Решение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 14.02.2018 № АКПИ17-1046

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующими пункта 72.3 Правил противопожарного режима в Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ от 25.04.2012 № 390, и пункта 9.1 Правил пожарной безопасности в лесах, утв. Постановлением Правительства РФ от 30.06.2007 № 417>

Именем Российской Федерации

от 14 февраля 2018 г. № АКПИ17-1046

председательствующего судьи Верховного Суда Российской Федерации Романенкова Н.С.,

судей Верховного Суда Российской Федерации Иваненко Ю.Г., Назаровой А.М.,

при секретаре Т.,

с участием прокурора Степановой Л.Е.,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «Преферент» о признании недействующими пункта 72.3 Правил противопожарного режима в Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 25 апреля 2012 г. № 390, пункта 9.1 Правил пожарной безопасности в лесах, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2007 г. № 417,

согласно пункту 72.3 Правил противопожарного режима в Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 25 апреля 2012 г. № 390, и пункту 9.1 Правил пожарной безопасности в лесах, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2007 г. № 417, в период со дня схода снежного покрова до установления устойчивой дождливой осенней погоды или образования снежного покрова органы государственной власти, органы местного самоуправления, учреждения, организации, иные юридические лица независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, крестьянские (фермерские) хозяйства, общественные объединения, индивидуальные предприниматели, должностные лица, граждане Российской Федерации, иностранные граждане, лица без гражданства, владеющие, пользующиеся и (или) распоряжающиеся территорией, прилегающей к лесу, обеспечивают ее очистку от сухой травянистой растительности, пожнивных остатков, валежника, порубочных остатков, мусора и других горючих материалов на полосе шириной не менее 10 метров от леса либо отделяют лес противопожарной минерализованной полосой шириной не менее 0,5 метра или иным противопожарным барьером.

Данные пункты внесены в названные нормативные правовые акты постановлением Правительства Российской Федерации от 18 августа 2016 г. № 807 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросу обеспечения пожарной безопасности территорий», которое размещено на «Официальном интернет-портале правовой информации» (http://www.pravo.gov.ru) 22 августа 2016 г., опубликовано в Собрании законодательства Российской Федерации 29 августа 2016 г., № 35.

Общество с ограниченной ответственностью «Преферент» (далее — ООО «Преферент») обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующими пункта 72.3 Правил противопожарного режима в Российской Федерации, пункта 9.1 Правил пожарной безопасности в лесах, ссылаясь на то, что оспариваемые положения нормативных правовых актов не отвечают критериям определенности, ясности и недвусмысленности законодательного регулирования, не обеспечивают единообразного понимания и толкования правоприменителями, что приводит к нарушению установленного статьей 19 Конституции Российской Федерации принципа равенства всех перед законом и верховенства закона, а также нарушению прав, свобод и законных интересов административного истца.

Как указывает административный истец, ООО «Преферент» является собственником земельных участков, прилегающих к лесу (кадастровые номера: 50:06:0030101:46, 50:06:0030103:5, 50:06:0030201:36, 50:06:0030101:48, 50:06:0030602:205, 50:06:0070503:82, 50:06:0070102:140, 50:06:0070103:163). Должностным лицом Комитета лесного хозяйства Московской области 18 июля 2017 г. вынесены постановления № 03-125/2017, № 03-127/2017 о привлечении ООО «Преферент» к административной ответственности по части 1 статьи 8.32 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях за нарушение пункта 9.1 Правил пожарной безопасности в лесах в виде штрафа в размере 125 000 рублей по каждому постановлению. Решениями Шаховского районного суда Московской области от 17 октября 2017 г. по делу № 12-51/2017, от 30 октября 2017 г. по делу № 12-50/2017 названные постановления оставлены без изменения.

В суде представитель административного истца ООО «Преферент» К. поддержал заявленные требования и пояснил, что оспариваемые положения нормативных правовых актов противоречат статьям 2, 3, 4 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации». В федеральном законодательстве отсутствует конкретизация по вопросу о том, каким образом и кем определяется период со дня схода снежного покрова до установления устойчивой дождливой осенней погоды или образования снежного покрова. Оспариваемые положения нормативных правовых актов допускают неоднозначное толкование содержащегося в них предписания, создают основу для их произвольного применения и злоупотребления, допускают неопределенность фактических обстоятельств при привлечении к ответственности за нарушение указанного предписания, что свидетельствует о неясности правового регулирования. К коррупциогенным факторам относятся нормы, устанавливающие для правоприменителя необоснованную широту дискреционных полномочий, в том числе отсутствие или неопределенность условий или оснований для принятия решений.

Правительство Российской Федерации поручило представлять свои интересы в Верховном Суде Российской Федерации Министерству природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Министерству Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (поручение от 7 декабря 2017 г. № АХ-П4-8144).

Представитель Правительства Российской Федерации С. возражал против удовлетворения заявленных требований и пояснил суду, что оспариваемые положения нормативных правовых актов изданы в пределах полномочий Правительства Российской Федерации, соответствуют действующему законодательству и не нарушают прав административного истца.

Выслушав сообщение судьи-докладчика Романенкова Н.С., объяснения представителей ООО «Преферент» К., Правительства Российской Федерации С., исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей, что административный иск не подлежит удовлетворению, и судебные прения, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленных требований.

Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» в статье 16 предусматривает полномочие Правительства Российской Федерации принимать нормативный правовой акт, устанавливающий противопожарный режим.

