Решение Верховного Суда РФ от 10.10.2016 № АКПИ16-879

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующим пункта 4 Положения о порядке оформления и выдачи удостоверений гражданам, подвергшимся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении «Маяк» и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча, утв. Приказом МЧС РФ от 24.04.2000 № 229>

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ от 10 октября 2016 г. № АКПИ16-879

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Иваненко Ю.Г.,

при секретаре С.В.,

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению С.З., И.Ф. о признании недействующим пункта 4 Положения о порядке оформления и выдачи удостоверений гражданам, подвергшимся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении «Маяк» и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча, утвержденного приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 24 апреля 2000 г. № 229,

приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (далее — МЧС России) от 24 апреля 2000 г. № 229 утверждено Положение о порядке оформления и выдачи удостоверений гражданам, подвергшимся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении «Маяк» и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча (далее — Положение).

Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России) 2 июня 2000 г., регистрационный номер 2256, опубликован в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти 19 июня 2000 г., № 25, в «Российской газете» 27 июля 2000 г., № 144.

Пунктом 4 Положения предусмотрено, что основанием для выдачи справки гражданам, указанным в подпункте «а» пункта 2 Положения, являются документы, подтверждающие участие в проведении видов работ, указанных в Критериях отнесения граждан (в том числе временно направленных или командированных) к категориям граждан, принимавших непосредственное участие в работах по ликвидации последствий аварии в 1957 году на производственном объединении «Маяк», а также граждан, занятых на работах по проведению защитных мероприятий и реабилитации радиоактивно загрязненных территорий вдоль реки Теча, или проведение этих работ в конкретных населенных пунктах, входящих в Перечень населенных пунктов, подвергшихся радиоактивному загрязнению вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении «Маяк» и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча (далее — Перечень населенных пунктов), согласно приложениям № 1 и 2 к постановлению Совета Министров — Правительства Российской Федерации от 8 октября 1993 г. № 1005 с изменениями и дополнениями, внесенными постановлениями Правительства Российской Федерации от 19 июня 1994 г. № 722 и от 20 ноября 1999 г. № 1281:

командировочные удостоверения, выписки из приказов, справки, выданные предприятиями, организациями, учреждениями (или их правопреемниками), выполнявшими непосредственно работы на радиоактивно загрязненных территориях, с обязательным указанием периода выполнения этих работ и основания выдачи;

трудовая книжка (выписка из трудовой книжки с расшифровкой печати организации, сделавшей запись);

военный билет гражданина (выписка из военного билета с расшифровкой печати организации, сделавшей запись) или справки, выданные архивами Министерства обороны Российской Федерации, Министерства внутренних дел Российской Федерации, Федеральной службы безопасности Российской Федерации;

выписки из архивных материалов производственного объединения «Маяк», Южно-Уральского управления строительства и иных организаций, подтверждающие факт участия гражданина в ликвидационных работах.

При участии граждан в указанных работах в разные годы в справке указывается весь период участия в ликвидационных работах.

Основанием для выдачи справки гражданам, указанным в подпункте «б» пункта 2 Положения, являются документы, подтверждающие факт проживания в населенных пунктах, входящих в Перечень населенных пунктов, эвакуации (переселения) и добровольного выезда из них:

акты об отселении, акты оценки материального ущерба, выписки из домовых книг, справки, выданные архивами отделов народного образования, социальной защиты, здравоохранения, архивные документы производственного объединения «Маяк», Уральского научно-практического центра радиационной медицины, подтверждающие факт и дату эвакуации (переселения);

свидетельство о браке (при смене фамилии), свидетельство о рождении детей, в том числе детей, которые в момент эвакуации (переселения) находились в состоянии внутриутробного развития, архивные справки с указанием даты эвакуации (переселения), а также добровольного выезда матери (для лиц, находившихся в состоянии внутриутробного развития).

Основанием для выдачи справки гражданам, указанным в подпункте «в» пункта 2 Положения, являются документы, подтверждающие факт и сроки проживания в этих населенных пунктах:

справка о периоде проживания в данном населенном пункте, выданная органом местного самоуправления;

трудовая книжка, военный билет, документ об образовании (аттестат, диплом), свидетельство о браке (при смене фамилии).

Основанием для выдачи справки гражданам, указанным в подпункте «г» пункта 2 Положения, являются документы, подтверждающие факт и сроки проживания в населенных пунктах, входящих в Перечень населенных пунктов, а также документ, подтверждающий величину накопленной эффективной дозы облучения:

выписки из домовых книг или архивов жилищно-эксплуатационных учреждений, паспортных столов с указанием факта и сроков проживания в этих населенных пунктах;

справки единого образца о величине накопленной эффективной дозы облучения, полученной гражданами за период проживания в указанных населенных пунктах, выдаваемые органами государственного санитарно-эпидемиологического надзора Челябинской и Курганской областей по форме, приведенной в приложении № 2 к Положению, на основании расчетов доз, произведенных в установленном порядке.

