российской Федерации» и предусматривает право Правительства Российской Федерации определить особенности осуществления конкретной закупки, в том числе установить способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя), не предусмотренный статьей 24 этого Федерального закона, а также в целях создания для Российской Федерации дополнительных технологических и экономических преимуществ (в том числе встречных обязательств) вправе определить дополнительные условия исполнения контракта, не связанные с его предметом.

В соответствии с требованиями данной статьи Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» Правительство Российской Федерации 14 августа 2017 г. издало постановление № 967 «Об особенностях осуществления закупки медицинских изделий одноразового применения (использования) из поливинилхлоридных пластиков для обеспечения государственных и муниципальных нужд», которым также утверждены Правила отбора организаций, реализующих в 2017 — 2024 годах комплексные проекты по расширению и (или) локализации производства медицинских изделий одноразового применения (использования) из поливинилхлоридных пластиков, в целях осуществления конкретной закупки такой продукции для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Нормативные правовые акты размещены на «Официальном интернет-портале правовой информации» (http://www.pravo.gov.ru) 17 августа 2017 г., опубликованы в Собрании законодательства Российской Федерации 21 августа 2017 г., № 34.

Доводы административного истца о противоречии оспариваемых положений нормативных правовых актов статьям 4 и 15 Федерального закона «О защите конкуренции» являются несостоятельными.

Определяя организационные и правовые основы защиты конкуренции, данный Федеральный закон запрещает федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции (часть 1 статьи 15).

Особенности осуществления закупок установлены Правительством Российской Федерации в соответствии с полномочиями, делегированными ему законодателем, и не могут рассматриваться как противоречащие положениям Федерального закона «О защите конкуренции».

Правительство Российской Федерации 14 августа 2017 г. издало постановление № 967 «Об особенностях осуществления закупки медицинских изделий одноразового применения (использования) из поливинилхлоридных пластиков для обеспечения государственных и муниципальных нужд» и постановление № 968 «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 5 февраля 2015 г. № 102» в соответствии с нормами Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», который, регулируя отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд, предусматривает особенности осуществления закупок в соответствии с решением Правительства Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 августа 2017 г. № 967 установлено, что при осуществлении конкретной закупки медицинских изделий одноразового применения (использования) из поливинилхлоридных пластиков, включенных в перечень медицинских изделий одноразового применения (использования) из поливинилхлоридных пластиков, происходящих из иностранных государств, в отношении которых устанавливаются ограничения допуска для целей осуществления закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 5 февраля 2015 г. № 102 «Об ограничениях и условиях допуска отдельных видов медицинских изделий, происходящих из иностранных государств, для целей осуществления закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд» поставщики указанной продукции определяются из числа организаций, реализующих в 2017 — 2024 годах комплексные проекты по расширению и (или) локализации производства медицинских изделий и включенных в реестр поставщиков, предусмотренный Правилами отбора организаций, реализующих в 2017 — 2024 годах комплексные проекты по расширению и (или) локализации производства медицинских изделий одноразового применения (использования) из поливинилхлоридных пластиков, в целях осуществления конкретной закупки такой продукции для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Этим постановлением Правительства Российской Федерации от 14 августа 2017 г. № 967 утверждены Правила отбора организаций, реализующих в 2017 — 2024 годах комплексные проекты по расширению и (или) локализации производства медицинских изделий одноразового применения (использования) из поливинилхлоридных пластиков, в целях осуществления конкретной закупки такой продукции для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее — Правила).

Правила устанавливают условия и порядок отбора организаций, реализующих в 2017 — 2024 годах комплексные проекты по расширению и (или) локализации производства медицинских изделий одноразового применения (использования) из поливинилхлоридных пластиков, включенных в перечень медицинских изделий одноразового применения (использования) из поливинилхлоридных пластиков, происходящих из иностранных государств, в отношении которых устанавливаются ограничения допуска для целей осуществления закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 5 февраля 2015 г. № 102 «Об ограничениях и условиях допуска отдельных видов медицинских изделий, происходящих из иностранных государств, для целей осуществления закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Пункт 2 Правил под комплексным проектом понимает взаимосвязанные мероприятия и процессы, ограниченные по времени и ресурсам, направленные на организацию высокотехнологичного производства всех наименований медицинских изделий, включенных в перечень, в том числе создание новых высокопроизводительных рабочих мест и увеличение налоговых поступлений.

