Решение Верховного Суда РФ от 09.12.2013 № АКПИ13-907

<О признании частично недействующим пункта 25 Административного регламента по предоставлению государственной услуги по проведению медико-социальной экспертизы, утв. приказом Минздравсоцразвития РФ от 11.04.2011 № 295н>

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ от 9 декабря 2013 г. № АКПИ13-907

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Петровой Т.А.,

при секретаре К.Н.,

с участием прокурора Степановой Л.Е.,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению О. о признании недействующим пункта 112 и частично недействующими пунктов 25, 105, 108 Административного регламента по предоставлению государственной услуги по проведению медико-социальной экспертизы, утвержденного приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 11 апреля 2011 г. № 295н,

приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 11 апреля 2011 г. № 295н утвержден Административный регламент по предоставлению государственной услуги по проведению медико-социальной экспертизы (далее — Административный регламент).

Административный регламент предусматривает, что:

при предоставлении государственной услуги, результатом которой является определение степени утраты профессиональной трудоспособности, к документам, указанным в пункте 24 Административного регламента, дополнительно представляются:

а) акт о несчастном случае на производстве, форма которого утверждена постановлением Министерства труда и социального развития Российской Федерации от 24 октября 2002 г. № 73, или акт о случае профессионального заболевания, форма которого утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 15 декабря 2000 г. № 967, либо заключение государственного инспектора по охране труда, других должностных лиц (органов), осуществляющих контроль и надзор за состоянием охраны труда и соблюдением законодательства о труде, о причинах повреждения здоровья, либо медицинское заключение о профессиональном заболевании, выданные в соответствии с порядком, действовавшим до вступления в силу Федерального закона от 24 июля 1998 г. № 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний», либо решение суда об установлении факта несчастного случая на производстве или профессионального заболевания;

б) заключение органа государственной экспертизы условий труда о характере и условиях труда пострадавших, которые предшествовали несчастному случаю на производстве и профессиональному заболеванию (пункт 25);

получатель государственной услуги (его законный представитель) может обжаловать решение бюро в главное бюро в месячный срок на основании заявления, подаваемого в бюро, проводившее медико-социальную экспертизу, либо в главное бюро (абзац первый пункта 105);

получатель государственной услуги (его законный представитель) может обжаловать решение главного бюро в Федеральное бюро в месячный срок на основании заявления, подаваемого в главное бюро, проводившее медико-социальную экспертизу, либо в Федеральное бюро (абзац первый пункта 108);

обращения получателей государственной услуги (далее — обращения) рассматриваются в течение 30 дней со дня регистрации обращения. В исключительных случаях должностное лицо, ответственное или уполномоченный работник органа или учреждения, в которые поступило обращение, вправе продлить срок рассмотрения обращения не более чем на 30 дней, уведомив о продлении срока его рассмотрения получателя государственной услуги, направившего обращение (пункт 112).

О. обратилась в Верховный Суд Российской Федерации с заявлением о признании недействующими указанных нормативных предписаний, ссылаясь на то, что пункт 25 Административного регламента в той мере, в которой при обращении инвалида с заявлением о проведении медико-социальной экспертизы для определения степени утраты профессиональной трудоспособности требования оспариваемого пункта о представлении документов, подтверждающих факт несчастного случая на производстве или профессионального заболевания, распространяются на инвалидов, получивших увечье не при исполнении трудовых обязанностей, противоречит пункту 5 части третьей статьи 8 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», не содержащему ограничений круга лиц, в отношении которых учреждения медико-социальной экспертизы обязаны предоставлять данную государственную услугу.

Заявитель считает, что пункты 105 и 108 Административного регламента, устанавливающие месячный срок на обжалование решений бюро и главного бюро, а также его пункт 112, предусматривающий срок рассмотрения обращения в течение 30 дней и возможность его продления, не соответствуют пункту 4 статьи 5 и статье 11.2 Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», которыми не предусмотрены сроки на подачу жалоб и сокращены сроки их рассмотрения.

Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации (далее — Минтруд России), Министерство здравоохранения Российской Федерации (далее — Минздрав России) в письменных возражениях на заявление указали, что вопросы, связанные с определением категорий граждан, в отношении которых устанавливается порядок проведения медико-социальной экспертизы для предоставления мер социальной защиты, включая мероприятия по социальному страхованию, регулируются федеральными законами и постановлениями Правительства Российской Федерации, которому даны полномочия на определение порядка освидетельствования граждан, включая вопросы обжалования решений, принятых по результатам этих освидетельствований. Пункт 25 Административного регламента соответствует пунктам 7 и 8 Правил установления степени утраты профессиональной трудоспособности в результате несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 16 октября 2000 г. № 789. Порядок определения степени утраты профессиональной трудоспособности для иных случаев Правительством Российской Федерации не установлен. Пункты 105 и 108 Административного регламента фактически воспроизводят положения пунктов 42 и 45 Правил признания лица инвалидом, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 20 февраля 2006 г. № 95 (далее — Правила № 95) и имеющих большую юридическую силу. Сроки рассмотрения обращений учреждениями медико-социальной экспертизы регламентированы Федеральным законом от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», и пункт 112 Административного регламента им соответствует. В связи с этим оспариваемые нормы прав, свобод и законных интересов заявителя не нарушают.

О. в суд не явилась, о времени и месте судебного заседания извещена надлежащим образом.

Выслушав объяснения представителя Минтруда России Ш. и Б.Р., представителя Минздрава России С., представителей Министерства юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России) Б.К. и К.М., оценив нормативный правовой акт в оспариваемой части на его соответствие федеральному закону и другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей, что заявление о признании частично недействующим пункта 25 Административного регламента подлежит удовлетворению, а в остальной части требования заявителя удовлетворению не подлежат, Верховный Суд Российской Федерации считает, что заявление О. подлежит удовлетворению частично.

Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации на основании пункта 1 ранее действовавшего Положения о Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. № 321, и пункта 5.11.2 Положения о Федеральном медико-биологическим агентстве, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 11 апреля 2005 г. № 206 (в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 28 ноября 2006 г. № 722), утвердило оспариваемый в части Административный регламент. Нормативный правовой акт зарегистрирован в Минюсте России 22 июля 2011 г., регистрационный № 21444, и опубликован в «Российской газете», 2011 г., 3 августа (168).

Административный регламент, согласно содержанию его пункта 1, разработан в целях повышения качества предоставления государственной услуги по проведению медико-социальной экспертизы (далее — государственная услуга), доступности, создания комфортных условий для получателей государственной услуги, определяет сроки и последовательность действий (административных процедур) при проведении медико-социальной экспертизы.

Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» закрепляет, что медицинской экспертизой является проводимое в установленном порядке исследование, направленное на установление состояния здоровья гражданина, в целях определения его способности осуществлять трудовую или иную деятельность, а также установления причинно-следственной связи между воздействием каких-либо событий, факторов и состоянием здоровья гражданина, определяет виды медицинских экспертиз и относит к ним медико-социальную экспертизу, которая проводится в целях определения потребностей освидетельствуемого лица в мерах социальной защиты, включая реабилитацию, федеральными учреждениями медико-социальной экспертизы на основе оценки ограничений жизнедеятельности, вызванных стойким расстройством функций организма, в соответствии с законодательством Российской Федерации о социальной защите инвалидов (статьи 58 и 60).

Федеральный закон «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» раскрывает понятие социальной защиты инвалидов как системы гарантированных государством экономических, правовых мер и мер социальной поддержки, обеспечивающих инвалидам условия для преодоления, замещения (компенсации) ограничений жизнедеятельности и направленных на создание им равных с другими гражданами возможностей участия в жизни общества, а также понятие медико-социальной экспертизы как определение в установленном порядке потребностей свидетельствуемого лица в мерах социальной защиты, включая реабилитацию, на основе оценки ограничений жизнедеятельности, вызванных стойким расстройством функций организма (статья 2, часть первая статьи 7).

Согласно статье 8 названного Федерального закона медико-социальная экспертиза осуществляется федеральными учреждениями медико-социальной экспертизы, подведомственными уполномоченному органу, определяемому Правительством Российской Федерации, который утверждает порядок организации и деятельности этих федеральных учреждений. На федеральные учреждения медико-социальной экспертизы возлагается определение степени утраты профессиональной трудоспособности (часть первая и подпункт 5 части третьей).

Из содержания приведенных норм следует, что инвалиду как лицу, которое имеет нарушение здоровья со стойким расстройством функций организма, обусловленное в том числе последствиями травм, приводящих к ограничению жизнедеятельности, гарантируются государством наряду с иными и экономические меры, обеспечивающие инвалидам условия для преодоления, компенсации этих ограничений в целях создания им равных с другими гражданами возможностей участия в жизни общества. При этом экономические меры социальной защиты инвалидов реализуются в том числе в создании учреждений медико-социальной экспертизы, на которые государство возлагает функции по установлению инвалидности и потребностей инвалида в различных видах социальной защиты, разработке индивидуальных программ реабилитации инвалидов, а также определению степени утраты профессиональной трудоспособности. При этом относящееся к полномочиям учреждений медико-социальной экспертизы установление степени утраты профессиональной трудоспособности направлено на обеспечение реализации права инвалидов на возмещение вреда, причиненного их жизни и здоровью, и не ограничивается исполнением данными лицами обязанностей по трудовому договору при его причинении.

