Решение Верховного Суда РФ от 21.05.2014 № АКПИ14-331

<Об оставлении без удовлетворения заявления о признании частично недействующими пунктов 25, 72 Административного регламента предоставления Федеральным агентством по недропользованию государственной услуги по организации экспертизы проектов геологического изучения недр, утв. Приказом Минприроды России от 12.04.2013 № 139>

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ от 21 мая 2014 г. № АКПИ14-331

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Романенкова Н.С.,

при секретаре С.,

с участием прокурора Степановой Л.Е.,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению открытого акционерного общества «Севзапгеология» о признании частично недействующими пунктов 25, 72 Административного регламента предоставления Федеральным агентством по недропользованию государственной услуги по организации экспертизы проектов геологического изучения недр, утвержденного приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 12 апреля 2013 г. № 139,

приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 12 апреля 2013 г. № 139 утвержден Административный регламент предоставления Федеральным агентством по недропользованию государственной услуги по организации экспертизы проектов геологического изучения недр (далее — Административный регламент).

Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 6 июня 2013 г., регистрационный номер 28702, опубликован в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти № 29, 22 июля 2013 г.

ОАО «Севзапгеология» обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с заявлением о признании частично недействующими пунктов 25, 72 Административного регламента, ссылаясь на то, что оспариваемые положения нормативного правового акта противоречат свободе экономических отношений хозяйствующих субъектов, предусмотренному статьей 421 Гражданского кодекса Российской Федерации праву юридических лиц свободно заключать договоры, самостоятельно определять их условия.

В суде представитель ОАО «Севзапгеология» Ш. поддержал заявленные требования и пояснил, что ОАО «Севзапгеология» занимается геологоразведочными исследованиями на воду, твердые полезные ископаемые, осуществляет мониторинг геологической среды, проводит геологическое изучение для целей воспроизводства запасов минерального сырья. Для достижения указанных целей ОАО «Севзапгеология» осуществляет поисковые и геологоразведочные работы на все виды полезных ископаемых, инженерно-геологические, топогеодезические работы и комплексные экологические исследования, геолого-экономические работы, включая технико-экономические обоснования разведки и эксплуатации месторождений полезных ископаемых, осуществляет анализ материалов геологических, гидрогеологических, инженерно-геологических, геолого-экономических исследований, выполняет работы по водоснабжению предприятий и населенных пунктов, включая подготовку разрешительной документации. Включение в предмет экспертизы проектов геологического изучения недр анализа правильности составления сметных расчетов, проверку их соответствия стандартам, нормам и правилам, оценки правильности определения сметной стоимости подрядных работ, а также проверки применяемой методики расчета сметной стоимости действующим нормативным документам, в случаях, когда финансирование геологоразведочных работ осуществляется на договорной основе, а не на основе государственного контракта. Как правило, договорная (фактическая) цена работ и выполняемый объем работ существенно отличаются от цен и объемов выполняемых работ, изложенных в сметах и сметных расчетах, которые составляются лишь для того, чтобы получить положительное экспертное заключение в ходе получения государственной услуги организации экспертизы проектов геологического изучения. Расхождения между договорной ценой и в сметных расчетах вводят в заблуждение заказчиков работ относительно действительной стоимости выполняемых работ и препятствуют нормальному осуществлению предпринимательской деятельности.

Представители Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации И., Министерства юстиции Российской Федерации Б. возражали против удовлетворения заявленных требований и пояснили суду, что оспариваемые положения Административного регламента изданы в пределах полномочий федерального органа исполнительной власти, соответствуют действующему законодательству о недрах и не нарушают прав юридических лиц.

Выслушав объяснения представителей ОАО «Севзапгеология» Ш., Минприроды России И., Минюста России Б., исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей, что заявление не подлежит удовлетворению, и судебные прения, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленных требований.

Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» предусматривает, что нормативное правовое регулирование отношений, возникающих в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг, осуществляется в соответствии с данным Федеральным законом, другими федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами (статья 3).

В соответствии с Положением о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 29 мая 2008 г. № 404, Минприроды России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов, включая недра (пункт 1). Следовательно, Административный регламент издан в пределах полномочий Минприроды России.

Административный регламент определяет сроки и последовательность административных процедур Федерального агентства по недропользованию (Роснедра), его территориальных органов и Федерального бюджетного учреждения «Росгеолэкспертиза» при организации экспертизы проектов геологического изучения недр.

В соответствии с пунктом 25 Административного регламента для предоставления государственной услуги заявители предоставляют заявку на проведение экспертизы, с приложением проекта геологического изучения недр, который должен содержать также смету на выполнение работ по проекту, содержащую общий сметный расчет и расчеты сметной стоимости всех видов работ и затрат, обоснованных в методической и производственной частях проекта.

