Решение Верховного Суда РФ от 22.09.2016 № АКПИ16-664

<Об отказе в удовлетворении административного заявления о признании недействующим Приказа Минкультуры России от 26.04.2016 № 916>

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ

Верховный Суд Российской Федерации в составе

судьи Верховного Суда Российской Федерации Назаровой А.М.

при секретаре Стратиенко В.А.

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Тоняна А.Э. о признании недействующим приказа Министерства культуры Российской Федерации от 26 апреля 2016 г. № 916 «О признании не подлежащим применению приказа Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия от 26.01.2011 № 138 „Об утверждении границы территории объекта культурного наследия федерального значения „Государственный музей керамики и усадьба „Кусково“, XVIII в. (музейный комплекс)» и правового режима использования земельных участков в границе территории объекта культурного наследия»,

установил:

приказом Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия от 26 января 2011 г. № 138 «Об утверждении границы территории объекта культурного наследия федерального значения „Государственный музей керамики и усадьба „Кусково“, XVIII в. (музейный комплекс)» и правового режима использования земельных участков в границе территории объекта культурного наследия» (далее — Приказ № 138) утверждена граница территории объекта культурного наследия федерального значения «Государственный музей керамики и усадьба „Кусково“, XVIII в. (музейный комплекс)», расположенного: г. Москва, ул. Юности (адрес на период постановки на государственную охрану в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 20 февраля 1995 г. № 176 «Об утверждении перечня объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения»: г. Москва, ул. Юности, д. 2), и правовой режим использования земельных участков в границе территории объекта культурного наследия.

Приказом Министерства культуры Российской Федерации от 26 апреля 2016 г. № 916 «О признании не подлежащим применению приказа Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия от 26.01.2011 № 138 „Об утверждении границы территории объекта культурного наследия федерального значения „Государственный музей керамики и усадьба „Кусково“, XVIII в. (музейный комплекс)» и правового режима использования земельных участков в границе территории объекта культурного наследия» (далее — Приказ № 916) признан не подлежащим применению Приказ № 138.

Тонян А.Э. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим Приказа № 916 как изданного с нарушением установленного для нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, порядка регистрации и опубликования, противоречащего статье 9 Основ законодательства Российской Федерации о культуре, утвержденных Верховным Советом Российской Федерации 9 октября 1992 № 3612-1, закрепляющей приоритетность прав человека в области культурной деятельности по отношению к правам государства, организаций и групп; части 6 статьи 105 Лесного кодекса Российской Федерации, не допускающей изменение границ лесопарковых зон, зеленых зон и городских лесов, которое может привести к уменьшению их площади; а также пункту 6 статьи 3.1, пункту 2.1 статьи 31, пункту 1 статьи 33 Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее — Федеральный закон от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ), нарушающего его права на доступ к объектам культурного наследия, приобщение к культурным ценностям, участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры и доступ к культурным ценностям.

В судебном заседании Тонян А.Э. поддержал заявленное требование.

Министерство культуры Российской Федерации (далее — Минкультуры России) и Министерство юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России) в письменных возражениях указали, что Приказ № 916 издан уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленной законодательством Российской Федерации компетенции, с соблюдением порядка его принятия, не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и не нарушает права, свободы и законные интересы административного истца.

В судебном заседании представитель Минкультуры России Рысева Е.В. и представитель Минюста России Максутов Р.А., поддержав изложенную в письменных возражениях правовую позицию, просили отказать в удовлетворении административного иска.

Выслушав объяснения сторон, проверив соответствие Приказа № 916 нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей в удовлетворении административного искового заявления отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленного требования.

В соответствии с пунктом 10 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009 (далее — Правила), нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, подлежат государственной регистрации.

Нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, подлежат официальному опубликованию в установленном порядке, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера (пункт 17 Правил).