В силу части 3 статьи 53 Лесного кодекса Российской Федерации правила пожарной безопасности в лесах и требования к мерам пожарной безопасности в лесах в зависимости от целевого назначения земель и целевого назначения лесов устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Во исполнение полномочий, предоставленных федеральным законодателем, Правительство Российской Федерации постановлением от 25 апреля 2012 г. № 390 утвердило Правила противопожарного режима в Российской Федерации (опубликовано в Собрании законодательства Российской Федерации 7 мая 2012 г., № 19), а постановлением от 30 июня 2007 г. № 417 утвердило Правила пожарной безопасности в лесах (опубликовано в Собрании законодательства Российской Федерации 9 июля 2007 г., № 28, «Российской газете» 11 июля 2007 г.).

Федеральный закон «О пожарной безопасности» определяет пожарную безопасность как состояние защищенности личности, имущества, общества и государства от пожаров (статья 1).

Леса как природный ресурс подлежат охране от пожаров. Регулируя отношения по охране лесов от пожаров, Лесной кодекс Российской Федерации устанавливает, что пожарная безопасность в лесах включает в себя, в том числе соблюдение правил пожарной безопасности в лесах, которые устанавливаются Правительством Российской Федерации (статья 53).

Правила пожарной безопасности в лесах, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2007 г. № 417, устанавливают единые требования к мерам пожарной безопасности в лесах и обеспечению пожарной безопасности в лесах при использовании, охране, защите, воспроизводстве лесов, осуществлении иной деятельности в лесах, а также при пребывании граждан в лесах и являются обязательными.

Противопожарный режим согласно Федеральному закону «О пожарной безопасности» представляет собой совокупность установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами по пожарной безопасности требований пожарной безопасности, определяющих правила поведения людей, порядок организации производства и (или) содержания территорий, земельных участков, зданий, сооружений, помещений организаций и других объектов защиты в целях обеспечения пожарной безопасности (статья 1).

Правила противопожарного режима в Российской Федерации, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 25 апреля 2012 г. № 390, содержат требования пожарной безопасности, устанавливающие правила поведения людей, порядок организации производства и (или) содержания территорий, зданий, сооружений, помещений организаций и других объектов.

Предусмотренное пунктом 72.3 Правил противопожарного режима в Российской Федерации и пунктом 9.1 Правил пожарной безопасности в лесах требование обеспечить очистку территорий, принадлежащих гражданам и юридическим лицам и прилегающих к лесу, от сухой травянистой растительности, пожнивных остатков, валежника, порубочных остатков, мусора и других горючих материалов в период со дня схода снежного покрова до установления устойчивой дождливой осенней погоды или образования снежного покрова не может рассматриваться как противоречащее статьям 2, 3, 4 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации». Данные нормы Федерального конституционного закона устанавливают правовые основы деятельности Правительства Российской Федерации и основные принципы, которыми Правительство Российской Федерации руководствуется, определяет полномочия Правительства Российской Федерации по исполнению Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации.

Пожароопасный сезон в лесу — это часть календарного года, в течение которой возможно возникновение лесного пожара (ГОСТ 17.6.1.01-83 Государственный стандарт Союза ССР. Охрана природы. Охрана и защита лесов. Термины и определения, утвержденный и введенный в действие постановлением Госстандарта СССР от 19 декабря 1983 г. № 6263).

С учетом природно-климатических факторов Правительство Российской Федерации определило пожароопасный сезон как период, начинающийся со дня схода снежного покрова до установления устойчивой дождливой осенней погоды или образования снежного покрова. Начало пожароопасного сезона в соответствии с пунктом 490 Правил противопожарного режима в Российской Федерации ежегодно устанавливается нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации исходя из природно-климатических особенностей, связанных со сходом снежного покрова в лесах.

Согласно разъяснению, данному в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, то суд признает оспариваемый акт недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения (пункт 25).

Оспариваемые положения нормативных правовых актов являются ясными и определенными, приняты в пределах полномочий высшего исполнительного органа государственной власти Российской Федерации, какого-либо иного нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, который бы определял понятие «пожароопасного сезона», не имеется.

Коррупциогенными факторами согласно Федеральному закону от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции (статья 1). В целях выявления в нормативных правовых актах и проектах нормативных правовых актов коррупциогенных факторов данным Федеральным законом предусмотрено проведение антикоррупционной экспертизы и их последующее устранение (статья 3).

Согласно заключению Министерства юстиции Российской Федерации от 19 июля 2016 г. № 07/82306-ДА на проект постановления Правительства Российской Федерации, которым внесены изменения в Правила противопожарного режима в Российской Федерации, дополненные пунктом 72.3, и в Правила пожарной безопасности в лесах, дополненные пунктом 9.1, коррупциогенные факторы при проведении антикоррупционной экспертизы не выявлены.

Административный истец нарушение своих прав и законных интересов связывает с привлечением ООО «Преферент» к административной ответственности за нарушение правил пожарной безопасности в лесах. Между тем, оспариваемые положения нормативных правовых актов не лишают административного истца права на судебную защиту. Проверка законности и обоснованности судебных постановлений осуществляется в порядке, установленном законодательством об административном судопроизводстве.

В силу пункта 2 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 175, 176, 180, 215 КАС РФ, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления общества с ограниченной ответственностью «Преферент» о признании недействующими пункта 72.3 Правил противопожарного режима в Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 25 апреля 2012 г. № 390, пункта 9.1 Правил пожарной безопасности в лесах, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2007 г. № 417, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

---