Пункт 3 Правил предусматривает утверждение Минпромторгом России совместно с Минздравом России графика реализации комплексного проекта по расширению и (или) локализации производства медицинских изделий одноразового применения (использования) из поливинилхлоридных пластиков.

Согласно пункту 4 Правил Минпромторг России рассматривает заявления о реализации комплексного проекта, поданные российскими организациями, которые являются налоговыми резидентами Российской Федерации и соответствуют следующим критериям:

наличие у организации документа, подтверждающего соответствие собственного производства, расположенного на территории Российской Федерации, требованиям ГОСТ ISO 13485-2011 «Изделия медицинские. Системы менеджмента качества. Системные требования для целей регулирования»;

наличие у организации и (или) организаций, признаваемых в соответствии с законодательством Российской Федерации ее аффилированными лицами, дочерних и (или) зависимых организаций не менее 7 действующих регистрационных удостоверений, указанных в перечне медицинских изделий, страной (местом) производства которых является Российская Федерация и на которые имеются действующие сертификаты о происхождении товара формы СТ-1, на дату подачи заявления;

наличие у организации и (или) организаций, признаваемых в соответствии с законодательством Российской Федерации ее аффилированными лицами, дочерних и (или) зависимых организаций не менее 7 патентов, выданных на полезную модель и (или) изобретение, в качестве которых охраняется техническое решение в составе медицинского изделия или сырья, используемого при производстве медицинских изделий, включенных в перечень, на дату подачи заявления;

доход (выручка) организации и (или) организаций, признаваемых в соответствии с законодательством Российской Федерации ее аффилированными лицами, дочерних и (или) зависимых организаций, расположенных на территории Российской Федерации, от реализации произведенных медицинских изделий за последние 3 года (на дату подачи заявления) составляет не менее 700000 тыс. руб.;

использование технологий и материалов при производстве медицинских изделий, включенных в перечень, разработанных за счет бюджетных ассигнований, в том числе в рамках государственной программы Российской Федерации «Развитие фармацевтической и медицинской промышленности» на 2013 — 2020 годы, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. № 305 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации „Развитие фармацевтической и медицинской промышленности“ на 2013 — 2020 годы»;

наличие у организации на срок не менее чем до 1 января 2025 г. прав на техническую и конструкторскую документацию, по которой осуществляется производство не менее 20 процентов номенклатуры (ассортимента) всех наименований медицинских изделий, включенных в перечень, и сырья, используемого при их производстве, на дату подачи заявления.

Доводы административного истца о том, что критерии, установленные пунктом 4 Правил, носят заведомо дискриминационный характер и сформулированы таким образом, чтобы им удовлетворяла лишь одна единственная организация, являются несостоятельными.

Данные критерии отбора организаций обусловлены фискальными целями, необходимостью подтверждения компетенции организаций, подающих заявки на участие в проекте, наличия у них возможностей для выполнения поставленной задачи и адресованы неопределенному кругу хозяйствующих субъектов.

Согласно Гражданскому кодексу Российской Федерации предпринимательской является самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг (статья 2).

Какого-либо иного нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, устанавливающего критерии отбора поставщиков, реализующих комплексные проекты, не имеется.

В соответствии с пунктом 5 Правил Минпромторг России обязан был до 11 сентября 2017 г. в установленном им порядке принять и рассмотреть поступившие от организаций заявления с документальным подтверждением критериев, указанных в пункте 4 Правил.

Согласно разъяснению, данному в пункте 25 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный нормативный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

В целях реализации постановления Правительства Российской Федерации от 14 августа 2017 г. № 967 приказ Минпромторга России № 3107 издан 9 сентября 2017 г. (зарегистрирован в Минюсте России 21 сентября 2017 г., регистрационный номер 48268, размещен на «Официальном интернет-портале правовой информации» (http://www.pravo.gov.ru) 22 сентября 2017 г., вступил в силу 3 октября 2017 г.).

