Решение Верховного Суда РФ от 14.03.2012 № АКПИ12-69

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующими пунктов 36, 38 Административного регламента Федерального агентства по недропользованию по исполнению государственной функции по организации проведения в установленном порядке конкурсов и аукционов на право пользования недрами, утв. Приказом Минприроды РФ от 17.06.2009 № 156>

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ от 14 марта 2012 г. № АКПИ12-69

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Петровой Т.А.,

при секретаре С.А.,

с участием прокурора Степановой Л.Е.,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению ООО «Юкола-нефть» о признании недействующими пунктов 36, 38 Административного регламента Федерального агентства по недропользованию по исполнению государственной функции по организации проведения в установленном порядке конкурсов и аукционов на право пользования недрами, утвержденного приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 17 июня 2009 г. № 156,

Административный регламент Федерального агентства по недропользованию по исполнению государственной функции по организации проведения в установленном порядке конкурсов и аукционов на право пользования недрами (далее — Административный регламент), утвержденный приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 17 июня 2009 г. № 156, определяет последовательность и сроки действий (административных процедур) Федерального агентства по недропользованию (далее — Роснедра) и его территориальных органов по осуществлению государственной функции по организации проведения в установленном порядке конкурсов и аукционов на право пользования недрами, за исключением участков недр федерального значения, участков недр, содержащих месторождения общераспространенных полезных ископаемых, или участков недр местного значения (пункт 1).

Пунктом 36 Административного регламента предусмотрено, что в случае возникновения обстоятельств, препятствующих проведению аукциона в установленные сроки, Роснедрами или ответственным территориальным органом принимается решение о переносе срока проведения аукциона на право пользования участками недр; к обстоятельствам, препятствующим проведению аукциона, отнесены отсутствие кворума для заседания аукционной комиссии, о котором стало известно до даты проведения аукциона, и возникновение обстоятельств непреодолимой силы, а также чрезвычайных и непредотвратимых при данных условиях обстоятельств; в случае возникновения обстоятельств, препятствующих проведению аукциона, в день его проведения аукционной комиссией, а при отсутствии кворума председателем аукционной комиссии принимается решение о переносе срока заседания аукционной комиссии, но не более чем на 7 дней;

пункт 38 Административного регламента предписывает, что если решение о переносе срока проведения аукциона на право пользования участками недр принимается после окончания срока подачи заявок, то ранее установленный срок подачи заявок не изменяется. В этом случае информация о переносе срока доводится в оперативном порядке до заявителей, подавших заявку на участие в аукционе.

ООО «Юкола-нефть» обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с заявлением о признании недействующими указанных пунктов Административного регламента, как противоречащих статье 448 Гражданского кодекса Российской Федерации, статье 13.1 Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах», статьям 16, 96, 318, 324 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статьям 3, 7 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции». Полагает, что оспариваемые пункты Административного регламента, принятые за пределами установленной компетенции, изменяют порядок проведения торгов, установленный федеральным законодательством, допускают принятие решения о переносе срока аукциона на право пользования недрами без публикации дополнительного извещения, неправомерно наделяют аукционную комиссию и ее председателя правом на принятие решения о переносе аукциона, препятствуют судебной защите права лица, не допущенного до участия в аукционе. Считает, что отсутствие перечня чрезвычайных и непредотвратимых при данных условиях обстоятельств позволяет председателю аукционной комиссии произвольно изменять срок проведения аукциона, создает условия для использования им своего положения вопреки интересам общества и государства в целях незаконного предоставления выгоды себе и другим лицам, что является недопустимым коррупциогенным фактором.

Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (далее — Минприроды России), Роснедра, Министерство юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России) в письменных возражениях на заявление указали, что Минприроды России наделено полномочиями на издание нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности подведомственных Министерству федеральных агентств. Компетенция Роснедра — федерального агентства, подведомственного Минприроды России, на определение порядка и условий проведения конкурсов и аукционов на право пользования участками недр установлена статьей 13.1 Закона Российской Федерации «О недрах». Данный Закон является специальным законом, регулирующим отношения в сфере недропользования, и в отличие от торгов, проводимых в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации, предметом конкурса (аукциона) на право пользования участками недр является предоставление лицензии — специального государственного разрешения на пользование недрами, а не заключение гражданско-правового договора.

Выслушав объяснения представителя ООО «Юкола-нефть» С.О., возражения представителей Минприроды С.В., Роснедра С.Е., Минюста России Б., оценив нормативный правовой акт в оспариваемой части на его соответствие федеральному закону и иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей в удовлетворении заявления отказать, Верховный Суд Российской Федерации считает заявление не подлежащим удовлетворению.

