Решение Верховного Суда РФ от 14.04.2015 № АКПИ15-80
<Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующими абзацев второго и шестого пункта 2, пунктов 6 и 9 Правил обращения с отходами производства и потребления в части осветительных устройств, электрических ламп, ненадлежащие сбор, накопление, использование, обезвреживание, транспортирование и размещение которых может повлечь причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям и окружающей среде, утв. Постановлением Правительства РФ от 03.09.2010 № 681>
ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
РЕШЕНИЕ от 14 апреля 2015 г. № АКПИ15-80
Верховный Суд Российской Федерации в составе:
судьи Верховного Суда Российской Федерации Назаровой А.М.,
с участием прокурора Степановой Л.Е.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по заявлению С. о признании недействующими абзацев второго и шестого пункта 2, пунктов 6 и 9 Правил обращения с отходами производства и потребления в части осветительных устройств, электрических ламп, ненадлежащие сбор, накопление, использование, обезвреживание, транспортирование и размещение которых может повлечь причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям и окружающей среде, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 3 сентября 2010 г. № 681,
постановлением Правительства Российской Федерации от 3 сентября 2010 г. № 681 утверждены Правила обращения с отходами производства и потребления в части осветительных устройств, электрических ламп, ненадлежащие сбор, накопление, использование, обезвреживание, транспортирование и размещение которых может повлечь причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям и окружающей среде (далее — Правила). Нормативный правовой акт опубликован 10 сентября 2010 г. в «Российской газете» и 13 сентября 2010 г. в Собрании законодательства Российской Федерации.
Пункт 2 Правил содержит определения понятий, используемых в Правилах; под отработанными ртутьсодержащими лампами понимаются ртутьсодержащие отходы, представляющие собой выведенные из эксплуатации и подлежащие утилизации осветительные устройства и электрические лампы с ртутным заполнением и содержанием ртути не менее 0,01 процента (абзац второй), под специализированными организациями понимаются юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие сбор, использование, обезвреживание, транспортирование и размещение отработанных ртутьсодержащих ламп, имеющие лицензии на осуществление деятельности по обезвреживанию и размещению отходов I — IV класса опасности (абзац шестой).
Правилами не допускается самостоятельное обезвреживание, использование, транспортирование и размещение отработанных ртутьсодержащих ламп потребителями отработанных ртутьсодержащих ламп, а также их накопление в местах, являющихся общим имуществом собственников помещений многоквартирного дома, за исключением размещения в местах первичного сбора и размещения и транспортирования до них (пункт 6).
Пунктом 9 Правил установлено, что сбор отработанных ртутьсодержащих ламп у потребителей отработанных ртутьсодержащих ламп осуществляют специализированные организации.
С. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с заявлением о признании недействующими абзацев второго и шестого пункта 2, пунктов 6 и 9 Правил, ссылаясь на то, что они противоречат Федеральному закону от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее — Закон об отходах), Федеральному закону от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (далее — Закон о лицензировании), а также принципу определенности, ясности и недвусмысленности правовой нормы, нарушают его право на благоприятную окружающую среду, создают угрозу его здоровью.
В судебном заседании С. поддержал заявленные требования.
Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (далее — Минприроды России), представляющее в соответствии с поручением от 18 марта 2015 г. № СП-П9-1661 интересы Правительства Российской Федерации — заинтересованного лица по делу, в письменных возражениях на заявление указало, что Правила утверждены высшим исполнительным органом государственной власти Российской Федерации в пределах предоставленных ему полномочий, в оспариваемой части не противоречат действующему федеральному законодательству, права и свободы заявителя не нарушают.
Выслушав доводы заявителя, возражения представителя Правительства Российской Федерации М., проверив оспариваемые положения на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей, что заявление не подлежит удовлетворению, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленных требований.
В соответствии с частью 9 статьи 10 Федерального закона от 23 ноября 2009 г. № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» правила обращения с отходами производства и потребления в части осветительных устройств, электрических ламп, ненадлежащие сбор, накопление, использование, обезвреживание, транспортировка или размещение которых может повлечь за собой причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, утверждаются Правительством Российской Федерации.
Таким образом, оспариваемый нормативный правовой акт принят Правительством Российской Федерации в соответствии с полномочиями, предоставленными указанным федеральным законом, в порядке и форме, которые предусмотрены Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации».
Согласно пункту 1 статьи 22 Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» отходы производства и потребления подлежат сбору, накоплению, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению, условия и способы которых должны быть безопасными для здоровья населения и среды обитания и которые должны осуществляться в соответствии с санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Правовые основы обращения с отходами производства и потребления в целях предотвращения вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека и окружающую среду, а также вовлечения таких отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья определены Законом об отходах.
