Решение ЕСПЧ от 09.09.2008

«По вопросу приемлемости жалобы № 73250/01 „Филип Буавен (Philip Boivin) против Франции, Бельгии и 32 других государств-членов Совета Европы“»

ЕВРОПЕЙСКИЙ СУД ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА

ПЯТАЯ СЕКЦИЯ

РЕШЕНИЕ ПО ВОПРОСУ ПРИЕМЛЕМОСТИ ЖАЛОБЫ № 73250/01 «ФИЛИП БУАВЕН (PHILIP BOIVIN) ПРОТИВ ФРАНЦИИ, БЕЛЬГИИ И 32 ДРУГИХ ГОСУДАРСТВ-ЧЛЕНОВ СОВЕТА ЕВРОПЫ»

---

<*> Перевод на русский язык Берестнева Ю.Ю.

Европейский суд по правам человека (Пятая секция), заседая 9 сентября 2008 г. Палатой в составе: Пера Лоренсена, Председателя Палаты, Райта Марусте, Жан-Поля Коста, Франсуазы Тюлькенс, Изабель Берро-Лефевр, Мирьяны Лазаровой Трайковской, Здравки Калайджиевой, судей, а также при участии Клаудии Вестердийк, Секретаря Секции Суда, принимая по внимание вышеуказанную жалобу, поданную 31 июля 2001 г., заседая за закрытыми дверями, вынес следующее Решение:

ФАКТЫ

Заявитель — Филип Буавен имеет двойное гражданство Бельгии и Франции; он родился в 1966 году и проживает в г. Борнеме (Bornem) (Бельгия). Интересы заявителя в Европейском суде представлял Ф. Кренк (F. Krenc), адвокат из г. Брюсселя (Brussels).

A. Обстоятельства дела

Европейская организация по безопасности аэронавигации (European Organisation for the Safety of Air Navigation) (Евроконтроль (Eurocontrol)) была создана в 1960 году с целью осуществления контроля за воздушным движением в воздушном пространстве государств-членов, которыми с самого начала являлись Бельгия и Франция. Решением Генерального директора Евроконтроля от 6 сентября 1995 г. заявитель был назначен главным бухгалтером Института воздушного движения (Institute of Air Navigation Services) (орган, подчиняющийся Евроконтролю, расположен в Люксембурге) сроком на пять лет, который мог быть продлен. 29 февраля 1996 г. директор Евроконтроля по персоналу уведомил заявителя о том, что его назначение отменено в связи с жалобой одного из сотрудников организации, который утверждал, что должность, которую занимал заявитель, не была выставлена на конкурс. В результате проведения специального конкурса должность вновь была предоставлена заявителю. Однако тот же сотрудник оспорил новое назначение заявителя на том основании, что оно не было надлежащим образом мотивировано, и добился его отмены. Была организована новая процедура по подбору кадров с целью заполнения вакансии. Вместе с тем заявитель не был включен в список подходящих кандидатов, составленный новой конкурсной комиссией. В результате, Генеральный директор Евроконтроля принял решение не назначать заявителя на должность. 18 января 1999 г. директор Евроконтроля по персоналу направил заявителю Письмо, в котором уведомил его о прекращении его полномочий с 31 января 1999 г. и предложил связаться с юридическим отделом для того, чтобы обсудить вопрос о предоставлении ему компенсации. После подачи нескольких административных жалоб заявитель обратился в административный суд Международной организации труда (International Labour Organisation Administrative Tribunal) (далее — административный суд) — обладающий исключительной компетенцией выносить решения в отношении всех споров, возникающих между Евроконтролем и ее персоналом, — чтобы оспорить отмену своего назначения и потребовать компенсации причиненного ему ущерба. Решением от 3 ноября 2000 г. (о котором заявитель был уведомлен 12 февраля 2001 г.) административный суд, отметив, что процедура набора персонала была проведена без каких-либо недостатков, оставил без изменения решения об отмене назначения заявителя. Вместе с тем, отметив, что Евроконтроль «нарушил свое обязательство возместить [заявителю] ущерб, причиненный отменой назначения, которое он добровольно принял», административный суд частично удовлетворил требование заявителя о предоставлении ему компенсации и присудил ему 220000 евро в этом качестве.

B. Применимое законодательство

Международная конвенция о сотрудничестве в области безопасности аэронавигации («Конвенция о Евроконтроле»), подписанная в г. Брюсселе 13 декабря 1960 г., в статье 1 предусматривает создание Европейской организации по безопасности аэронавигации (Евроконтроль) с целью создания единой системы управления воздушным движением в Европе. Статья 4 Конвенции о Евроконтроле предусматривает, что «организация имеет все права юридического лица». В соответствии с частью 2 статьи 12 Устава Евроконтроля, являющегося приложением к Конвенции о Евроконтроле, административный суд «обладает исключительной компетенцией урегулирования споров между организацией и ее персоналом, исключая юрисдикцию любых других судов, национальных или международных». Международная организация труда, образованная в 1919 году под названием «Международное бюро труда», с 1946 года является специализированным учреждением Организации Объединенных Наций, деятельность которого строится на основе трехстороннего представительства работников, работодателей и правительств государств-членов. Административный суд рассматривает жалобы, поданные сотрудниками или бывшими сотрудниками организации и других международных организаций, которые признают его компетенцию по отправлению правосудия. Положениями Устава административного суда, применимыми в настоящем деле, являются следующие: Статья II «/.../»