Основанием для выдачи справки гражданам, указанным в подпункте «д» пункта 2 Положения, являются документы, подтверждающие факт и сроки проживания в населенных пунктах, входящих в Перечень населенных пунктов:

справка о периоде проживания в данном населенном пункте, выданная органами местного самоуправления;

трудовая книжка, военный билет, документ об образовании (аттестат, диплом), свидетельство о браке (при смене фамилии).

Копии документов, указанных в пункте 4, должны быть заверены в установленном порядке.

Приказом МЧС России от 7 февраля 2012 г. № 46 «О внесении изменений в Положение о порядке оформления и выдачи удостоверений гражданам, подвергшимся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении „Маяк“ и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча, утвержденное приказом МЧС России от 24.04.2000 № 229» пункт 4 Положения дополнен абзацем следующего содержания: «Одновременно с документами, указанными в настоящем пункте Положения, гражданами представляется согласие на обработку персональных данных в произвольной форме либо по рекомендуемому образцу, указанному в приложении № 3 к настоящему Положению.».

Данный приказ зарегистрирован в Минюсте России 29 марта 2012 г. № 23651, опубликован в «Российской газете» 6 апреля 2012 г., № 76.

С.З. и И.Ф. обратились в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим пункта 4 Положения, ссылаясь на его противоречие статьям 1, 2 и 6 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральному закону от 26 ноября 1998 г. № 175-ФЗ «О социальной защите граждан Российской Федерации, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении „Маяк“ и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча» (далее — Федеральный закон от 26 ноября 1998 г. № 175-ФЗ). В обоснование своего требования административные истцы указали, что оспариваемое нормативное положение, устанавливая основания для выдачи удостоверения участника ликвидации последствий аварии на производственном объединении «Маяк», ущемляет их права на социальную защиту как граждан, которые были направлены на ликвидацию потенциально опасных для здоровья радиоактивных отходов без оформления каких-либо документов в соответствии со сложившейся в то время практикой привлечения школьников, студентов, колхозников и других категорий населения для оказания помощи предприятиям, организациям, занимавшимся ликвидацией последствий этой аварии. По мнению административных истцов, толкование в правоприменительной практике пункта 4 Положения как определяющего допустимые средства доказывания в гражданском процессе исключает возможность установления факта их участия в работах по ликвидации последствий аварии на производственном объединении «Маяк» любыми средствами, в том числе и показаниями свидетелей, в отличие от граждан, принимавших участие в ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС.

В письменных возражениях на административное исковое заявление МЧС России и Минюст России просили в его удовлетворении отказать, считая, что оспариваемое нормативное положение издано уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в пределах своей компетенции, соответствует законодательству Российской Федерации и не нарушает прав, свобод и законных интересов административных истцов.

С.З., И.Ф. и их представитель З. не явились в судебное заседание, о котором извещены надлежащим образом, просили рассмотреть дело в их отсутствие.

Представители МЧС России — Д. и Минюста России — С.Н. не признали административный иск.

Обсудив доводы административных истцов С.З. и И.Ф., выслушав возражения представителя МЧС России Д., представителя Минюста России С.Н., проверив оспариваемое нормативное положение на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей необходимым в удовлетворении заявленного требования отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

Федеральным законом от 26 ноября 1998 г. № 175-ФЗ в установленном им порядке распространено действие Закона Российской Федерации от 15 мая 1991 г. № 1244-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» на категории граждан, определенных в его статье 1.

В соответствии со статьей 14 этого же федерального закона таким гражданам в порядке, определяемом уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, выдаются удостоверения единого образца, которые с момента их предъявления гарантируют меры социальной поддержки.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 20 ноября 1999 г. № 1281 «О мерах по реализации Федерального закона „О социальной защите граждан Российской Федерации, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении „Маяк“ и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча» (далее — постановление Правительства Российской Федерации от 20 ноября 1999 г. № 1281) МЧС России предписано установить порядок оформления и выдачи таких удостоверений (пункт 2).

Таким образом, приказ издан МЧС России в целях реализации Федерального закона от 26 ноября 1998 г. № 175-ФЗ, во исполнение пункта 2 постановления Правительства Российской Федерации от 20 ноября 1999 г. № 1281, в соответствии с предоставленными данному федеральному органу исполнительной власти полномочиями и с соблюдением порядка принятия, государственной регистрации и опубликования нормативного правового акта.

Доводы административных истцов о противоречии пункта 4 Положения статьям 1, 2 и 6 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации лишены правовых оснований, поскольку данные акты имеют различные предметы правового регулирования.

Оспариваемое в части Положение в отличие от названного кодекса не регулирует гражданские процессуальные правоотношения, соответственно этому и не содержит предписаний, регламентирующих порядок гражданского судопроизводства в федеральных судах общей юрисдикции и у мирового судьи.

Согласно Положению удостоверение единого образца, которое дает право на получение льгот и компенсаций гражданам, подвергшимся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении «Маяк» и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча, на территории Российской Федерации, выдается гражданам, указанным в подпунктах «а» - «д» его пункта 2.

