Решение Верховного Суда РФ от 04.09.2014 № АКПИ14-867

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании частично недействующим пункта 4 Порядка исчисления стажа государственной гражданской службы Российской Федерации для установления государственным гражданским служащим Российской Федерации ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет на государственной гражданской службе Российской Федерации, определения продолжительности ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет и размера поощрений за безупречную и эффективную государственную гражданскую службу Российской Федерации, утв. Указ Президента РФ от 19.11.2007 № 1532>

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ от 4 сентября 2014 г. № АКПИ14-867

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Назаровой А.М.,

при секретаре Б.,

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению П. о признании частично недействующим пункта 4 Порядка исчисления стажа государственной гражданской службы Российской Федерации для установления государственным гражданским служащим Российской Федерации ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет на государственной гражданской службе Российской Федерации, определения продолжительности ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет и размера поощрений за безупречную и эффективную государственную гражданскую службу Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 19 ноября 2007 г. № 1532,

Указом Президента Российской Федерации от 19 ноября 2007 г. № 1532 утвержден Порядок исчисления стажа государственной гражданской службы Российской Федерации для установления государственным гражданским служащим Российской Федерации ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет на государственной гражданской службе Российской Федерации, определения продолжительности ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет и размера поощрений за безупречную и эффективную государственную гражданскую службу Российской Федерации (далее — Порядок). Указ опубликован 23 ноября 2007 г. в «Российской газете», 26 ноября 2007 г. в Собрании законодательства Российской Федерации.

Пунктом 4 Порядка установлено, что в стаж гражданской службы на основании решения руководителя государственного органа, лица, замещающего государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации, либо представителя указанных руководителя или лица, осуществляющих полномочия нанимателя от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации, могут засчитываться периоды замещения отдельных должностей руководителей и специалистов на предприятиях, в учреждениях и организациях, опыт и знание работы в которых необходимы государственным гражданским служащим Российской Федерации для выполнения должностных обязанностей в соответствии с должностным регламентом государственного гражданского служащего Российской Федерации. Периоды работы в указанных должностях в совокупности не должны превышать пять лет.

П. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с заявлением о признании недействующим пункта 4 Порядка в части его применения к периодам работы, названным в этом пункте, отработанным гражданами Российской Федерации до вступления в силу этого Указа, то есть до 23 ноября 2007 г., ссылаясь на то, что применение данного положения к периодам работы до указанной даты не соответствует частям 1 и 2 статьи 19, части 3 статьи 37, статье 55, статье 90, статье 120 Конституции Российской Федерации, требованиям части 3 статьи 4, части 4 статьи 14, частей 1, 2 и 4 статьи 52 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее — Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ), статей 2, 3, 5, 6, 12, 21, 132 Трудового кодекса Российской Федерации (далее — ТК РФ), статьи 2 Всеобщей декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., статье 2 Международного пакта об экономических, социальных, культурных правах от 16 декабря 1966 г., положений Конвенции Международной организации труда от 25 июня 1958 г. № 111 «Относительно дискриминации в области труда и занятий», статьи 14 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, заключенной в г. Риме 4 ноября 1950 г., ограничивает его права на получение оплаты труда и условия прохождения гражданской службы обстоятельствами, не связанными с его деловыми качествами работника. По мнению заявителя, оспариваемая норма ставит его в неравное положение с лицами, поступившими на гражданскую службу до вступления в силу названного Указа Президента Российской Федерации, в стаж государственной службы которым иные периоды работы (службы), опыт и знания по которой необходимы для выполнения должностных обязанностей по замещаемой должности государственной службы, включены без ограничения пятилетним сроком на основании Указа Президента Российской Федерации от 3 сентября 1997 г. № 982 «О периодах работы (службы), включаемых в стаж государственной службы федеральных государственных служащих, дающий право на установление ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет».

В судебное заседание П. не явился, о времени и месте судебного разбирательства извещен надлежащим образом, в заявлении просил рассмотреть дело в его отсутствие.