Согласно пункту 1 статьи 1086 Гражданского кодекса Российской Федерации размер подлежащего возмещению утраченного потерпевшим заработка (дохода) определяется в процентах к его среднему месячному заработку (доходу) до увечья или иного повреждения здоровья либо до утраты им трудоспособности, соответствующих степени утраты потерпевшим профессиональной трудоспособности, а при отсутствии профессиональной трудоспособности — степени утраты общей трудоспособности.

Федеральный закон «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» определяет, что целью государственной политики в области социальной защиты инвалидов в Российской Федерации является обеспечение этим гражданам равных с другими гражданами возможностей в реализации гражданских, экономических, политических и других прав и свобод, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, а также в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации (преамбула).

Конвенция о правах инвалидов (принята 13 декабря 2006 г. резолюцией 61/106 Генеральной Ассамблеи ООН) налагает на государства-участники, к которым относится Россия, обязательства по принятию мер к тому, чтобы наделить инвалидов возможностью для достижения и сохранения максимальной независимости, полных физических, умственных, социальных и профессиональных способностей и полного включения и вовлечения во все аспекты жизни.

Стандартные правила обеспечения равных возможностей для инвалидов, принятые 20 декабря 1993 г. резолюцией 48/96 Генеральной Ассамблеи ООН, предписывают государствам обеспечить поддержание надлежащих доходов инвалидов, которые в силу нетрудоспособности или по причинам, связанным с нетрудоспособностью, временно утратили возможность зарабатывать средства к существованию, или заработок которых уменьшился, или которые не имеют возможности найти работу (правило 8).

Декларация о правах инвалидов, принятая 9 декабря 1975 г. резолюцией 3447 (XXX) на 2433-ем пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН, предусматривает, что инвалиды имеют право на меры, предназначенные для того, чтобы дать им возможность приобрести как можно большую самостоятельность (статья 5).

С учетом изложенного отсутствие предписанного нормативным правовым актом механизма проведения учреждениями медико-социальной экспертизы исследования не может приостанавливать осуществления права инвалидов на возмещение вреда в виде утраченного заработка (дохода) и служить непреодолимым препятствием для реализации вытекающих из положений пункта 5 части третьей статьи 8 названного Федерального закона прав на гарантируемые государством экономические меры, обеспечивающие инвалидам условия для преодоления ограничений жизнедеятельности в виде определения утраты профессиональной трудоспособности учреждениями медико-социальной экспертизы.

Следовательно, пункт 25 Административного регламента в той мере, в которой при определении степени утраты профессиональной трудоспособности требования оспариваемого пункта о представлении документов, подтверждающих факт несчастного случая на производстве или профессионального заболевания, распространяются на граждан-инвалидов, получивших увечье не при исполнении трудовых обязанностей, противоречит пункту 5 части третьей статьи 8 Федерального закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» и подлежит в указанной части признанию недействующим.

Невозможность применения оспариваемого пункта Административного регламента в истолковании, расходящемся с требованиями закона, не прекращает действие данной нормы, однако исключает ее применение в прежнем понимании.

Федеральный закон «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» регулирует отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг соответственно федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также местными администрациями и иными органами местного самоуправления, осуществляющими исполнительно-распорядительные полномочия, и распространяет свое действие на деятельность организаций, участвующих в предоставлении предусмотренных частью 1 названной статьи государственных и муниципальных услуг, которые исполняют обязанности в соответствии с требованиями этого Федерального закона, иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг (части 1 и 2 статьи 1, пункт 2 части 2 статьи 6).

Поименованный Федеральный закон закрепляет право заявителей на досудебное (внесудебное) рассмотрение жалоб в процессе получения государственных и (или) муниципальных услуг, определяет жалобу на нарушение порядка предоставления государственной или муниципальной услуги как требование заявителя или его законного представителя о восстановлении или защите нарушенных прав или законных интересов заявителя органом, предоставляющим государственную услугу, органом, предоставляющим муниципальную услугу, многофункциональным центром, должностным лицом органа, предоставляющего государственную услугу, органа, предоставляющего муниципальную услугу, или многофункционального центра либо государственным или муниципальным служащим при получении данным заявителем государственной или муниципальной услуги (пункт 4 статьи 5 и пункт 11 статьи 2) и не предусматривает подачу такой жалобы на решения и действия самостоятельных субъектов права, не входящих в систему органов публичной власти, — организаций, участвующих в предоставлении государственных и (или) муниципальных услуг, либо оказывающих эти услуги государственных и муниципальных учреждений и других организаций, в которых размещается государственное задание (заказ).

