Решение Верховного Суда РФ от 16.01.2014 № АКПИ13-1206

<Об отказе в удовлетворении заявления об оспаривании распоряжения Правительства РФ от 30.07.2013 № 1347-р в части перевода земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения в земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения>

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ

Верховный Суд Российской Федерации в составе

судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю.,

при секретаре Степанищеве А.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлениям Бородулина В.В., Гороховой Е.А., Махова В.В., Рединой О.В. об оспаривании в части распоряжения Правительства Российской Федерации от 30 июля 2013 г. № 1347-р,

установил:

распоряжением Правительства Российской Федерации 30 июля 2013 г. № 1347-р (далее — Распоряжение), опубликованным в Собрании законодательства Российской Федерации, 2013 год, № 31, ст. 4293, земельные участки общей площадью 53,4965 гектара (кадастровые номера 50:09:0060805:109, 50:09:0060805:114, 50:09:0060736:85, 50:09:0060812:135, 50:09:0060805:117, 50:09:0060736:246), расположенные в Солнечногорском районе Московской области, переведены из состава земель сельскохозяйственного назначения в земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения для строительства комплекса новой взлетно-посадочной полосы международного аэропорта «Шереметьево».

Бородулин В.В., Горохова Е.А., Махов В.В., проживающие в г. Москве, и Редина О.В., проживающая в Мытищинском районе Московской области, обратились в Верховный Суд Российской Федерации с заявлениями о признании Распоряжения незаконным в части перевода земельных участков с кадастровыми номерами 50:09:0060812:135 и 50:09:0060736:246 из состава земель сельскохозяйственного назначения в земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения для строительства комплекса новой взлетно-посадочной полосы международного аэропорта «Шереметьево». В заявлениях указано, что Распоряжение в оспариваемой части противоречит пункту 3 статьи 39 Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», устанавливающему обязательность соблюдения санитарных правил гражданами, индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами, а также подпунктам 2.2.4 и 4.4.5 санитарно-эпидемиологических правил СП 2.1.4.2625-10 «Зоны санитарной охраны источников питьевого водоснабжения г. Москвы», утвержденных Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации 30 апреля 2010 г. № 45 (далее — Санитарные правила), поскольку земельные участки с кадастровыми номерами 50:09:0060812:135 и 50:09:0060736:246 расположены во втором поясе зоны санитарной охраны (ЗСО) источников питьевого водоснабжения г. Москвы. Функционирование комплекса новой взлетно-посадочной полосы международного аэропорта «Шереметьево» (далее — ВПП-3) повлечет загрязнение территории второго пояса ЗСО Северной станции водоподготовки г. Москвы, а также находящейся на этой территории части основного водотока — реки Клязьмы, что создаст угрозу санитарно-эпидемиологическому благополучию москвичей, потребляющих воду с данной станции. Тем самым Распоряжение создает препятствия для реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, санитарно-эпидемиологическое благополучие, охрану здоровья.

Требования заявителей объединены судом для совместного рассмотрения в одно производство.

В судебном заседании Бородулин В.В. и его представитель Чуевская Е.Б., Горохова Е.А. и ее представитель Редин С.В., Махов В.В., Редина О.В. и ее представители адвокат Гречушкина Е.А., Родина Е.А. поддержали заявления по изложенным в них доводам и просили об их удовлетворении.

Представители Правительства Российской Федерации Косарева Н.И. и Бондарь А.В. заявленное требование не признали и просили отказать в его удовлетворении за необоснованностью, ссылаясь на то, что оспариваемое решение принято в пределах полномочий органа государственной власти, с соблюдением требований, установленных федеральным законодательством, и каких-либо прав, свобод заявителей не нарушает, так как проверка соблюдения санитарных норм осуществляется не при переводе земельного участка из одной категории в другую, а при выборе земельных участков под строительство, при проектировании, строительстве, реконструкции, техническом перевооружении транспортных и иных объектов. Соответствие разработанной проектной документации на строительство ВПП-3 требованиям технических регламентов, в том числе санитарно-эпидемиологическим и экологическим требованиям, подтверждено положительным заключением государственной экспертизы.

