---
title: "Решение Верховного Суда РФ от 09.02.2017 N АКПИ16-1287"
number: "АКПИ16-1287"
issuer: "Верховный Суд Российской Федерации"
issued_on: 2017-02-09
status: действует
canonical: "https://bukva.ai/docs/reshenie-akpi16-1287"
---
## Решение Верховного Суда РФ от 09.02.2017 N АКПИ16-1287
# Решение Верховного Суда РФ от 09.02.2017 N АКПИ16-1287
<Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующим пункта 3 письма ФАС России от 01.07.2016 N ИА/44536/16>
**ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ**
Именем Российской Федерации
**РЕШЕНИЕ**
от 9 февраля 2017 г. N АКПИ16-1287
Верховный Суд Российской Федерации в составе:
судьи Верховного Суда Российской Федерации Иваненко Ю.Г.,
при секретаре С.,
с участием прокурора Масаловой Л.Ф.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Домстрой" о признании недействующим [пункта 3](https://bukva.ai/docs/pismo-ia4453616#p100018) письма Федеральной антимонопольной службы от 1 июля 2016 г. N ИА/44536/16 "Об установлении заказчиком требований к составу, инструкции по заполнению заявки на участие в закупке",
1 июля 2016 г. Федеральной антимонопольной службой издано [письмо](https://bukva.ai/docs/pismo-ia4453616) N ИА/44536/16 "Об установлении заказчиком требований к составу, инструкции по заполнению заявки на участие в закупке" (далее - Письмо).
В [пункте 3](https://bukva.ai/docs/pismo-ia4453616#p100018) Письма указано, что при установлении заказчиком в документации, извещении о закупке требований к описанию участниками закупки товаров следует учесть, что Федеральный [закон](https://bukva.ai/docs/zakon-44-fz-2013/statya-1) от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" не обязывает участника закупки иметь в наличии товар в момент подачи заявки, в связи с чем требования заказчика подробно описать в заявке (путем предоставления показателей и (или) их значений, как в виде одного значения, диапазона значений, так и сохранения неизменного значения) химический состав и (или) компоненты товара, и (или) показатели технологии производства, испытания товара, и (или) показатели, значения которых становятся известными при испытании определенной партии товара после его производства, имеют признаки ограничения доступа к участию в закупке.
Общество с ограниченной ответственностью "Домстрой" (далее - Общество) обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим [пункта 3](https://bukva.ai/docs/pismo-ia4453616#p100018) Письма как акта, содержащего разъяснения законодательства и обладающего нормативными свойствами, ссылаясь на то, что [Письмо](https://bukva.ai/docs/pismo-ia4453616) не соответствует действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений, а также противоречит Федеральному [закону](https://bukva.ai/docs/zakon-44-fz-2013/statya-1) "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", Федеральному [закону](https://bukva.ai/docs/zakon-135-fz-2006/statya-1) от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" и [Положению](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-331-2004#p100022) о Федеральной антимонопольной службе, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. N 331. В обоснование своего требования Общество указало, что применение территориальными органами Федеральной антимонопольной службы положений [Письма](https://bukva.ai/docs/pismo-ia4453616) и установление заказчиками в документации противоречивых требований к описанию участниками закупки товаров приводит к нарушению его прав и законных интересов в сфере предпринимательской деятельности как участника закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.
В отзыве на административное исковое заявление Федеральная антимонопольная служба просила в его удовлетворении отказать, считая, что [Письмо](https://bukva.ai/docs/pismo-ia4453616) является обобщенным ответом службы на поступающие вопросы ее территориальных управлений, который подготовлен на основании анализа административной и судебной практики применения законодательства Российской Федерации. [Оспариваемое положение](https://bukva.ai/docs/pismo-ia4453616#p100018) соответствует действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений и не нарушает прав и законных интересов административного истца.
Министерство юстиции Российской Федерации в письменном отзыве выразило мнение, что [Письмо](https://bukva.ai/docs/pismo-ia4453616) подлежит отмене, поскольку затрагивает права граждан, носит нормативный характер, через правоприменительную деятельность должностных лиц территориальных органов Федеральной антимонопольной службы приобретает обязательный характер для неопределенного круга лиц.
В судебном заседании представитель ООО "Домстрой" М. поддержала заявленное требование.
Представитель Федеральной антимонопольной службы С. возражал против удовлетворения административного иска.
Представитель Министерства юстиции Российской Федерации К. поддержал позицию, изложенную в отзыве.
