Решение Верховного Суда РФ от 15.03.2017 № АКПИ16-1344

<Об отказе в удовлетворении административного заявления о признании частично недействующим пункта 1 Постановления Правительства РФ от 25.08.2016 № 840>

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ

Верховный Суд Российской Федерации в составе

председательствующего судьи Верховного Суда Российской Федерации Романенкова Н.С.

судей Верховного Суда Российской Федерации Иваненко Ю.Г., Борисовой Л.В.

при секретаре Стратиенко В.А.

с участием прокурора Степановой Л.Е.,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению Отделения международной неправительственной некоммерческой организации «Совет Гринпис» — ГРИНПИС о признании частично недействующим пункта 1 постановления Правительства Российской Федерации от 25 августа 2016 г. № 840 «О расширении территории национального парка „Русская Арктика“,»

Правительство Российской Федерации 25 августа 2016 г. издало постановление № 840 «О расширении территории национального парка „Русская Арктика“.»

Нормативный правовой акт опубликован на Официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 29 августа 2016 г., в Собрании законодательства Российской Федерации 5 сентября 2016 г., № 36.

Отделение международной неправительственной некоммерческой организации «Совет Гринпис» — ГРИНПИС обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании частично недействующим пункта 1 постановления Правительства Российской Федерации от 25 августа 2016 г. № 840 «О расширении территории национального парка „Русская Арктика“, ссылаясь на то, что оспариваемые положения нормативного правового акта противоречат Федеральному закону от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ „Об охране окружающей среды“, Федеральному закону от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ „Об особо охраняемых природных территориях“ и нарушают права административного истца как субъекта отношений в области охраны окружающей среды.»

Как указывает административный истец, значительная часть акватории Баренцева моря, около 3,9 млн. га, ранее входившая в состав государственного природного заказника федерального значения «Земля Франца-Иосифа», лишена охранного статуса, тогда как изъятие земель природно-заповедного фонда в соответствии с пунктом 4 статьи 58 Федерального закона «Об охране окружающей среды» запрещается, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами. Федеральными законами не предусмотрена возможность изъятия земель (в том числе земель водного фонда) в границах государственных природных заказников. Согласно пункту 1 статьи 23 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» создание государственных природных заказников федерального значения осуществляется решениями Правительства Российской Федерации, принимаемыми по представлению уполномоченного Правительством Российской Федерации федерального органа исполнительной власти, но данным Федеральным законом не предусмотрена возможность ликвидации государственного природного заказника федерального значения.

Кроме того, при принятии оспариваемого нормативного правового акта проект постановления Правительства Российской Федерации «О расширении территории национального парка „Русская Арктика“ в принятой редакции не представлялся для публичного или общественного обсуждения.»

В суде представители ОМННО «Совет Гринпис» Блатова О.Д., Кошовская В.С. поддержали заявленные требования и пояснили, что в нарушение статьи 11 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» оспариваемый нормативный правовой акт не прошел государственную экологическую экспертизу. Лишение природоохранного статуса участка территориального моря Российской Федерации в границах участка № 2 акватории морского порта Архангельск, установленных распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 мая 2010 г. № 797-р, создает угрозу увеличения антропогенной нагрузки на территорию национального парка, негативного воздействия хозяйственной деятельности на особо охраняемую природную территорию.

Правительство Российской Федерации поручило представлять свои интересы в Верховном Суде Российской Федерации по данному делу Министерству природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Министерству обороны Российской Федерации (поручение от 7 марта 2017 г. № РД-П4-1279).

Представители Правительства Российской Федерации Иванов С.В., Крылов В.В. возражали против удовлетворения заявленных требований и пояснили суду, что оспариваемое постановление издано в пределах полномочий Правительства Российской Федерации, соответствует действующему законодательству и не нарушает прав административного истца.

Выслушав сообщение судьи-докладчика Романенкова Н.С., объяснения представителей ОМННО «Совет Гринпис» Блатовой О.Д., Кошовской В.С., Правительства Российской Федерации Иванова С.В., Крылова В.В., исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей, что административный иск не подлежит удовлетворению, и судебные прения, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленных требований.

В соответствии с Федеральным законом «Об особо охраняемых природных территориях» создание национальных парков и расширение территорий национальных парков осуществляются решениями Правительства Российской Федерации, принимаемыми по представлению уполномоченного Правительством Российской Федерации федерального органа исполнительной власти (пункт 1 статьи 14).

Во исполнение полномочий, предоставленных федеральным законодателем в сфере регулирования отношений об особо охраняемых природных территориях, Правительство Российской Федерации 25 августа 2016 г. издало постановление № 840 «О расширении территории национального парка „Русская Арктика“ (далее — Постановление).»

Постановление принято по представлению Минприроды России (письмо от 2 августа 2016 г. № 01-12-07/19090), согласованному с Правительством Архангельской области (письмо от 26 февраля 2010 г. № 02-13/8).

Абзац второй пункта 1 Постановления предусматривает ликвидацию государственного природного заказника федерального значения «Земля Франца-Иосифа» в связи с включением его территории в границы национального парка «Русская Арктика».

Земельный кодекс Российской Федерации, регулируя отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации, к землям особо охраняемых природных территорий относит земли государственных природных заповедников, в том числе биосферных, государственных природных заказников, памятников природы, национальных парков, природных парков, дендрологических парков, ботанических садов (пункт 1 статьи 95).

Земли особо охраняемых природных территорий относятся к объектам общенационального достояния и находятся в федеральной собственности.

