Решение Верховного Суда РФ от 06.11.2014 № АКПИ14-1094

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании частично недействующими подпункта «б» пункта 3, пунктов 4, 5, абзаца первого пункта 6, пункта 7 Правил определения органами местного самоуправления границ прилегающих к некоторым организациям и объектам территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции, утв. Постановлением Правительства РФ от 27.12.2012 № 1425>

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ от 6 ноября 2014 г. № АКПИ14-1094

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Назаровой А.М.,

при секретаре Б.,

с участием прокурора Коробкова Е.И.,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению общества с ограниченной ответственностью «Кооператор» о признании недействующим подпункта «б» пункта 3, пунктов 4, 5, абзаца первого пункта 6, пункта 7 Правил определения органами местного самоуправления границ прилегающих к некоторым организациям и объектам территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2012 г. № 1425,

постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2012 г. № 1425 (далее — Постановление) утверждены Правила определения органами местного самоуправления границ прилегающих к некоторым организациям и объектам территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции (далее — Правила). Постановление опубликовано 11 января 2013 г. в «Российской газете», 7 января 2013 г. в Собрании законодательства Российской Федерации.

Пунктом 4 Правил предусмотрено, что территория, прилегающая к организациям и объектам, указанным в пункте 2 Правил (к детским, образовательным, медицинским организациям и объектам спорта; к оптовым и розничным рынкам, вокзалам, аэропортам и иным местам массового скопления граждан и местам нахождения источников повышенной опасности, определенным органами государственной власти субъектов Российской Федерации; к объектам военного назначения) (далее — прилегающая территория), включает обособленную территорию (при наличии таковой), а также территорию, определяемую с учетом конкретных особенностей местности и застройки, примыкающую к границам обособленной территории либо непосредственно к зданию (строению, сооружению), в котором расположены организации и (или) указанные объекты (далее — дополнительная территория).

Понятие «обособленная территория» содержится в подпункте «б» пункта 3 Правил, определяющем, что это территория, границы которой обозначены ограждением (объектами искусственного происхождения), прилегающая к зданию (строению, сооружению), в котором расположены организации и (или) указанные выше объекты.

Пункт 5 Правил устанавливает, как определяется дополнительная территория: а) при наличии обособленной территории — от входа для посетителей на обособленную территорию до входа для посетителей в стационарный торговый объект; б) при отсутствии обособленной территории — от входа для посетителей в здание (строение, сооружение), в котором расположены организации и (или) указанные выше объекты, до входа для посетителей в стационарный торговый объект.

Согласно пункту 6 Правил максимальное значение расстояния от детских, образовательных, медицинских организаций, объектов спорта, оптовых и розничных рынков, вокзалов и аэропортов, от мест массового скопления граждан, определяемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации, от мест нахождения источников повышенной опасности, определяемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации, от объектов военного назначения до границ прилегающих территорий, определяемых органом местного самоуправления, не может превышать минимальное значение указанного расстояния в муниципальном образовании более чем на 30 процентов (абзацы первый - девятый). Границы прилегающих территорий для установления запрета на розничную продажу алкогольной продукции в стационарных торговых объектах и розничную продажу алкогольной продукции при оказании услуг общественного питания вправе определять органы местного самоуправления дифференцированно (абзац десятый).

Органом местного самоуправления также определяется способ расчета расстояния от указанных выше организаций и (или) объектов до границ прилегающих территорий (пункт 7 Правил).

Общество с ограниченной ответственностью «Кооператор» (далее — Общество) обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с заявлением о признании недействующими приведенных положений Правил, ссылаясь на то, что Правилами введены не предусмотренные Федеральным законом от 22 ноября 1995 г. № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции» (далее — Федеральный закон № 171-ФЗ) новые понятия «обособленная территория» и «дополнительная территория», которые в силу неопределенности содержания вызывают неоднозначное толкование. По мнению заявителя, Правительство Российской Федерации с превышением своей компетенции путем введения в оспариваемых Правилах новых понятий (подпункт «б» пункта 3, пункты 4, 5) расширило понятие прилегающей территории, содержащееся в пункте 4 статьи 16 Федерального закона № 171-ФЗ. Кроме того, заявитель указывает, что Правительство Российской Федерации с превышением своих полномочий в пункте 6 Правил применяет такие понятия, как «максимальное и минимальное значения», а также способ определения этих значений, отсутствующие в Федеральном законе, и закрепляет право органов местного самоуправления дифференцированно определять границы прилегающих территорий для установления запрета на розничную продажу алкогольной продукции в стационарных торговых объектах и способ расчета расстояния от указанных выше организаций и (или) объектов до границ прилегающих территорий (пункт 7 Правил), что свидетельствует об отсутствии четкой административной процедуры установления минимального и максимального значений расстояния от детских организаций до прилегающих территорий, создающей условия для злоупотребления органами местного самоуправления своими полномочиями. Оспариваемые положения Правил нарушают права заявителя на осуществление предпринимательской деятельности, а именно, розничной продажи алкогольной продукции.

В судебном заседании представитель Общества М. поддержала заявленные требования, просила их удовлетворить и уточнила, что в пункте 6 Обществом оспаривается только абзац первый, устанавливающий максимальное и минимальное значение расстояния от детских организаций до границ прилегающих территорий.

Министерство промышленности и торговли Российской Федерации (далее — Минпромторг России), представляющее в соответствии с поручением от 11 сентября 2014 г. № АХ-П11-6924 интересы Правительства Российской Федерации — заинтересованного лица по делу, в письменном отзыве на заявление указало, что Правительство Российской Федерации, принимая Постановление, в том числе Правила, действовало в пределах предоставленных ему полномочий, нормативный правовой акт в оспариваемой части не противоречит действующему федеральному законодательству, не создает препятствий для осуществления заявителем предпринимательской деятельности и прав заявителя не нарушает.