Выслушав объяснения представителя административного истца М., возражения представителя Федеральной антимонопольной службы С., объяснения представителя Министерства юстиции Российской Федерации К., проверив наличие у [оспариваемого акта](https://bukva.ai/docs/pismo-ia4453616) нормативных свойств и его соответствие действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей необходимым в удовлетворении заявленного требования отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.
Согласно [пункту 2](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-728-2013#p100073) постановления Правительства Российской Федерации от 26 августа 2013 г. N 728 "Об определении полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации", [пункту 1](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-331-2004#p100300) Положения о Федеральной антимонопольной службе Федеральная антимонопольная служба (ФАС России) является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в числе прочего функции по контролю (надзору) в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.
Действующим законодательством ФАС России не наделена полномочиями давать разъяснения норм Федерального [закона](https://bukva.ai/docs/zakon-44-fz-2013/statya-1) "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".
Вместе с тем [пунктом 5.4](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-331-2004#p100157) названного выше положения ФАС России предоставлено полномочие обобщать и анализировать практику применения законодательства Российской Федерации в установленной сфере деятельности, разрабатывать рекомендации по применению антимонопольного законодательства.
[Письмо](https://bukva.ai/docs/pismo-ia4453616), как следует из его [абзаца первого](https://bukva.ai/docs/pismo-ia4453616#p100004), было подготовлено ФАС России в связи с поступающими вопросами в соответствии с [пунктом 5.4](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-331-2004#p100157) Положения о Федеральной антимонопольной службе и на основании пункта 25 Плана оказания методической помощи территориальным органам ФАС России в 2016 году, утвержденного приказом ФАС России от 30 марта 2016 г. N 379/16, которым в качестве методической помощи предусмотрены разъяснения по вопросам о правомерности установления заказчиками инструкции по заполнению заявки, в том числе с учетом установления требований о соответствии товара (работы, услуги) ГОСТам, а также о правомерности отклонения заявок.
Сообщение территориальным органам ФАС России о необходимости учета изложенных в [Письме](https://bukva.ai/docs/pismo-ia4453616) позиций при осуществлении полномочий по контролю в сфере закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд ([абзац второй пункта 3](https://bukva.ai/docs/pismo-ia4453616#p100019)) само по себе не свидетельствует о том, что оно является обязательным для исполнения такими органами.
В силу принципа ведомственной субординации [Письмо](https://bukva.ai/docs/pismo-ia4453616) опосредовано, через правоприменительную деятельность территориальных органов ФАС России может приобрести обязательный характер и для неопределенного круга субъектов правоотношений, регулируемых Федеральным [законом](https://bukva.ai/docs/zakon-44-fz-2013/statya-1) "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".
Однако подобных обстоятельств не установлено. Напротив, административным ответчиком представлены доказательства того, что изложенная в [пункте 3](https://bukva.ai/docs/pismo-ia4453616#p100018) Письма позиция фактически является обобщенным результатом формировавшейся до дня его издания практики применения норм Федерального [закона](https://bukva.ai/docs/zakon-44-fz-2013/statya-1) "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", что следует, например, из содержания решений Комиссии Федеральной антимонопольной службы от 13 июля 2015 г. по делу К-826/15, от 18 декабря 2015 г. по делу К-1790/15.
Анализ содержания [Письма](https://bukva.ai/docs/pismo-ia4453616) позволяет сделать вывод, что оно носит информационный характер, на что указано в его [абзаце первом](https://bukva.ai/docs/pismo-ia4453616#p100004), содержит результаты обобщения и анализа практики применения Федерального [закона](https://bukva.ai/docs/zakon-44-fz-2013/statya-1) "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", не формулирует общеобязательных правил поведения, отличных от требований данного федерального закона, а имеющиеся в [оспариваемом пункте](https://bukva.ai/docs/pismo-ia4453616#p100018) разъяснения не выходят за рамки адекватного истолкования (интерпретации) его положений и не влекут изменение правового регулирования соответствующих отношений в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.
Доводы административного истца о том, что [оспариваемый пункт](https://bukva.ai/docs/pismo-ia4453616#p100018) Письма не соответствует действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений, лишены правовых оснований.
Федеральный [закон](https://bukva.ai/docs/zakon-44-fz-2013/statya-1) "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" не содержит норм, которые обязывали бы участника закупки иметь в наличии товар в момент подачи заявки, а также норм, обязывающих участников закупки подробно описать в заявке (путем предоставления показателей и (или) их значений, как в виде одного значения, диапазона значений, так и сохранения неизменного значения) химический состав и (или) компоненты товара, и (или) показатели технологии производства, испытания товара, и (или) показатели, значения которых становятся известными при испытании определенной партии товара после его производства.