Согласно пункту 19 Правил федеральные органы исполнительной власти направляют для исполнения нормативные правовые акты, подлежащие государственной регистрации, только после их регистрации и официального опубликования. При нарушении указанных требований нормативные правовые акты, как не вступившие в силу, применяться не могут.

Приказ № 138, являющийся нормативным правовым актом, затрагивающим права и свободы граждан, на государственную регистрацию в соответствии с требованиями Правил в Минюст России не направлялся и официально опубликован не был, в связи с чем не подлежал применению.

Указом Президента Российской Федерации от 8 февраля 2011 г. № 155 «Вопросы Министерства культуры Российской Федерации» Федеральная служба по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия упразднена, ее функции переданы правопреемнику — Министерству культуры Российской Федерации, в том числе по обязательствам, возникшим в результате исполнения судебных решений.

В целях упорядочения нормативных правовых актов в сфере сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации Минкультуры России признало не подлежащим применению Приказ № 138.

Минкультуры России, являясь федеральным органом исполнительной власти, согласно Положению о Министерстве культуры Российской Федерации, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 20 июля 2011 г. № 590 (далее — Положение), осуществляет функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере культуры, искусства, культурного наследия (в том числе археологического наследия), кинематографии, туристской деятельности, авторского права и смежных прав и функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в сфере культуры и кинематографии, а также по охране культурного наследия, авторского права и смежных прав, по контролю и надзору в указанной сфере деятельности (пункт 1). Министр культуры Российской Федерации издает приказы, имеющие нормативный характер, а по оперативным и другим текущим вопросам организации деятельности Министерства — приказы ненормативного характера и распоряжения (пункт 10.7).

По смыслу пункта 18 Правил оспариваемый приказ не подлежал представлению на государственную регистрацию в Минюст России, поскольку акты, признающие не подлежащими применению документы, не проходившие государственной регистрации в Минюсте России, не подлежат представлению на государственную регистрацию в Минюст России в порядке, установленном Правилами.

Таким образом, оспариваемый акт издан компетентным органом с соблюдением порядка принятия.

Доводы административного истца о противоречии Приказа № 916 положениям Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ и Лесного кодекса Российской Федерации, регулирующим вопросы, связанные с установлением и изменением границ объектов культурного наследия, являются несостоятельными. Границы территории объекта культурного наследия федерального значения «Государственный музей керамики и усадьба „Кусково“, XVIII в. (музейный комплекс)» Минкультуры России оспариваемым актом не утверждало.

Права административного истца на доступ к объектам культурного наследия и культурным ценностям, приобщение к культурным ценностям, участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры оспариваемый приказ, не влекущий юридических последствий, не затрагивает.

Ссылка административного истца на нарушение его прав приказом Департамента культурного наследия города Москвы от 26 августа 2015 г. № 134 «Об утверждении границ территорий объекта культурного наследия федерального значения „Государственный музей керамики и усадьба „Кусково“, XVIII в. (музейный комплекс)» и объекта культурного наследия регионального значения (памятника садово-паркового искусства) «Усадьба „Кусково“, изменившим границы территорий данного объекта, не может быть принята во внимание, поскольку данный акт субъекта Российской Федерации не может быть предметом проверки Верховного Суда Российской Федерации в соответствии с установленными статьями 20 и 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации правилами подсудности.»

Поскольку Приказ № 916 не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает права и законные интересы административного истца, то в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в удовлетворении заявленного требования надлежит отказать.

Руководствуясь статьями 175 — 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

решил:

в удовлетворении административного искового заявления Тоняна А.Э. о признании недействующим приказа Министерства культуры Российской Федерации от 26 апреля 2016 г. № 916 «О признании не подлежащим применению приказа Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия от 26.01.2011 № 138 „Об утверждении границы территории объекта культурного наследия федерального значения „Государственный музей керамики и усадьба „Кусково“, XVIII в. (музейный комплекс)» и правового режима использования земельных участков в границе территории объекта культурного наследия» отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---