Представитель Президента Российской Федерации Брычева Л.И. в судебное заседание не явилась, о времени и месте рассмотрения дела извещена надлежащим образом, в письменных возражениях просила рассмотреть дело в ее отсутствие, заявленные требования не признала, полагая их необоснованными, поскольку Указ от 19 ноября 2007 г. № 1532 утвержден Президентом Российской Федерации во исполнение полномочий, возложенных на него непосредственно Федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ, оспариваемое положение не противоречит данному закону и иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Обсудив доводы заявителя, возражения представителя Президента Российской Федерации, проверив оспариваемое нормативное положение на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей, что заявление не подлежит удовлетворению, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленного требования.

Правовые, организационные и финансово-экономические основы государственной гражданской службы Российской Федерации устанавливаются Федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ.

Согласно части 1 статьи 54 этого закона в стаж (общую продолжительность) гражданской службы для установления ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет, определения продолжительности ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет и размера поощрений за безупречную и эффективную гражданскую службу включаются периоды замещения: 1) должностей гражданской службы, воинских должностей и должностей правоохранительной службы; 2) государственных должностей; 3) должностей муниципальной службы; 4) выборных должностей в органах местного самоуправления; 5) иных должностей в соответствии с федеральными законами. Таким образом, данная норма определяет стаж государственной гражданской службы (выслугу лет) как периоды замещения государственных и муниципальных должностей, а также должностей государственной и муниципальной службы. При этом все указанные должности замещаются в государственных и муниципальных органах.

Порядок исчисления стажа государственной гражданской службы Российской Федерации и зачета в него иных периодов замещения должностей в силу части 2 названной статьи устанавливается указом Президента Российской Федерации.

Во исполнение предоставленного полномочия Президентом Российской Федерации и был издан Указ от 19 ноября 2007 г. № 1532, которым в целях установления государственным гражданским служащим Российской Федерации ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет на государственной гражданской службе Российской Федерации, определения продолжительности ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет и размера поощрений за безупречную и эффективную государственную гражданскую службу Российской Федерации были утверждены перечень периодов государственной службы и иных периодов замещения должностей, включаемых (засчитываемых) в стаж государственной гражданской службы Российской Федерации, и порядок исчисления стажа государственной гражданской службы Российской Федерации. При этом данный перечень содержит периоды службы и иные периоды замещения должностей, подлежащие включению в стаж государственной гражданской службы Российской Федерации в безусловном порядке.

Оспариваемым пунктом Порядка предусмотрена возможность засчитывать в стаж государственной гражданской службы периоды замещения отдельных должностей руководителей и специалистов на предприятиях, в учреждениях и организациях, опыт и знание работы в которых необходимы государственным гражданским служащим Российской Федерации для выполнения должностных обязанностей в соответствии с должностным регламентом государственного гражданского служащего Российской Федерации. Данная возможность реализуется на основании решения руководителя государственного органа, лица, замещающего государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации, либо представителя указанных руководителя или лица, осуществляющих полномочия нанимателя от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации. Решением этих лиц в стаж государственной гражданской службы могут быть зачтены периоды работы в названных должностях, в совокупности не превышающие пяти лет.

Таким образом, упомянутые в оспариваемом пункте должностные лица имеют право зачесть в стаж гражданскому служащему периоды замещения отдельных должностей руководителей и специалистов на предприятиях, в учреждениях и организациях, не указанные в перечне периодов государственной службы и иных периодов замещения должностей, засчитываемых в этот стаж в безусловном порядке.

Ранее пунктами 1 - 3 приложения к Указу Президента Российской Федерации от 3 сентября 1997 г. № 982 «О периодах работы (службы), включаемых в стаж государственной службы федеральных государственных служащих, дающий право на установление ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет», действовавшему до издания Указа Президента Российской Федерации от 19 ноября 2007 г. № 1532, были определены периоды работы (службы), засчитываемые в стаж государственной службы федеральных государственных служащих, дающий право на установление ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет, в безусловном порядке.

Пунктом 4 указанного приложения было предусмотрено, что иные периоды работы (службы), опыт и знания по которой необходимы для выполнения должностных обязанностей по замещаемой должности федеральной государственной службы, могут включаться в стаж государственной службы федеральных государственных служащих на основании решения руководителя федерального органа государственной власти, руководителя аппарата федерального органа государственной власти или иного государственного органа, образованного в соответствии с Конституцией Российской Федерации, в порядке исключения.

Данная норма не предусматривала ограничение этого зачета определенным временным периодом, однако содержала указание на исключительный порядок включения таких периодов работы в стаж государственной службы.

