Решение Верховного Суда РФ от 10.10.2012 № АКПИ12-1203

<О признании частично недействующим пункта 28 Административного регламента по исполнению государственной функции контроля и надзора за соблюдением положений миграционного законодательства Российской Федерации иностранными гражданами и лицами без гражданства и за соблюдением правил привлечения работодателями, заказчиками работ (услуг) иностранных работников в Российскую Федерацию и использования их труда, утв. приказом Министерства внутренних дел РФ и Федеральной миграционной службы от 30.04.2009 № 338/97>

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю.,

при секретаре С.А.,

с участием прокурора Гончаровой Н.Ю.,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Д.Е. о признании частично недействующим пункта 28 Административного регламента по исполнению государственной функции контроля и надзора за соблюдением положений миграционного законодательства Российской Федерации иностранными гражданами и лицами без гражданства и за соблюдением правил привлечения работодателями, заказчиками работ (услуг) иностранных работников в Российскую Федерацию и использования их труда, утвержденного приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации и Федеральной миграционной службы от 30 апреля 2009 г. № 338/97,

приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации и Федеральной миграционной службы от 30 апреля 2009 г. № 338/97, зарегистрированным в Министерстве юстиции Российской Федерации 9 июня 2009 г., регистрационный номер 14037, утвержден Административный регламент по исполнению государственной функции контроля и надзора за соблюдением положений миграционного законодательства Российской Федерации иностранными гражданами и лицами без гражданства и за соблюдением правил привлечения работодателями, заказчиками работ (услуг) иностранных работников в Российскую Федерацию и использования их труда (далее — Административный регламент). Согласно пункту 1 Административного регламента он определяет сроки и последовательность действий (административных процедур) при проведении: проверок соблюдения иностранными гражданами и лицами без гражданства установленных правил въезда в Российскую Федерацию, выезда из Российской Федерации, режима пребывания (проживания) в Российской Федерации, правил миграционного учета, порядка осуществления трудовой деятельности, транзитного проезда через территорию Российской Федерации, а также за соблюдением юридическими лицами и гражданами, у которых возникают обязанности, связанные с приглашением иностранного гражданина в Российскую Федерацию и (или) пребыванием его на территории Российской Федерации, правил и (или) порядка исполнения указанных обязанностей; проверок в отношении юридических лиц, проводимых территориальными органами Федеральной миграционной службы (далее — ФМС России) и их структурными подразделениями, вне зависимости от форм собственности (включая иностранные компании, их филиалы и представительства) и индивидуальных предпринимателей, привлекающих (допускающих в какой-либо форме) к выполнению работ или оказанию услуг либо иным образом использующих труд иностранных граждан, в целях контроля соответствия правоотношений, возникающих между иностранными гражданами и указанными организациями либо индивидуальными предпринимателями, требованиям законодательства Российской Федерации в сфере миграции; проверок соблюдения физическими лицами, не являющимися индивидуальными предпринимателями и привлекающими (допускающими в какой-либо форме) к выполнению работ или оказанию услуг либо иным образом использующими труд иностранных граждан, требований законодательства Российской Федерации в сфере миграции; совместных проверок, проводимых подразделениями системы ФМС России, закрепленными в качестве исполнителей в соответствующих планах проверок, в компетенцию которых входит проведение данных проверок, органами внутренних дел Российской Федерации, закрепленными в качестве исполнителей в соответствующих планах проверок, и органами государственной власти, наделенными функциями по контролю и надзору в установленной сфере деятельности. Пунктом 28 Административного регламента предусмотрено, что должностными лицами системы ФМС России, уполномоченными на издание распоряжения о проведении проверки, являются: начальники территориальных органов ФМС России и их заместители, начальники структурных подразделений территориальных органов ФМС России, осуществляющих деятельность по линии иммиграционного контроля и внешней трудовой миграции, и их заместители.

Д.Е., являющийся индивидуальным предпринимателем, обратился в Верховный Суд Российской Федерации с заявлением о признании пункта 28 Административного регламента недействующим с 1 августа 2011 г. в части наделения начальников структурных подразделений территориальных органов ФМС России, осуществляющих деятельность по линии иммиграционного контроля и внешней трудовой миграции, и их заместителей полномочиями на издание распоряжения о проведении проверки. В заявлении указано, что оспариваемая норма не соответствует Федеральным законам от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», которые предоставляют право издания распоряжений о проведении проверок руководителям органов государственного контроля (надзора) и их заместителям. Начальникам структурных подразделений территориальных органов ФМС России, осуществляющих деятельность по линии иммиграционного контроля и внешней трудовой миграции, и их заместителям федеральным законодателем такое право не предоставлено. Административный регламент в оспариваемой части нарушает защиту его прав как гражданина, осуществляющего предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, в ходе государственного миграционного контроля (надзора), поскольку незаконно предоставляет право лицам, не являющимся руководителями органов государственного контроля (надзора) и их заместителями, организовывать проведение проверок субъектов предпринимательской деятельности, что не соответствует одному из основных принципов защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), а именно принципу проведения проверок в соответствии с полномочиями органа государственного контроля (надзора), его должностных лиц. Такие проверки по распоряжению должностных лиц, не обладающих соответствующими полномочиями, в отношении него были проведены.

В судебном заседании представитель заявителя Ч.Д. поддержал заявленное требование и просил о его удовлетворении.