Правительство Российской Федерации, осуществляя полномочия по управлению федеральной собственностью, вправе как создавать государственные природные заказники, так и их ликвидировать с соблюдением требований действующего законодательства в сфере охраны окружающей среды.

Абзац второй пункта 1 Постановления корреспондирует пункту 4 статьи 23 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях», устанавливающему, что государственные природные заказники не могут располагаться на территориях государственных природных заповедников и национальных парков.

В 2011 г. были выполнены работы по уточнению границ государственного природного заказника федерального значения «Земля Франца-Иосифа», в результате которых была определена общая площадь заказника — 7360000 га, включая 1609000 га территории островов архипелага и 5751000 га прилегающей водной акватории (работы выполняло ОАО «Аэрогеодезия» в рамках государственного контракта от 19 сентября 2011 г. № 137/3Д).

Абзац третий пункта 1 Постановления предусматривает расширение территории национального парка «Русская Арктика» за счет включения в его границы земель особо охраняемых территорий и объектов в Приморском районе Архангельской области (архипелаг Земля Франца-Иосифа) площадью 1601674 га и участка внутренних морских вод Российской Федерации и территориального моря Российской Федерации шириной 12 морских миль, примыкающего к территории архипелага Земля Франца-Иосифа (за исключением участка № 2 акватории морского порта Архангельск в границах, установленных распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 мая 2010 г. № 797-р), площадью 5750157,1 га на территории ликвидируемого государственного природного заказника федерального значения «Земля Франца-Иосифа».

В результате издания оспариваемого Постановления общая площадь земель особо охраняемых природных территорий и участка внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации, включенных в границы национального парка, составила 7351831,1 га.

Несостоятельными являются доводы административного истца о том, что в результате издания Постановления в границы национального парка «Русская Арктика» не включен участок территориального моря Российской Федерации в границах участка № 2 акватории морского порта Архангельск, установленных распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 мая 2010 г. № 797-р, и значительная часть акватории площадью около 3,9 млн. га, ранее входившая в состав заказника, лишена природоохранного статуса.

Как установлено судом, распоряжением Правительства Российской Федерации от 23 апреля 1994 г. № 571-р был создан государственный природный заказник федерального значения «Земля Франца-Иосифа» общей площадью 4200 тыс. га на землях запаса архипелага Земля Франца-Иосифа и прилегающей акватории. При этом администрации Архангельской области совместно с Минприроды России было поручено уточнить границы заказника «Земля Франца-Иосифа».

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 мая 2010 г. № 797-р установлены границы морского порта Архангельск (Архангельская область) согласно приложению. Каких-либо данных, свидетельствующих о том, что участок № 2 акватории морского порта Архангельск в границах, установленных распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 мая 2010 г. № 797-р, входил в состав ликвидируемого природного заказника, не имеется.

Особо охраняемыми природными территориями согласно Федеральному закону «Об особо охраняемых природных территориях» являются участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны.

Для охраны природных объектов, имеющих особое природоохранное, научное, иное ценное значение, Федеральный закон «Об охране окружающей среды» предусматривает установление особого правового режима. Создаваемые особо охраняемые природные территории (государственные природные заповедники, государственные природные заказники, национальные парки) образуют природно-заповедный фонд, изъятие земель которого в силу пункта 4 статьи 58 данного Федерального закона запрещается, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.

Оспариваемое Постановление расширяет территорию национального парка «Русская Арктика» и не предусматривает изъятия земель природно-заповедного фонда.

Доводы административного истца ОМННО «Совет Гринпис» о том, что на общественное обсуждение был представлен другой проект постановления Правительства Российской Федерации «О расширении территории национального парка „Русская Арктика“, являются несостоятельными.»

Правилами раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 25 августа 2012 г. № 851, предусмотрено размещение на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» проектов нормативных правовых актов.

В целях проведения независимой экспертизы на коррупциогенность проект Постановления был размещен с 9 апреля 2014 г. по 16 апреля 2014 г. на федеральном портале проектов нормативных правовых актов http://regulation.gov.ru.

Из содержания пояснительной записки к проекту Постановления следует, что увеличение территории национального парка «Русская Арктика» планировалось за счет включения в его границы территории государственного природного заказника федерального значения «Земля Франца-Иосифа», и административный истец имел возможность ознакомиться с указанной информацией и представить свои предложения.

Осуществляя нормативно-правовое регулирование в сфере охраны окружающей среды, Правительство Российской Федерации самостоятельно определило окончательную редакцию издаваемого Постановления, содержание которого соответствует ранее опубликованному проекту Постановления.

Федеральный закон «Об экологической экспертизе» в статье 11 называет объекты государственной экологической экспертизы. Проекты правовых актов органов государственной власти Российской Федерации нормативного и ненормативного характера, к которым относится постановление Правительства Российской Федерации «О расширении территории национального парка „Русская Арктика“, к объектам экспертизы не относятся, и ссылки административного истца на подпункты 6 и 8 статьи 11 названного Федерального закона являются ошибочными.»

Иные доводы административного истца относятся к переписке ОМННО «Совет Гринпис» с федеральными органами исполнительной власти и не могут служить основанием для удовлетворения заявленных требований.

В силу пункта 2 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 175, 176, 180, 215 КАС РФ, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления Отделения международной неправительственной некоммерческой организации «Совет Гринпис» — ГРИНПИС о признании частично недействующим пункта 1 постановления Правительства Российской Федерации от 25 августа 2016 г. № 840 «О расширении территории национального парка „Русская Арктика“ отказать.»

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца после вынесения судом решения в окончательной форме.

---