Правила описания объекта закупки заказчиком определены в [статье 33](https://bukva.ai/docs/zakon-44-fz-2013/statya-33#p100386) Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".
В частности, заказчик при описании в документации о закупке объекта закупки должен руководствоваться следующими правилами: описание объекта закупки должно носить объективный характер. В описании объекта закупки указываются функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки (при необходимости). В описание объекта закупки не должны включаться требования или указания в отношении товарных знаков, знаков обслуживания, фирменных наименований, патентов, полезных моделей, промышленных образцов, наименование места происхождения товара или наименование производителя, а также требования к товарам, информации, работам, услугам при условии, что такие требования влекут за собой ограничение количества участников закупки, за исключением случаев, если не имеется другого способа, обеспечивающего более точное и четкое описание характеристик объекта закупки. Документация о закупке может содержать указание на товарные знаки в случае, если при выполнении работ, оказании услуг предполагается использовать товары, поставки которых не являются предметом контракта. При этом обязательным условием является включение в описание объекта закупки слов "или эквивалент", за исключением случаев несовместимости товаров, на которых размещаются другие товарные знаки, и необходимости обеспечения взаимодействия таких товаров с товарами, используемыми заказчиком, а также случаев закупок запасных частей и расходных материалов к машинам и оборудованию, используемым заказчиком, в соответствии с технической документацией на указанные машины и оборудование ([пункт 1 части 1](https://bukva.ai/docs/zakon-44-fz-2013/statya-1#p101714)); использование при составлении описания объекта закупки показателей, требований, условных обозначений и терминологии, касающихся технических характеристик, функциональных характеристик (потребительских свойств) товара, работы, услуги и качественных характеристик объекта закупки, которые предусмотрены техническими регламентами, принятыми в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании, документами, разрабатываемыми и применяемыми в национальной системе стандартизации, принятыми в соответствии с законодательством Российской Федерации о стандартизации, иных требований, связанных с определением соответствия поставляемого товара, выполняемой работы, оказываемой услуги потребностям заказчика. Если заказчиком при составлении описания объекта закупки не используются установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании, законодательством Российской Федерации о стандартизации показатели, требования, условные обозначения и терминология, в документации о закупке должно содержаться обоснование необходимости использования других показателей, требований, условных обозначений и терминологии ([пункт 2 части 1](https://bukva.ai/docs/zakon-44-fz-2013/statya-1#p134)).
Согласно [части 2](https://bukva.ai/docs/zakon-44-fz-2013/statya-1#p101715) этой же статьи документация о закупке в соответствии с требованиями, указанными в [части 1](https://bukva.ai/docs/zakon-44-fz-2013/statya-1#p100387), должна содержать показатели, позволяющие определить соответствие закупаемых товара, работы, услуги установленным заказчиком требованиям. При этом указываются максимальные и (или) минимальные значения таких показателей, а также значения показателей, которые не могут изменяться.
Федеральный [закон](https://bukva.ai/docs/zakon-44-fz-2013/statya-1) "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" не допускает установление требований, влекущих за собой ограничение количества участников закупки или ограничение доступа к такому участию ([часть 5 статьи 24](https://bukva.ai/docs/zakon-44-fz-2013/statya-1#p100270), [пункт 1 части 1 статьи 33](https://bukva.ai/docs/zakon-44-fz-2013/statya-1#p101714), [пункт 4 части 1 статьи 50](https://bukva.ai/docs/zakon-44-fz-2013/statya-1#p100608), [пункт 2 части 1 статьи 64](https://bukva.ai/docs/zakon-44-fz-2013/statya-1#p100823), [пункт 3 части 6 статьи 83](https://bukva.ai/docs/zakon-44-fz-2013/statya-1#p101114)).
Нарушение такого запрета, а именно установление заказчиком в документации, извещении о закупке не предусмотренных федеральным законом требований к описанию участниками закупки товаров, как правильно указано в [Письме](https://bukva.ai/docs/pismo-ia4453616), имеет признаки ограничения доступа к участию в закупке, так как, по сути, влечет за собой ограничение количества участников закупки или ограничение доступа к такому участию.
Вопреки утверждениям административного истца оспариваемое содержание [Письма](https://bukva.ai/docs/pismo-ia4453616), связанное с недопустимостью ограничения конкурентных способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) при осуществлении закупок, не нарушает прав и законных интересов в сфере предпринимательской деятельности участников закупки.