Пункт 72 Административного регламента, определяя объект экспертизы, ее предмет, устанавливает, что экспертиза проекта геологического изучения недр включает в себя анализ и оценку его соответствия ряду заданий, в том числе, применяемой методики расчета сметной стоимости работ действующим нормативным документам.

Из содержания Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах» следует, что работы по геологическому изучению недр, поискам, разведке месторождений полезных ископаемых, осуществляемые за счет средств федерального бюджета и иных средств, проводятся в соответствии с утвержденными в установленном порядке проектами, экспертиза которых проводится в Роснедра или его территориальном органе за счет средств пользователей недр (часть 3 статьи 36.1). Объектом экспертизы являются проекты на проведение работ по геологическому изучению недр, поискам, разведке месторождений полезных ископаемых.

Закон Российской Федерации «О недрах», регулируя отношения, возникающие в связи с геологическим изучением, использованием и охраной недр территории Российской Федерации, основной задачей государственного регулирования называет обеспечение воспроизводства минерально-сырьевой базы, ее рационального использования и охраны недр (статья 35).

Экспертиза проектов геологического изучения недр является составной частью системы государственного регулирования отношений недропользования. В соответствии с частью 2 статьи 36.1 Закона Российской Федерации «О недрах» работы по геологическому изучению недр, поискам, разведке месторождений полезных ископаемых, осуществляемые за счет средств федерального бюджета и иных средств, проводятся в соответствии с утвержденными в установленном порядке проектами, экспертиза которых проводится в федеральном органе управления государственным фондом недр или его территориальном органе за счет средств пользователей недр.

Порядок подготовки, согласования и утверждения технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр, согласно указанному Закону устанавливается Правительством Российской Федерации (часть 3 статьи 23.2).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 марта 2010 г. № 118 утверждено Положение о подготовке, согласовании и утверждении технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр, по видам полезных ископаемых и видам пользования недрами.

В соответствии с пунктом 14 этого Положения требования к структуре и оформлению проектной документации по видам полезных ископаемых и видам пользования недрами определяются Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации.

Минприроды России, осуществляя правовое регулирование в сфере регламентации порядка проведения экспертизы проектов геологического изучения недр, в пункте 25 Административного регламента предусмотрел, какие документы прилагаются к заявке на проведение экспертизы. Предоставление сметы на выполнение работ по проекту, содержащую общий сметный расчет и расчеты сметной стоимости всех видов работ и затрат, обоснованных в методической и производственной частях проекта, не может рассматриваться как противоречие гражданскому законодательству и законодательству о недрах. Оценка применяемой методики расчета сметной стоимости работ действующим нормативным документам обусловлена требованиями Закона Российской Федерации «О недрах» по рациональному использованию и охране недр, в части обеспечения полноты геологического изучения недр, их комплексного использования.

Статья 421 Гражданского кодекса Российской Федерации, закрепляя принцип свободы договора, предполагает добросовестность действий сторон, разумность и справедливость его условий, тогда как оспариваемые положения Административного регламента определяют перечень документов, необходимых для проведения экспертизы, и ее содержание, включая анализ и оценку проекта геологического изучения соответствия применяемой методики расчета сметной стоимости работ действующим нормативным документам.

Доводы заявителя, по сути, сводятся к вопросу о целесообразности предоставления сметы на выполнение работ по проекту, содержащую общий сметный расчет и расчеты сметной стоимости всех видов работ и затрат, обоснованных в методической и производственной частях проекта, в случаях финансирования геологоразведочных работ не за счет федерального бюджета и не основаны на действующем законодательстве о недрах.

Экспертиза проектов геологического изучения недр является составной частью системы государственного регулирования отношений недропользования. Закон Российской Федерации «О недрах» устанавливает обязанность для всех пользователей недр обеспечить соблюдение утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил) по технологии ведения работ, связанных с пользованием недрами, и при первичной переработке минерального сырья; соблюдение требований технических проектов, планов и схем развития горных работ, недопущение сверхнормативных потерь, разубоживания и выборочной отработки полезных ископаемых (статья 22).

Предоставление недр в пользование оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии, которая содержит условия выполнения установленных законодательством, стандартами (нормами, правилами) требований по охране недр и окружающей среды, безопасному ведению работ (статья 12).

Проведение экспертизы сметной документации, включаемой в состав проектов на проведение работ по геологическому изучению недр, обусловлено также задачами законодательства о налогах.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 194, 195, 198, 253 ГПК РФ, Верховный Суд Российской Федерации

заявление открытого акционерного общества «Севзапгеология» о признании частично недействующими пунктов 25, 72 Административного регламента предоставления Федеральным агентством по недропользованию государственной услуги по организации экспертизы проектов геологического изучения недр, утвержденного приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 12 апреля 2013 г. № 139, оставить без удовлетворения.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца после вынесения судом решения в окончательной форме.

---