При этом части 3.1 и 10 статьи 11.2 названного Федерального закона предписывают, что в случае, если федеральным законом установлен порядок (процедура) подачи и рассмотрения жалоб на решения и действия (бездействие) органов, предоставляющих государственные услуги, органов, предоставляющих муниципальные услуги, должностных лиц органов, предоставляющих государственные услуги, или органов, предоставляющих муниципальные услуги, либо государственных или муниципальных служащих, для отношений, связанных с подачей и рассмотрением указанных жалоб, нормы статьи 11.1 этого Федерального закона и этой статьи не применяются; положения указанного Федерального закона, устанавливающие порядок рассмотрения жалоб на нарушения прав граждан и организаций при предоставлении государственных и муниципальных услуг, не распространяются на отношения, регулируемые Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».

Вопросы, связанные с проведением медико-социальной экспертизы, урегулированы Федеральным законом «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации». В силу статьи 1 данного Федерального закона признание лица инвалидом осуществляется федеральным учреждением медико-социальной экспертизы, а порядок и условия признания лица инвалидом устанавливаются Правительством Российской Федерации. Во исполнение приведенного законоположения утверждены Правила № 95, согласно пунктам 42 и 45 которых гражданин (его законный представитель) может обжаловать решение бюро в главное бюро в месячный срок на основании письменного заявления, подаваемого в бюро; бюро, проводившее медико-социальную экспертизу гражданина, в трехдневный срок со дня получения заявления направляет его со всеми имеющимися документами в главное бюро; решение главного бюро может быть обжаловано в месячный срок в Федеральное бюро на основании заявления, подаваемого гражданином (его законным представителем) в главное бюро, проводившее медико-социальную экспертизу, либо в Федеральное бюро; Федеральное бюро не позднее 1 месяца со дня поступления заявления гражданина проводит его медико-социальную экспертизу и на основании полученных результатов выносит соответствующее решение.

Пункты 105 и 108 Административного регламента в оспариваемой заявителем части полностью соответствуют приведенным положениям Правил № 95, имеющим большую юридическую силу.

Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» закрепляет, что установленный данным законом порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами распространяется на правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан, объединений граждан, в том числе юридических лиц, осуществляющими публично значимые функции государственными и муниципальными учреждениями, иными организациями и их должностными лицами (часть 4 статьи 1); определяет, что обращение гражданина (далее — обращение) — это направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в письменной форме или в форме электронного документа предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления (пункт 1 статьи 4); обращение в форме электронного документа подлежит рассмотрению в порядке, установленном этим Федеральным законом (часть 3 статьи 7).

Статья 12 названного Федерального закона устанавливает срок рассмотрения письменного обращения в течение 30 дней со дня его регистрации и в исключительных случаях допускает его продление не более чем на 30 дней с уведомлением об этом гражданина, направившего обращение.

Пункт 112 Административного регламента, закрепляя тождественные сроки рассмотрения письменного обращения и возможность продления этих сроков работником учреждения медико-социальной экспертизы, должностным лицом государственного органа или органа местного самоуправления, рассматривающим предложения, заявления, направленные в виде бумажного или электронного документов, полностью соответствует статье 12 Федерального закона. При этом оспариваемый пункт, носящий общий характер, не препятствует органу, предоставляющему государственные или муниципальные услуги, исследовать поступившее обращение и в случае подачи жалобы на нарушение порядка предоставления государственной или муниципальной услуги осуществить выбор закона, подлежащего применению, и рассмотреть жалобу в сроки, установленные Федеральным законом «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».

С учетом изложенного пункты 105, 108, 112 Административного регламента действующему законодательству не противоречат, прав, свобод и законных и интересов заявителя не нарушают.

Руководствуясь статьями 194 - 199, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

заявление О. удовлетворить частично.

Признать недействующим и не подлежащим применению со дня вступления решения суда в законную силу пункт 25 Административного регламента по представлению государственной услуги по проведению медико-социальной экспертизы, утвержденного приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 11 апреля 2011 г. № 295н, в той мере, в которой требования данного пункта о представлении документов, предусмотренных его подпунктами «а» и «б», распространяются на инвалидов, получивших увечье не при исполнении трудовых обязанностей.

В признании недействующим пункта 112 и частично недействующими пунктов 105, 108 Административного регламента по представлению государственной услуги по проведению медико-социальной экспертизы, утвержденного приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 11 апреля 2011 г. № 295н, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---