Удостоверения оформляются и выдаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации на основании справок единого образца, выдаваемых органами исполнительной власти Челябинской, Свердловской, Курганской областей по форме, приведенной в приложении № 1 к Положению (пункт 3).

Как следует из содержания пункта 4 Положения, в нем предусмотрены основания для выдачи справок соответствующим различным категориям гражданам, к которым отнесены поименованные в нем документы:

подтверждающие участие в проведении видов работ, указанных в Критериях отнесения граждан (в том числе временно направленных или командированных) к категориям граждан, принимавших непосредственное участие в работах по ликвидации последствий аварии в 1957 году на производственном объединении «Маяк», а также граждан, занятых на работах по проведению защитных мероприятий и реабилитации радиоактивно загрязненных территорий вдоль реки Теча, или проведение этих работ в конкретных населенных пунктах, входящих в Перечень населенных пунктов (абзацы второй - пятый);

подтверждающие факт проживания в населенных пунктах, входящих в Перечень населенных пунктов, эвакуации (переселения) и добровольного выезда из них (абзацы восьмой - девятый);

подтверждающие факт и сроки проживания в определенных населенных пунктах (абзацы одиннадцатый - двенадцатый);

подтверждающие факт и сроки проживания в населенных пунктах, входящих в Перечень населенных пунктов, а также документ, подтверждающий величину накопленной эффективной дозы облучения (абзацы четырнадцатый - пятнадцатый);

подтверждающие факт и сроки проживания в населенных пунктах, входящих в Перечень населенных пунктов (абзацы семнадцатый - восемнадцатый).

В системе действующего правового регулирования Положение, включая его пункт 4, устанавливает административную процедуру признания права граждан, указанных в статье 1 Федерального закона от 26 ноября 1998 г. № 175-ФЗ, на получение мер социальной поддержки на основании документов, подтверждающих необходимые для этого факты.

Оспариваемый пункт не противоречит Федеральному закону от 26 ноября 1998 г. № 175-ФЗ, нормы которого не предусматривают иного административного порядка и относят его определение к компетенции уполномоченного Правительством Российской Федерации федерального органа исполнительной власти, то есть МЧС России.

В связи с этим нельзя признать правильными утверждения административных истцов об ограничении их права на обращение в суд.

Содержание пункта 4 Положения, регулируя вопросы необходимого для определенных целей документооборота, не устанавливает запрета или иных препятствий для реализации гражданами права на судебную защиту и не нарушает принципа равенства граждан перед законом и судом, на который указывают административные истцы.

В силу части 1 статьи 1 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации порядок гражданского судопроизводства в федеральных судах общей юрисдикции определяется Конституцией Российской Федерации, Федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации», данным кодексом и принимаемыми в соответствии с ними другими федеральными законами, порядок гражданского судопроизводства у мирового судьи — также Федеральным законом «О мировых судьях в Российской Федерации».

Оспариваемый нормативный правовой акт не имеет статуса федерального закона, а его пункт 4 не регламентирует порядок гражданского судопроизводства и фактически не содержит норм о доказательствах и доказывании в гражданском процессе.

При этом по своему правовому содержанию оспариваемый пункт не может быть истолкован как препятствующий правильному рассмотрению и разрешению судами дел об оспаривании конкретных правоприменительных решений, связанных с отказами в выдаче соответствующими органами гражданам справок и установлением имеющих отношение к такому спору юридических фактов.

В частности, отсутствие у гражданина документов, на основании которых в соответствии с Положением выдаются удостоверения, подтверждающие право на гарантированные федеральным законом меры социальной поддержки, если такие документы невозможно получить в ином порядке либо восстановить их в случае утраты, не устраняет возможности судебной защиты нарушенного права в порядке и по основаниям, предусмотренным процессуальным законодательством.

То, что в оспариваемом пункте непосредственно не имеется подобных указаний, не свидетельствует о его противоречии каким-либо нормативным правовым актам большей юридической силы, так как эти обстоятельства не относятся к определяемой Положением административной процедуре признания права граждан на получение мер социальной поддержки. Кроме того, МЧС России не наделено полномочиями по установлению соответствующих судебных процедур.

Доводы административных истцов о неправильном, по их мнению, применении судами оспариваемого нормативного положения при рассмотрении гражданских дел с их участием не могут служить основанием для признания пункта 4 Положения недействующим, содержание которого соответствует принципу правовой определенности. Проверка законности судебных постановлений по конкретным гражданским делам, включая данное в них толкование применяемых норм права относительно установленных и доказанных обстоятельств дела, не входит в предмет судебного контроля по настоящему административному делу, а может быть осуществлена в установленных гражданским процессуальным законодательством процедурах обжалования таких актов.

Поскольку пункт 4 Положения, не нарушающий прав, свобод и законных интересов административных истцов в указанных ими аспектах и не допускающий по своему правовому смыслу иного истолкования, соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела должно быть принято решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления С.З., И.Ф. о признании недействующим пункта 4 Положения о порядке оформления и выдачи удостоверений гражданам, подвергшимся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении «Маяк» и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча, утвержденного приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 24 апреля 2000 г. № 229, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---