Выслушав объяснения заявителей, представителей лиц, участвующих в деле, допросив свидетеля Зеленскую О.И. и изучив материалы дела, суд находит заявления Бородулина В.В., Махова В.В., Гороховой Е.А. и Рединой О.В. не подлежащими удовлетворению по следующим основаниям.

Согласно статье 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации. Акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства Российской Федерации. Датой официального опубликования постановления или распоряжения Правительства Российской Федерации считается дата первой публикации его текста в одном из официальных изданий Российской Федерации. Распоряжения Правительства Российской Федерации вступают в силу со дня их подписания. Акты Правительства Российской Федерации могут быть обжалованы в суд.

В соответствии с пунктом 1 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на ряд категорий, к которым в том числе относятся земли сельскохозяйственного назначения (подпункт 1) и земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения (подпункт 3). Подпункт 1 пункта 1 статьи 8 названного Кодекса предусматривает, что перевод земель из одной категории в другую в отношении земель, находящихся в федеральной собственности, осуществляется Правительством Российской Федерации. Из имеющихся в материалах дела документов видно, что земельные участки с кадастровыми номерами 50:09:0060812:135 и 50:09:0060736:246, расположенные в Солнечногорском районе Московской области, находятся в федеральной собственности. Следовательно, Распоряжение издано Правительством Российской Федерации в пределах имеющейся у него компетенции.

В силу пункта 3 статьи 8 Земельного кодекса Российской Федерации основанием признания недействительными актов о переводе земель из одной категории в другую является нарушение установленного данным Кодексом, федеральными законами порядка перевода земель из одной категории в другую.

Следовательно, Распоряжение может быть признано недействительным в случаях, если оно принято с нарушением норм Земельного кодекса Российской Федерации, иных федеральных законов, закрепляющих порядок перевода земель из одной категории в другую. Однако таких обстоятельств судом при рассмотрении дела не установлено.

Статья 2 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» (далее — Закон о переводе земель) предусматривает, что для перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую заинтересованным лицом подается ходатайство о переводе земель из одной категории в другую или ходатайство о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую (далее также — ходатайство) в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, уполномоченные на рассмотрение этого ходатайства (часть 1). Содержание ходатайства о переводе земель из одной категории в другую и состав прилагаемых к нему документов устанавливаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении земель сельскохозяйственного назначения, за исключением земель, находящихся в собственности Российской Федерации, и уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти в отношении иных земель (часть 2). В ходатайстве о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую указываются: кадастровый номер земельного участка; категория земель, в состав которых входит земельный участок, и категория земель, перевод в состав которых предполагается осуществить; обоснование перевода земельного участка из состава земель одной категории в другую; права на земельный участок (часть 3). Для принятия решения о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую также необходимы следующие документы: выписка из государственного кадастра недвижимости относительно сведений о земельном участке, перевод которого из состава земель одной категории в другую предполагается осуществить, или кадастровый паспорт такого земельного участка; копии документов, удостоверяющих личность заявителя — физического лица, либо выписка из единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей или выписка из единого государственного реестра юридических лиц; выписка из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним о правах на земельный участок, перевод которого из состава земель одной категории в другую предполагается осуществить; заключение государственной экологической экспертизы в случае, если ее проведение предусмотрено федеральными законами; согласие правообладателя земельного участка на перевод земельного участка из состава земель одной категории в другую (часть 4).

Приведенные выше законоположения и предписания Приказа Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 17 мая 2010 г. № 168 «Об описании содержания ходатайства о переводе находящихся в собственности Российской Федерации земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию и составе прилагаемых к нему документов» при переводе земельных участков с кадастровыми номерами 50:09:0060812:135 и 50:09:0060736:246 из состава земель сельскохозяйственного назначения в земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения были соблюдены, что подтверждается исследованными в судебном заседании документами.