Отходы в зависимости от степени негативного воздействия на окружающую среду подразделяются на пять классов опасности, из которых к I классу относятся чрезвычайно опасные отходы (статья 4.1 Закона об отходах).
В силу пункта 6 статьи 12 и пункта 2 статьи 20 названного закона объекты размещения отходов вносятся в государственный реестр объектов размещения отходов. Ведение государственного реестра объектов размещения отходов осуществляется в порядке, определенном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти. Государственный кадастр отходов ведется по единой для Российской Федерации системе. Порядок ведения государственного кадастра отходов определяется уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.
В целях реализации указанных положений Закона об отходах Минприроды России, являющееся в соответствии с пунктом 5.2.31 Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 29 мая 2008 г. № 404, уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, приказом от 30 сентября 2011 г. № 792 утвердило Порядок ведения государственного кадастра отходов (далее — Порядок).
Порядок устанавливает процедуры сбора, обработки, систематизации и представления информации о видах отходов, их происхождении, химическом и (или) компонентном составе, агрегатном состоянии и физической форме, классе опасности, условиях и конкретных объектах размещения отходов, технологиях использования и обезвреживания отходов различных видов. Государственный кадастр отходов (далее — ГКО) включает в себя федеральный классификационный каталог отходов (далее — ФККО), государственный реестр объектов размещения отходов, банк данных об отходах и о технологиях использования и обезвреживания отходов различных видов и ведется по единой для Российской Федерации системе (пункты 1 и 2).
В свою очередь, ФККО включает перечень видов отходов, находящихся в обращении в Российской Федерации и систематизированных по совокупности классификационных признаков: происхождению, условиям образования (принадлежности к определенному производству, технологии), химическому и (или) компонентному составу, агрегатному состоянию и физической форме (пункт 6 Порядка).
Пункт 9 Порядка определяет, что конкретные виды отходов представлены в ФККО по наименованиям, а их классификационные признаки и классы опасности — в кодифицированной форме по 11-значной системе, в которой одиннадцатый знак 11-значного кода используется для кодирования класса опасности вида отходов в зависимости от степени негативного воздействия на окружающую среду: 0 — для блоков, типов, подтипов, групп, подгрупп и позиций классификации отходов; 1 — I-й класс опасности; 2 — II-й класс опасности; 3 — III-й класс опасности; 4 — IV-й класс опасности; 5 — V-й класс опасности.
Согласно ФККО, утвержденному приказом Федеральной службы по надзору в сфере природопользования от 18 июля 2014 г. № 445, в соответствии с пунктом 6 Порядка и на основании пункта 5.5.11 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. № 400, лампы ртутные, ртутно-кварцевые, люминесцентные, утратившие потребительские свойства, относятся к I классу опасности, то есть к чрезвычайно опасным отходам.
Оспаривая абзац второй пункта 2 Правил, содержащий определение понятия «отработанные ртутьсодержащие лампы», заявитель указывает на то, что в нем отсутствует отнесение отработанных ртутьсодержащих ламп к отходам I класса опасности. По мнению заявителя, приведенное в данной норме Правил разделение отработанных ламп на ртутьсодержащие, отнесенные к I классу опасности, и нертутьсодержащие, то есть неопасные отходы V класса опасности, по произвольно выбранной процентной границе (с содержанием ртути не менее 0,01 процента) противоречит указанным выше положениям Закона об отходах.
С данным утверждением нельзя согласиться по следующим основаниям.
В соответствии с пунктом 3 статьи 14 Закона об отходах на отходы I — IV класса опасности должен быть составлен паспорт. Паспорт отходов I — IV класса опасности составляется на основании данных о составе и свойствах этих отходов, оценки их опасности. Порядок паспортизации, а также типовые формы паспортов определяет Правительство Российской Федерации. Определение данных о составе и свойствах отходов, включаемых в паспорт отходов, должно осуществляться с соблюдением установленных законодательством Российской Федерации об обеспечении единства измерений требований к измерениям, средствам измерений.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 августа 2013 г. № 712 «О порядке проведения паспортизации отходов I — IV классов опасности» утверждены Правила проведения паспортизации отходов I — IV классов опасности и типовая форма паспорта отходов I — IV классов опасности, согласно которым паспорт отходов I — IV классов опасности (далее — паспорт) составляется на основании данных о составе и свойствах этих отходов, а также оценки их опасности в зависимости от степени негативного воздействия на окружающую среду, в паспорт включаются в том числе сведения о химическом и компонентном составе отхода в процентах.
Следовательно, содержание ртути в ртутьсодержащих лампах подтверждается паспортом отходов.
Согласно представленным паспортам опасных отходов отработанные ртутные лампы, люминесцентные ртутьсодержащие трубки имеют содержание ртути более 0,01 процента.
Используемый в оспариваемой норме показатель указывает на процентное весовое соотношение содержания ртути к массе ртутного заполнения лампы.