Минприроды России в соответствии с пунктом 5.2.57 Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации (далее — Положение), утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 29 мая 2008 г. № 404, реализовало полномочия на принятие нормативного правового акта по вопросу определения порядка и условий проведения конкурсов и аукционов, относящемуся на основании статьи 13.1 Закона Российской Федерации «О недрах» к сфере деятельности подведомственного ему Роснедра, и утвердило оспариваемый заявителем в части Административный регламент. Нормативный правовой акт зарегистрирован в Минюсте России, регистрационный № 14476, опубликован в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, 2009, № 38.

Закон Российской Федерации «О недрах» предусматривает, что принятие решений о проведении конкурсов или аукционов на право пользования участками недр, о составе и порядке работы конкурсных или аукционных комиссий и определение порядка и условий проведения таких конкурсов или аукционов относительно каждого участка недр или группы участков недр осуществляются федеральным органом управления государственным фондом недр или его территориальными органами относительно участков недр, за исключением участков недр, указанных в пунктах 1 и 2 данной части (пункт 3 части первой статьи 13.1); решение об утверждении результата конкурса или аукциона на право пользования участком недр принимается в срок, не превышающий 30 дней с даты проведения конкурса или аукциона, органами, указанными в части первой данной статьи (часть третья статьи 13.1); объявление о проведении конкурса или аукциона на право пользования участками недр размещается на официальном сайте не менее чем за 90 дней до дня проведения конкурса на право пользования участками недр или не менее чем за 45 дней до дня проведения аукциона на право пользования участками недр (часть десятая статьи 13.1).

Роснедра, согласно Положению о Федеральном агентстве по недропользованию, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июня 2004 г. № 293, является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере недропользования непосредственно и через свои территориальные органы или подведомственные организации во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями (пункты 1, 4); организует проведение в установленном порядке конкурсов и аукционов на право пользования недрами (пункт 5.2.4); принимает решения об утверждении итогов конкурсов или аукционов на право пользования участками недр в установленном законодательством Российской Федерации порядке (пункт 5.3.7).

Из приведенных норм следует, что Роснедра и его территориальные органы наделены полномочиями на принятие решения о проведении аукциона на право пользования участками недр, определение порядка его проведения, а также состава и порядка работы аукционной комиссии. Деятельность органа государственного управления по исполнению государственной функции направлена на достижение ее конечного результата в виде проведения аукциона. Возможность приостановления исполнения этой государственной функции законодательством Российской Федерации не предусмотрена. Следовательно, при возникновении обстоятельств, препятствующих ее реализации, федеральный орган исполнительной власти вправе определить правила и процедуры, направленные на осуществление государственной функции, не выходя за пределы своей компетенции.

Пункт 36 Административного регламента, предусматривающий принятие Роснедра или его территориальными органами решения о переносе срока проведения аукциона при отсутствии кворума для заседания аукционной комиссии и возникновении обстоятельств непреодолимой силы, а также чрезвычайных и непредотвратимых при данных условиях обстоятельств, полностью согласуется с правом указанных органов на принятие решения о проведении аукциона, закрепленным частью первой статьи 13.1 Закона Российской Федерации «О недрах».

Данный Закон, как и статья 448 Гражданского кодекса Российской Федерации, на которую ссылается заявитель, не содержит запрета на перенос даты проведения аукциона, а также не допускает принятие решения об итогах аукциона комиссией, не располагающей необходимым количеством голосов.

Право Роснедра и его территориальных органов на принятие решения о переносе аукциона при отсутствии кворума на заседании аукционной комиссии, закрепленное оспариваемым пунктом Административного регламента, а также право председателя аукционной комиссии на принятие решения о переносе заседания комиссии вследствие указанной причины, возникшей непосредственно в день заседания, обеспечивает законность действий данной аукционной комиссии, что является сущностью правового регулирования порядка проведения аукциона.

Право аукционной комиссии либо ее председателя принимать решение о переносе срока заседания аукционной комиссии не вносит изменений в компетенцию федерального органа управления государственным фондом недр (его территориальных органов), который согласно положению статьи 16 Закона Российской Федерации «О недрах» осуществляет организационное обеспечение государственной системы лицензирования.

Понятие непреодолимой силы, чрезвычайных и непредотвратимых при данных условиях обстоятельств не является юридически неопределенным и содержится в пункте 3 статьи 401 Гражданского кодекса Российской Федерации, предусматривающем указанные обстоятельства в качестве основания освобождения от ответственности за нарушение обязательства. Непредотвратимость таких событий, а также непредвиденность их возникновения представляют собой действие объективных факторов, препятствующих исполнению возложенной на физическое или юридическое лицо обязанности либо исполнению государственной функции.