Из этих документов видно, что 17 декабря 2012 г. ФГУП «Администрация гражданских аэропортов (аэродромов)», являвшееся заказчиком-застройщиком ВПП-3, обратилось в Министерство сельского хозяйства Российской Федерации с ходатайством о переводе находящихся в собственности Российской Федерации шести земельных участков, расположенных в Солнечногорском районе Московской области, из земель сельскохозяйственного назначения в земли промышленности, транспорта и иного специального назначения, к которому были приложены материалы, обосновывающие необходимость такого перевода, в том числе проект рекультивации земельных участков. В ходатайстве, в частности, указано, что строительство ВПП-3 предусмотрено Федеральной целевой программой «Развитие транспортной системы России (2010 — 2015 годы)», утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 декабря 2001 г. № 848. Поскольку документы, обосновывающие перевод земельных участков из одной категории в другую, соответствовали требованиям законодательства, Министерство сельского хозяйства Российской Федерации подготовило и внесло в Правительство Российской Федерации проект Распоряжения, который впоследствии был принят, так как оснований для отказа в таком переводе не имелось.

Согласно статье 4 Закона о переводе земель перевод земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую не допускается в случае: установления в соответствии с федеральными законами ограничения перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую либо запрета на такой перевод; наличия отрицательного заключения государственной экологической экспертизы в случае, если ее проведение предусмотрено федеральными законами; установления несоответствия испрашиваемого целевого назначения земель или земельных участков утвержденным документам территориального планирования и документации по планировке территории, землеустроительной документации.

Пункт 6 части 1 статьи 7 Закона о переводе земель допускает перевод земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию в исключительных случаях, связанных со строительством дорог, линий электропередачи, линий связи (в том числе линейно-кабельных сооружений), нефтепроводов, газопроводов и иных трубопроводов, железнодорожных линий и других подобных сооружений (далее — линейные объекты) при наличии утвержденного в установленном порядке проекта рекультивации части сельскохозяйственных угодий, предоставляемой на период осуществления строительства линейных объектов. ВПП-3 в полной мере относится к тем линейным объектам, для строительства которых законодатель допустил возможность перевода земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию земель. Земельный кодекс Российской Федерации также не содержит положений, запрещающих Правительству Российской Федерации принимать акты о таком переводе земель или земельных участков.

Отсутствуют и какие-либо федеральные законы, предусматривающие обязательное проведение государственной экологической экспертизы в отношении актов Правительства Российской Федерации о переводе земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в земли промышленности, энергетики, транспорта и иного специального назначения.

Таким образом, ни одного из перечисленных в статье 4 Закона о переводе земель случаев, при которых перевод земельных участков из одной категории в другую не допускается, по делу не имеется. Установленный действующим законодательством порядок перевода земельных участков с кадастровыми номерами 50:09:0060812:135 и 50:09:0060736:246 из состава земель сельскохозяйственного назначения в земли иного специального назначения Правительством Российской Федерации при издании Распоряжения не нарушен.

В силу пункта 3 статьи 39 Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» соблюдение санитарных правил является обязательным для граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц. Утверждая о несоответствии Распоряжения этой норме федерального закона, заявители ссылаются на то, что земельные участки с кадастровыми номерами 50:09:0060812:135 и 50:09:0060736:246 расположены во втором поясе ЗСО источников питьевого водоснабжения г. Москвы, в связи с чем строительство на них ВПП-3 будет противоречить Санитарным правилам. Распоряжение создает основания для размещения объекта, обуславливающего опасность химического и микробного загрязнения почвы, грунтовых вод и воды источника водоснабжения, увеличения техногенной нагрузки на источник водоснабжения. Однако данное утверждение заявителей является ошибочным.