При этом ссылка Общества на факты установления различными заказчиками в документации противоречивых требований к описанию участниками закупки товаров не имеет отношения к содержанию [Письма](https://bukva.ai/docs/pismo-ia4453616), а связана с действиями конкретного заказчика при осуществлении закупки и выбранным им способом определения поставщика (подрядчика, исполнителя).
Любой участник закупки вправе обжаловать такие действия заказчика в порядке, предусмотренном [главой 6](https://bukva.ai/docs/zakon-44-fz-2013/statya-1#p101516) Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".
Доводы административного истца, выражающего, как следует из объяснений его представителя в суде, желание, чтобы заказчик требовал от участника закупки подробно описать в заявке различные показатели, значения товара, в том числе и те, которые становятся известными при испытании определенной партии товара после его производства, фактически направлены на создание неравных условий для участников закупки, что не соответствует принципу обеспечения конкуренции, закрепленному в [статье 8](https://bukva.ai/docs/zakon-44-fz-2013/statya-8#p100098) приведенного закона.
[Письмо](https://bukva.ai/docs/pismo-ia4453616) не содержит разъяснений норм Федерального [закона](https://bukva.ai/docs/zakon-135-fz-2006/statya-1) от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции", поэтому доводы о несоответствии ему [оспариваемого пункта](https://bukva.ai/docs/pismo-ia4453616#p100018) являются несостоятельными.
Вследствие установленных судом обстоятельств и относящихся к ним выводов, в свою очередь, нельзя согласиться с утверждениями Министерства юстиции Российской Федерации о нормативном правовом характере [оспариваемого акта](https://bukva.ai/docs/pismo-ia4453616) и необходимости его отмены.
К обстоятельствам, подлежащим выяснению судом при рассмотрении административных дел об оспаривании актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, [часть 3 статьи 217.1](https://bukva.ai/docs/zakon-21-fz-2015/statya-1#p11) Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации относит следующие: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление ([пункт 1](https://bukva.ai/docs/zakon-21-fz-2015/statya-1#p12)); обладает ли оспариваемый акт нормативными свойствами, позволяющими применить его неоднократно в качестве общеобязательного предписания в отношении неопределенного круга лиц ([пункт 2](https://bukva.ai/docs/zakon-21-fz-2015/statya-1#p13)) и соответствуют ли положения оспариваемого акта действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений ([пункт 3](https://bukva.ai/docs/zakon-21-fz-2015/statya-1#p14)).
Как пояснил в судебном заседании представитель Министерства юстиции Российской Федерации, оспариваемый ООО "Домстрой" [пункт 3](https://bukva.ai/docs/pismo-ia4453616#p100018) Письма на предмет его соответствия действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений министерством не проверялся. Письменный отзыв данного министерства также не содержит указания на то, каким именно положениям Федерального [закона](https://bukva.ai/docs/zakon-44-fz-2013/statya-1) "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" ФАС России придала иной смысл или в чем заключается неправильность интерпретации норм такого закона.
В силу [пункта 1 части 5 статьи 217.1](https://bukva.ai/docs/zakon-21-fz-2015/statya-1#p17) Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации заявленные требования о признании акта, обладающего нормативными свойствами, недействующим могут быть удовлетворены полностью или в части, если оспариваемый акт полностью или в части не соответствует действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений, устанавливает не предусмотренные разъясняемыми нормативными положениями общеобязательные правила, распространяющиеся на неопределенный круг лиц и рассчитанные на неоднократное применение.
Поскольку подобных правовых оснований не установлено, а содержание оспариваемой части [Письма](https://bukva.ai/docs/pismo-ia4453616#p100018) соответствует содержанию разъясняемых им нормативных положений, по результатам рассмотрения административного дела суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.
Руководствуясь [статьями 175](https://bukva.ai/docs/zakon-21-fz-2015/statya-175#p101132) - [180](https://bukva.ai/docs/zakon-21-fz-2015/statya-180#p101151), [217.1](https://bukva.ai/docs/zakon-21-fz-2015/statya-217-1#p8) Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации
в удовлетворении административного искового заявления общества с ограниченной ответственностью "Домстрой" о признании недействующим [пункта 3](https://bukva.ai/docs/pismo-ia4453616#p100018) письма Федеральной антимонопольной службы от 1 июля 2016 г. N ИА/44536/16 "Об установлении заказчиком требований к составу, инструкции по заполнению заявки на участие в закупке" отказать.
Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.
Судья Верховного Суда
Российской Федерации
**Ю.Г.ИВАНЕНКО**
---