Пункт 36 Административного регламента, регулируя порядок переноса срока проведения аукциона и заседания аукционной комиссии при возникновении указанных обстоятельств, не вступает в противоречие с положениями статьи 13.1 Закона Российской Федерации «О недрах», закрепляющей полномочия федерального исполнительного органа на определение порядка работы аукционной комиссии, и обусловлен необходимостью оперативного решения вопроса о продолжении исполнения государственной функции.

Непредотвратимость и непредвиденность указанных событий в каждом конкретном случае может быть подвергнута сомнению путем обжалования действий по переносу заседания аукционной комиссии, срока проведения аукциона, что прямо предусмотрено разделом V Административного регламента.

Пунктом 28 Административного регламента установлен общий срок исполнения Роснедрами и его территориальными органами государственной функции по организации проведения в установленном порядке аукционов на право пользования участками недр, составляющий три с половиной месяца, который может быть увеличен на срок действия обстоятельств, препятствующих проведению аукциона, но не более чем на 15 дней.

С учетом изложенного доводы заявителя о возможности произвольного решения вопроса о переносе срока аукциона при отсутствии перечня указанных обстоятельств и неопределенности срока этого переноса нельзя признать обоснованными.

Утверждение заявителя о том, что перенос срока аукциона на право пользования недрами не может быть осуществлен без дополнительного извещения, публикуемого в установленном законодательством порядке, в связи с чем пункт 38 Административного регламента должен быть признан недействующим, как влекущий нарушение права на равный доступ любых лиц, имеющих намерение участвовать в открытом аукционе, нельзя признать обоснованным.

С окончанием срока подачи заявок круг лиц, чьи права могут быть нарушены по причине отсутствия извещения, составляют только заявители, в установленный срок подавшие заявку на участие в аукционе.

Информирование о переносе срока аукциона посредством публикации извещения в порядке, установленном пунктом 44 Административного регламента, осуществляется в случае, если такое решение принимается до окончания срока подачи заявок, когда круг участников аукциона не определен. Указанные отношения регулируются пунктом 37 Административного регламента, который предусматривает установление нового срока подачи заявок и публикацию извещения о переносе срока проведения аукциона.

С учетом изложенного перенос срока проведения аукциона и заседания аукционной комиссии в случае возникновения обстоятельств, перечисленных в пункте 36 Административного регламента, как и информирование о переносе, предусмотренное его пунктом 38, не изменяет ни форму, ни предмет аукциона, ни его условия и не является назначением нового аукциона. Правовое регулирование, осуществляемое указанными нормативными предписаниями, представляет собой регламентацию порядка проведения аукциона, а также порядка работы аукционной комиссии, компетенция на определение которых закреплена частью первой статьи 13.1 Закона Российской Федерации «О недрах».

Доводы заявителя о несоответствии пункта 36 Административного регламента Арбитражному процессуальному кодексу Российской Федерации ошибочны, поскольку данным пунктом не регулируются отношения, возникающие в процессе арбитражного судопроизводства.

Статьи 3 и 7 Федерального закона «О противодействии коррупции», на которые ссылается заявитель, не определяют порядок исполнения государственной функции по организации проведения конкурсов и аукционов на право пользования недрами и поэтому не могут находиться в противоречии с оспариваемыми нормами. Следует также учитывать, что в соответствии со статьей 6 данного Федерального закона проведена экспертиза оспариваемого в части нормативного акта, по результатам которой не выявлены положения, способствующие созданию условий для проявления коррупции.

Таким образом, оспариваемые пункты 36 и 38 Административного регламента не устанавливают не предусмотренные действующим федеральным законодательством функции и полномочия Роснедра и его территориальных органов, а также ограничения на доступ к участию в аукционе юридических лиц и граждан, желающих приобрести право пользования недрами, обеспечивая им тем самым равную возможность получения лицензии, закрепленную статьей 15 Закона Российской Федерации «О недрах», и в связи с этим действующему федеральному законодательству не противоречат, права и свободы заявителя не нарушают.

Руководствуясь статьями 194 - 199, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении заявления ООО «Юкола-нефть» о признании недействующими пунктов 36, 38 Административного регламента Федерального агентства по недропользованию по исполнению государственной функции по организации проведения в установленном порядке конкурсов и аукционов на право пользования недрами, утвержденного приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 17 июня 2009 г. № 156, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

---