В силу конституционного принципа справедливости, проявляющегося, в частности, в необходимости обеспечения баланса прав и обязанностей всех участников рыночного взаимодействия, установление пресекательного срока при отсутствии надлежащего нормативно-правового регулирования свидетельствует о неопределенности правовой нормы.

Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» определяет полномочия Правительства Российской Федерации по руководству федеральными министерствами (статья 12).

По результатам рассмотрения заявления и приложенных к нему документов пунктом 6 Правил предусмотрено направление извещения о положительном рассмотрении заявления или извещения об отрицательном рассмотрении заявления.

Внесенные в реестр поставщиков медицинских изделий сведения об организации размещаются на официальном сайте Минпромторга России в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», а также в единой информационной системе в сфере закупок (пункт 7 Правил).

Пунктом 8 Правил предусмотрен случай направления извещения об отказе во внесении сведений об организации в реестр поставщиков медицинских изделий, включенных в перечень.

Согласно пункту 9 Правил при отсутствии организаций в реестре поставщиков медицинских изделий, включенных в перечень, Минпромторг России размещает соответствующую информацию на своем официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» до 5 октября 2017 г. и далее ежегодно в установленный им срок.

Пункт 10 Правил предусматривает осуществление контроля федеральными органами исполнительной власти выполнения организациями мероприятий, предусмотренных графиком, а пунктом 11 Правил установлена возможность исключения организации из реестра поставщиков медицинских изделий, включенных в перечень, в случае невыполнения (более чем на 10 процентов) организациями мероприятий, предусмотренных графиком.

В соответствии с пунктом 12 Правил при наличии информации о включении организации в реестр недобросовестных поставщиков организация исключается из реестра поставщиков медицинских изделий, включенных в перечень.

Приведенные выше нормы Правил ни Федеральному закону «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», ни Федеральному закону «О защите конкуренции» не противоречат.

Доводы административного истца о нарушении порядка принятия оспариваемых нормативных правовых актов при отсутствии публичной дискуссии являются несостоятельными.

В соответствии с Федеральным законом от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» проекты оспариваемых постановлений были размещены на сайте http://regulation.gov.ru в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» с 11 по 17 мая 2017 г.

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 25 августа 2012 г. № 851 «О порядке раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения» проекты оспариваемых постановлений были размещены на сайте http://regulation.gov.ru в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» с 11 по 25 мая 2017 г.

Проекты оспариваемых нормативных правовых актов согласованы заинтересованными федеральными органами исполнительной власти: Минфином России, Минздравом России и ФАС России.

На проекты постановлений получены заключения Минюста России по результатам проведения антикоррупционной экспертизы, согласно которым коррупциогенные факторы в них не выявлены.

Минэкономразвития России представил свою позицию об отсутствии необходимости проведения оценки регулирующего воздействия в отношении проектов оспариваемых постановлений.

В силу пункта 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 175, 176, 180, 215 КАС РФ, Верховный Суд Российской Федерации

административное исковое заявление общества с ограниченной ответственностью «ВИРОБАН» о признании недействующими постановления Правительства Российской Федерации от 14 августа 2017 г. № 967 «Об особенностях осуществления закупки медицинских изделий одноразового применения (использования) из поливинилхлоридных пластиков для обеспечения государственных и муниципальных нужд», пункта 3 изменений, которые вносятся в постановление Правительства Российской Федерации от 5 февраля 2015 г. № 102, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 14 августа 2017 г. № 968, удовлетворить частично:

признать недействующим со дня вступления в законную силу решения суда пункт 5 Правил отбора организаций, реализующих в 2017 — 2024 годах комплексные проекты по расширению и (или) локализации производства медицинских изделий одноразового применения (использования) из поливинилхлоридных пластиков, в целях осуществления конкретной закупки такой продукции для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 14 августа 2017 г. № 967, в части, предусматривающей установление до 11 сентября 2017 г. срока для принятия и рассмотрения поступивших от организаций заявлений с документальным подтверждением критериев, указанных в пункте 4 данных Правил.

В остальной части административные исковые требования оставить без удовлетворения.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

---