Пункт 2 статьи 12 Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» закрепляет, что при разработке нормативов градостроительного проектирования, схем территориального планирования, генеральных планов городских и сельских поселений, проектов планировки общественных центров, жилых районов, магистралей городов, решении вопросов размещения объектов гражданского, промышленного и сельскохозяйственного назначения и установления их санитарно-защитных зон, выборе земельных участков под строительство, а также при проектировании, строительстве, реконструкции, техническом перевооружении, консервации и ликвидации промышленных, транспортных объектов, зданий и сооружений культурно-бытового назначения, жилых домов, объектов инженерной инфраструктуры и благоустройства и иных объектов (далее — объекты) должны соблюдаться санитарные правила. Из приведенной нормы следует, что проверка соблюдения санитарных норм должна осуществляться не при переводе земельных участков из одной категории в другую, а при выборе земельных участков под строительство, при проектировании, строительстве, реконструкции, техническом перевооружении транспортных и иных объектов.

Согласно статье 31 Земельного кодекса Российской Федерации результаты выбора земельного участка оформляются актом о выборе земельного участка для строительства, а в необходимых случаях и для установления его охранной или санитарно-защитной зоны. К данному акту прилагаются утвержденные органом местного самоуправления схемы расположения каждого земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории в соответствии с возможными вариантами их выбора (пункт 5). Исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 данного Кодекса, принимает решение о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающее акт о выборе земельного участка в соответствии с одним из вариантов выбора земельного участка, или об отказе в размещении объекта (пункт 6). Решение о предварительном согласовании места размещения объекта является основанием последующего принятия решения о предоставлении земельного участка для строительства и действует в течение трех лет (пункт 8). Решение о предварительном согласовании места размещения объекта или об отказе в размещении объекта может быть обжаловано заинтересованными лицами в суд (пункт 9).

Из материалов дела видно, что 24 декабря 2010 г. комиссией в составе представителей государственных и муниципальных органов, государственного заказчика, генерального проектировщика был оформлен акт о выборе земельного участка для строительства комплекса новой взлетно-посадочной полосы (ВПП-3) международного аэропорта «Шереметьево» на территории Солнечногорского муниципального района Московской области (за исключением участков лесного фонда) (далее — Акт о выборе земельного участка). Рассмотрев материалы выбора земельного участка, комиссия решила предложенный вариант выбора земельного участка для строительства ВПП-3 согласовать и принять как единственно возможный. К Акту о выборе земельного участка прилагается схема расположения земельных участков, необходимых для строительства ВПП-3, утвержденная органом местного самоуправления.

Распоряжением Федерального агентства по управлению государственным имуществом от 6 декабря 2011 г. № 3036-р Акт о выборе земельного участка утвержден, место размещения ВПП-3 согласовано.

Доводы заявителей о том, что Акт о выборе земельного участка не учитывает требования Санитарных правил, фактически основаны на предположениях, поскольку решение о предварительном согласовании места размещения ВПП-3, утверждающее Акт о выборе земельного участка, в установленном порядке не обжаловано заинтересованными лицами и не отменено.

Более того, как усматривается из материалов дела, санитарно-эпидемиологическим заключением от 31 мая 2011 г. № 50.99.04.000.Т.000020.05.11, выданным Управлением Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Московской области, материалы выбора земельного участка для строительства ВПП-3 признаны соответствующими государственным санитарно-эпидемиологическим правилам и нормативам СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов». Указанное заключение также никем не оспорено.

С учетом изложенного у суда нет оснований полагать, что Распоряжение в оспариваемой части противоречит действующему законодательству и нарушает права заявителей на благоприятную окружающую среду, санитарно-эпидемиологическое благополучие и охрану здоровья.

В силу части четвертой статьи 258 ГПК РФ суд отказывает в удовлетворении заявления, если установит, что оспариваемое решение или действие принято либо совершено в соответствии с законом в пределах полномочий органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего и права либо свободы гражданина не были нарушены.

Руководствуясь статьями 194 — 199 ГПК РФ, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении заявлений Бородулина В.В., Гороховой Е.А., Махова В.В., Рединой О.В. об оспаривании в части распоряжения Правительства Российской Федерации от 30 июля 2013 г. № 1347-р отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия судом в окончательной форме.

---