Таким образом, положения Указа Президента Российской Федерации от 3 сентября 1997 г. № 982 также не предусматривали права государственных служащих на безусловное включение в стаж государственной службы иных периодов работы (службы).

Необоснованным является также утверждение П. о том, что установление менее благоприятных условий исчисления стажа государственным гражданским служащим, назначенным на должность после вступления в силу Указа Президента Российской Федерации от 19 ноября 2007 г. № 1532, по сравнению с теми условиями исчисления стажа для определения размера надбавки за выслугу лет на государственной гражданской службе, которые были определены до назначения их на должность и, по сути, предоставляются государственным гражданским служащим, назначенным на должность до введения в действие нового правового регулирования, по своему значению означает нарушение принципа равенства в действующей системе правового регулирования.

Оспариваемое заявителем положение, предусматривающее возможность включения в указанный стаж, помимо периодов государственной службы, также иных периодов работы (службы), опыт и знания по которой необходимы для выполнения должностных обязанностей по замещаемой должности государственной службы, по существу устанавливает для гражданских служащих льготный порядок исчисления стажа, дающего право на предоставление гарантий, вытекающих из их особого правового статуса, и поэтому не может рассматриваться как нарушающее права государственных гражданских служащих.

Изменение же условий зачета в стаж государственной гражданской службы иных периодов работы (службы), которые были установлены Указом Президента Российской Федерации от 3 сентября 1997 г. № 982, утратившим силу до поступления заявителя на государственную гражданскую службу, осуществлено в рамках дискреционных полномочий Президента Российской Федерации по установлению порядка реализации гарантий государственных гражданских служащих на период до принятия соответствующего федерального закона.

Нормативный правовой акт, имеющий большую юридическую силу, который бы устанавливал другие условия зачета в стаж государственной гражданской службы иных периодов работы (службы) и которому могло бы противоречить оспариваемое нормативное положение, отсутствует.

Нельзя признать состоятельными доводы заявителя о том, что внесение Указом Президента Российской Федерации от 19 ноября 2007 г. № 1532 изменений в порядок исчисления периодов, подлежащих зачету в стаж для получения надбавки, касающийся граждан, уже выполнивших установленные требования ранее действовавшего указа и исходя из них до вступления в силу нового регулирования совершивших юридически значимые действия, по существу означает отказ государства от выполнения в конкретных правоотношениях своих публично-правовых обязательств, возникших из ранее действовавшего регулирования и состоявшихся правоприменительных актов, что приводит к нарушению принципа равенства, поскольку в таком случае не обеспечивает равные условия реализации приобретенного ими права.

В пункте 2 Указа Президента Российской Федерации от 19 ноября 2007 г. № 1532 предусмотрено, что в стаж государственной гражданской службы Российской Федерации для установления государственным гражданским служащим Российской Федерации ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет на государственной гражданской службе Российской Федерации, определения продолжительности ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет и размера поощрений за безупречную и эффективную государственную гражданскую службу Российской Федерации засчитываются периоды работы (службы), которые до вступления в силу этого указа были в установленном порядке включены (засчитаны) государственным гражданским служащим Российской Федерации в такой стаж.

Оспариваемый Порядок не содержит положений, направленных на ограничение трудовых прав и свобод гражданских служащих, а также противоречащих нормам международного права, в частности статье 1 Конвенции Международной организации труда 1958 года № 111 и статье 3 ТК РФ.

Судебная проверка оспариваемого нормативного положения на соответствие положениям Конституции Российской Федерации, на что также указывает заявитель, может быть осуществлена только в порядке конституционного судопроизводства, а не по правилам главы 24 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (часть 3 статьи 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации).

Учитывая, что Порядок издан в пределах предоставленных Президенту Российской Федерации полномочий, его пункт 4 не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, прав и свобод заявителя не нарушает, суд в соответствии с частью 1 статьи 253 ГПК РФ принимает решение об отказе в удовлетворении заявления.

Руководствуясь статьями 194 - 199, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении заявления П. о признании частично недействующим пункта 4 Порядка исчисления стажа государственной гражданской службы Российской Федерации для установления государственным гражданским служащим Российской Федерации ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет на государственной гражданской службе Российской Федерации, определения продолжительности ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет и размера поощрений за безупречную и эффективную государственную гражданскую службу Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 19 ноября 2007 г. № 1532, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---