Таким образом, в понятие «отработанные ртутьсодержащие лампы», по смыслу Правил, входят все ртутьсодержащие лампы, отнесенные ФККО к I классу опасности, в том числе компактные люминесцентные, используемые для освещения жилых помещений, что не противоречит положениям Закона об отходах и не нарушает прав заявителя на благоприятную окружающую среду, поскольку, как указывает сам заявитель, предписываемый Правилами порядок сбора и утилизации отработанных ртутьсодержащих ламп соответствует предусмотренным Законом об отходах требованиям к обращению с отходами I класса опасности.
Кроме того, требования заявителя фактически направлены на изменение редакции оспариваемого им абзаца второго пункта 2 Правил, что в силу конституционного принципа разделения властей не может быть осуществлено судом.
В силу статьи 9 Закона об отходах лицензирование деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов осуществляется в соответствии с Законом о лицензировании, согласно которому лицензированию подлежит деятельность по обезвреживанию и размещению отходов I — IV классов опасности (пункт 30 статьи 12).
По мнению заявителя, предусмотренное абзацем шестым пункта 2, пунктами 6 и 9 Правил осуществление деятельности по сбору и транспортированию отработанных ртутьсодержащих ламп, в соответствии с действующим законодательством не требующей лицензии, только специализированными организациями, имеющими лицензии на осуществление деятельности по обезвреживанию и размещению отходов I — IV класса опасности, противоречит приведенным законодательным нормам и запрещает заниматься сбором и транспортировкой отработанных ртутьсодержащих ламп любым другим организациям.
Доводы заявителя являются несостоятельными.
По смыслу Закона об отходах, деятельность по сбору, накоплению, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов является обращением с отходами (статья 1).
Статья 15 этого закона предъявляет требования к профессиональной подготовке лиц, допущенных к обращению с отходами I — IV класса опасности, согласно которым эти лица обязаны иметь профессиональную подготовку, подтвержденную свидетельствами (сертификатами) на право работы с отходами I — IV класса опасности, а статьей 16 предусмотрены требования к транспортированию отходов I — IV класса опасности, которое должно осуществляться при следующих условиях: наличие паспорта отходов I — IV класса опасности; наличие специально оборудованных и снабженных специальными знаками транспортных средств; соблюдение требований безопасности к транспортированию отходов I — IV класса опасности на транспортных средствах; наличие документации для транспортирования и передачи отходов I — IV класса опасности с указанием количества транспортируемых отходов I — IV класса опасности, цели и места назначения их транспортирования.
Таким образом, осуществление деятельности по сбору и транспортированию отработанных ртутьсодержащих ламп, отнесенных к отходам I класса опасности, являющейся составной частью обращения с такими отходами, не может быть возложено на любые организации в целях соблюдения экологических, санитарных и иных требований в области охраны окружающей среды и здоровья человека.
Из содержания раздела II Правил, регулирующего порядок сбора и накопления отработанных ртутьсодержащих ламп, следует, что потребители ртутьсодержащих ламп, являющиеся физическими лицами, вправе осуществлять только транспортирование отработанных ртутьсодержащих ламп до мест первичного сбора и размещения. Потребители ртутьсодержащих ламп — юридические лица и индивидуальные предприниматели осуществляют накопление отработанных ртутьсодержащих ламп, то есть хранение разрешенного в установленном порядке количества отработанных ртутьсодержащих ламп, и их последующее транспортирование до мест первичного сбора и размещения. По смыслу положений данного раздела Правил, потребителями отработанных ртутьсодержащих ламп являются органы местного самоуправления, лица, осуществляющие управление многоквартирными домами, а также иные лица, организующие места первичного сбора и размещения.
С учетом изложенного положения абзаца шестого пункта 2, пунктов 6 и 9 Правил не противоречат действующему федеральному законодательству, не нарушают прав заявителя на благоприятную окружающую среду, а напротив, направлены на защиту окружающей среды и здоровья человека от неблагоприятного воздействия в результате неправильного обращения с опасными отходами.
Кроме того, в соответствии с Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „Об отходах производства и потребления“, отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации» с 1 июля 2015 г. подлежит лицензированию также деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации отходов I — IV класса опасности.
Поскольку оспариваемые нормативные положения не нарушают прав и законных интересов заявителя, не противоречат федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, то в соответствии с частью 1 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в удовлетворении заявленных требований надлежит отказать.
Руководствуясь статьями 194 - 199, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации
в удовлетворении заявления С. о признании недействующими абзацев второго и шестого пункта 2, пунктов 6 и 9 Правил обращения с отходами производства и потребления в части осветительных устройств, электрических ламп, ненадлежащие сбор, накопление, использование, обезвреживание, транспортирование и размещение которых может повлечь причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям и окружающей среде, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 3 сентября 2010 г. № 681, отказать.
Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.