Выслушав объяснения представителя Общества М., возражения представителей Правительства Российской Федерации К., Л., Ч., исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Коробкова Е.И., полагавшего заявление не подлежащим удовлетворению, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленных требований.

Пункт 2 статьи 16 Федерального закона № 171-ФЗ не допускает розничную продажу алкогольной продукции в детских, образовательных, медицинских организациях, на объектах спорта, на прилегающих к ним территориях; на оптовых и розничных рынках, на вокзалах, в аэропортах, в иных местах массового скопления граждан и местах нахождения источников повышенной опасности, определенных органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, а также на прилегающих к таким местам территориях; на объектах военного назначения и на прилегающих к ним территориях.

Пункт 4 данной нормы к прилегающим территориям указанных организаций и объектов относит земельные участки, которые непосредственно прилегают к зданиям, строениям, сооружениям и границы которых определяются решениями органов местного самоуправления в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Таким образом, законодатель возложил на Правительство Российской Федерации обязанность установить порядок определения органами местного самоуправления границ прилегающих к приведенным выше организациям и объектам территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции.

Во исполнение данного пункта Федерального закона № 171-ФЗ, а также в соответствии с полномочиями и в форме, которые предусмотрены Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», высший орган исполнительной власти Российской Федерации принял Постановление, которым утверждены оспариваемые Правила. Постановление опубликовано в установленном законом порядке.

В силу пункта 4 Правил прилегающая территория включает обособленную (при наличии таковой) и дополнительную территории.

Подпункт «б» пункта 3 Правил определяет обособленную территорию как территорию, границы которой обозначены ограждением (объектами искусственного происхождения), прилегающую к зданию (строению, сооружению), в котором расположены организации и (или) объекты, указанные в пункте 2 Правил. Из содержания данной нормы следует, что границы обособленных территорий организаций органы местного самоуправления, определяющие прилегающие территории, не устанавливают.

Дополнительная территория представляет собой территорию, определяемую с учетом конкретных особенностей местности и застройки, примыкающую к границам обособленной территории либо непосредственно к зданию (строению, сооружению), в котором расположены организации и (или) объекты, указанные в пункте 2 Правил (пункт 4).

Следовательно, прилегающая территория может состоять как из обособленной территории и дополнительной, так и только из дополнительной.

В связи с этим оспариваемые положения подпункта «б» пункта 3, пунктов 4 и 5 Правил не расширяют понятие «прилегающая территория», установленное Федеральным законом № 171-ФЗ, а лишь конкретизируют его в целях установления порядка определения границ данной территории в соответствии с полномочиями, возложенными на Правительство Российской Федерации указанным законом.

Кроме того, целью принятия оспариваемых Правил является соблюдение ограничений, установленных пунктом 2 статьи 16 Федерального закона № 171-ФЗ. Иных ограничений Правила не предусматривают.

Понятия обособленной и дополнительной территорий, приведенные в оспариваемых нормах Правил, являются предельно ясными для понимания правоприменителями и не допускают их двойного толкования.

Нельзя признать состоятельными доводы заявителя о том, что в пункте 6 Правил Правительство Российской Федерации, превысив свою компетенцию, ввело такие понятия, как «максимальное значение» и «минимальное значение», а также способ определения таких значений, чем допустило возможность неограниченного усмотрения в применении указанных норм.

Исходя из положений пункта 4 статьи 16 Федерального закона № 171-ФЗ Правительство Российской Федерации вправе самостоятельно устанавливать порядок определения границ прилегающих территорий. Закрепление возможности превышения минимального значения расстояния не более чем на 30% в рамках одного типа организации является составляющим элементом такого порядка. При этом допустимое 30-процентное отклонение является ограничением действий органов местного самоуправления, определяющих прилегающие территории. В отсутствие такого ограничения ничто не препятствовало бы этим органам устанавливать различные по размеру прилегающие территории в рамках одного типа организации.

Право органов местного самоуправления применять дифференцированный подход при определении границ прилегающих территорий для установления запрета на розничную продажу алкогольной продукции в стационарных торговых объектах и розничную продажу алкогольной продукции при оказании услуг общественного питания также является одним из составляющих элементов указанного выше порядка, принятого Правительством Российской Федерации в рамках своей компетенции. Например, размеры прилегающих территорий от организации (объекта) до пункта общественного питания и от организации (объекта) до магазина могут отличаться без процентного ограничения (так, если размер прилегающей территории от школы до магазина составляет 100 метров, размер прилегающей территории от этой же школы до пункта общественного питания может быть 50 метров).

Оспариваемые пункты Правил не закрепляют ни один из возможных способов расчета расстояния (по прямой или пешеходной зоне), поскольку введение универсального способа расчета может создать препятствия для соблюдения установленного Правилами условия об учете конкретных особенностей местности и застройки при определении прилегающих территорий (дополнительных территорий).

Доводы, которые заявитель приводит в обоснование своих требований, о превышении полномочий Правительством Российской Федерации по введению новых понятий, не предусмотренных законом, основаны на ошибочном толковании положений Федерального закона № 171-ФЗ и Правил.

Поскольку Правила, содержащие оспариваемые пункты, приняты в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, соответствуют актам более высокой юридической силы и не нарушают прав и законных интересов Общества, заявленные требования не подлежат удовлетворению.

Руководствуясь статьями 194, 195, 198, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении заявления общества с ограниченной ответственностью «Кооператор» о признании недействующим подпункта «б» пункта 3, пунктов 4, 5, абзаца первого пункта 6, пункта 7 Правил определения органами местного самоуправления границ прилегающих к некоторым организациям и объектам территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2012 г., отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---