Представитель Министерства внутренних дел Российской Федерации Б., представители ФМС России О., Д.Д., Р. и С.В. с заявлением Д.Е. не согласились и просили отказать в его удовлетворении, ссылаясь на то, что оспариваемое предписание нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не противоречит и прав заявителя не нарушает.

Представитель Министерства юстиции Российской Федерации Ч.Т. полагала, что требование заявителя подлежит удовлетворению, поскольку возможность утверждения распоряжения (приказа) о проведении проверки руководителем структурного подразделения территориального органа ФМС России, его заместителем законодательством Российской Федерации не предусмотрена.

Выслушав объяснения представителей лиц, участвующих в деле, и изучив материалы дела, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., просившей требование заявителя удовлетворить, суд находит заявление Д.Е. подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.

Согласно статье 29.2 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» федеральный государственный контроль (надзор) в сфере миграции включает в себя федеральный контроль (надзор) за пребыванием и проживанием иностранных граждан в Российской Федерации и федеральный государственный контроль (надзор) за трудовой деятельностью иностранных работников. Пункты 1, 2 статьи 32 указанного Федерального закона закрепляют, что федеральный государственный контроль (надзор) за трудовой деятельностью иностранных работников на территории Российской Федерации осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти (далее — органы государственного контроля (надзора) согласно их компетенции в порядке, установленном Президентом Российской Федерации или Правительством Российской Федерации. К отношениям, связанным с осуществлением федерального государственного контроля (надзора) за трудовой деятельностью иностранных работников на территории Российской Федерации, работодателей, заказчиков работ (услуг), и к отношениям, связанным с исполнением юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями обязанностей, возложенных на них как на принимающую (приглашающую) сторону, применяются положения Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» с учетом особенностей организации и проведения проверок, установленных пунктами 3 - 10 данной статьи.

В соответствии с пунктом 1 статьи 2 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» государственным контролем (надзором) признана деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями требований, установленных этим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями.

В силу части 1 статьи 14 названного Федерального закона проверка проводится на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля. Наделение полномочиями на издание распоряжения (приказа) о проведении проверки в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей именно руководителей и заместителей руководителей органов государственного контроля (надзора) следует также из положений части 12 статьи 9, части 8 статьи 10, части 4 статьи 12, части 2 статьи 16, пункта 3 статьи 18 указанного Федерального закона.

Положением о Федеральной миграционной службе, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 13 июля 2012 г. № 711, определено, что ФМС России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере миграции, правоприменительные функции, функции по федеральному государственному контролю (надзору) и предоставлению (исполнению) государственных услуг (функций) в сфере миграции. К одной из основных задач Службы относится осуществление федерального государственного контроля (надзора) в сфере миграции. ФМС России осуществляет свою деятельность непосредственно и (или) через свои территориальные органы на окружном, межрегиональном уровнях и в субъектах Российской Федерации, загранаппарат, а также иные входящие в ее систему организации и подразделения (пункты 1, 2.7, 5).

Являясь органом федерального государственного контроля (надзора) в сфере миграции, ФМС России обязана соблюдать законодательство Российской Федерации в указанной сфере, которое, как уже отмечалось, наделяет правом издания распоряжения или приказа о проведении проверки юридических лиц и индивидуальных предпринимателей лишь руководителей, заместителей руководителей органов государственного контроля (надзора), но не руководителей, заместителей руководителей структурных подразделений таких органов. Следовательно, начальники структурных подразделений территориальных органов ФМС России, осуществляющих деятельность по линии иммиграционного контроля и внешней трудовой миграции, и их заместители не вправе издавать распоряжения или приказы о проведении проверки юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в сфере миграционного контроля.

Наличие у названных должностных лиц полномочий по рассмотрению дел об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 18.8 - 18.10, 18.15 - 18.18, 19.15 - 19.18, 19.27 КоАП РФ, не свидетельствует о законности Административного регламента в оспариваемой части, поскольку Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» и КоАП РФ имеют различные предметы правового регулирования.

С учетом изложенного доводы представителей МВД России и ФМС России о законности оспариваемого предписания Административного регламента являются несостоятельными.

Согласно части второй статьи 253 ГПК РФ, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени. Поскольку до вынесения решения суда Административный регламент применялся и на его основании осуществлялись проверки субъектов предпринимательской деятельности в сфере миграционного контроля, он подлежит признанию недействующим в оспариваемой части со дня вступления решения суда в законную силу.

Руководствуясь статьями 194 - 199, 253 ГПК РФ, Верховный Суд Российской Федерации

заявление Д.Е. удовлетворить.

Признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу пункт 28 Административного регламента по исполнению государственной функции контроля и надзора за соблюдением положений миграционного законодательства Российской Федерации иностранными гражданами и лицами без гражданства и за соблюдением правил привлечения работодателями, заказчиками работ (услуг) иностранных работников в Российскую Федерацию и использования их труда, утвержденного приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации и Федеральной миграционной службы от 30 апреля 2009 г. № 338/97, в части наделения начальников структурных подразделений территориальных органов ФМС России, осуществляющих деятельность по линии иммиграционного контроля и внешней трудовой миграции, их заместителей полномочием на издание распоряжения о проведении проверки юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении контроля за исполнением требований миграционного законодательства Российской Федерации.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его изготовления судом в окончательной форме.

---