5. Суд также рассматривает жалобы на несоблюдение по содержанию или по форме сроков полномочий сотрудников или положений штатных регламентов других международных организаций, отвечающих критериям, определенным в настоящем Уставе, которые направили генеральному директору заявление, признающее в соответствии с их уставом или их внутренними административными правилами юрисдикцию суда, а также его процессуальные правила, которые были одобрены его управляющим органом». Статья VI «1. Суд разрешает вопросы большинством голосов; его решения являются окончательными и не подлежат обжалованию.»

2. Любое решение должно быть мотивировано. Оно направляется в письменном виде Генеральному директору Международного бюро труда и заявителю...». Часть 1 статьи XII приложения к Уставу административного суда предусматривает следующее: «Если управляющий орган международной организации, подавший заявление, указанное в части 5 статьи II Устава суда, оспаривает решение суда, подтверждающее его юрисдикцию, или полагает, что решение суда является недействительным в связи с существенным нарушением процедуры, вопрос законности решения, вынесенного судом, должен быть представлен заинтересованным управляющим органом в Международный суд ООН для получения консультативного заключения».

СУТЬ ЖАЛОБЫ

Ссылаясь на пункт 1 статьи 6, статьи 13 и 14 Конвенции, заявитель указал, что Евроконтроль располагал средством правовой защиты своих интересов, хотя и ограниченным в части рассмотрения лишь определенных вопросов права, в Международном суде ООН, в то время как заявитель не имел такой возможности. Кроме того, на основании статьи 13 Конвенции заявитель утверждал, что административный суд не ответил в целом на его доводы и не рассмотрел эффективно его жалобу о компенсации ущерба. Заявитель также жаловался на основании статьи 6 Конвенции на недостаточную мотивацию решения административного суда. Наконец, он оспорил сумму, предоставленную в качестве компенсации ущерба, утверждая, что решение административного суда относительно его требования о компенсации является нарушением его права на получение полной компенсации причиненного вреда, что противоречит статье 1 Протокола № 1 к Конвенции.

ПРАВО

1. Изначально жалоба была подана только против Бельгии и Франции. 4 ноября 2005 г. заявитель распространил свою жалобу на 32 другие Высокие Договаривающиеся Стороны. Однако «окончательным решением» по смыслу статьи 35 Конвенции в настоящем деле является Решение административного суда, вынесенное 3 ноября 2000 г., о котором заявитель был уведомлен 12 февраля 2001 г. Следовательно, Европейский суд установил, что жалобы заявителя, поданные против этих 32 государств, являются неприемлемыми в связи с несоблюдением шестимесячного срока, установленного для подачи жалобы в пункте 2 статьи 35 Конвенции, и должны быть отклонены на основании пункта 4 статьи 35 Конвенции.

2. В отношении жалобы, поданной против Бельгии и Франции, Европейский суд счел, что эти жалобы следует рассматривать в свете принципов, установленных в делах, в которых он должен был определить, могли ли государства-участники Конвенции нести ответственность за свои действия или бездействие, связанные с их членством в международной организации. В последний раз эти принципы были повторены и расширены в делах «Босфорские авиалинии» против Турции» (см. Постановление Большой палаты Европейского суда по делу «Босфорус Хава Йоллари Туризм ве Тиджарет Аноним Ширкети» против Ирландии» (Bosphorus Hava {Yollari} <*> Turizm ve Ticaret Anonim {Sirketi} v. Ireland), жалоба № 45036/98, ECHR 2005-VI), «Бехрами и Бехрами против Франции» (Behrami and Behrami v. France) (см. Решение Большой палаты Европейского суда от 31 мая 2007 г., жалоба № 71412/01) и «Сарамати против Франции, Германии и Норвегии» (Saramati v. France, Germany and Norway) (см. Решение Большой палаты Европейского суда от 31 мая 2007 г., жалоба № 78166/01). Соответствующие положения Постановления Большой палаты Европейского суда по делу «Босфорус Хава Йоллари Туризм ве Тиджарет Аноним Ширкети» против Ирландии» сформулированы следующим образом (§ 152 — 156):

---

<*> Здесь и далее по тексту слова на национальном языке набраны латинским шрифтом и выделены фигурными скобками.

«152. Конвенция, с одной стороны, не запрещает Высоким Договаривающимся Сторонам передавать суверенные права международной (в том числе наднациональной) организации с целью развития сотрудничества в определенных сферах деятельности (см. упоминавшееся выше Решение Европейской комиссии по делу „М. энд Ко.“ против Германии», p. 144, и упоминавшееся выше Постановление Большой палаты Европейского суда по делу «Мэттьюз против Соединенного Королевства», § 32). Более того, даже являясь держателем таких переданных ей суверенных прав, сама эта организация не несет ответственность в рамках Конвенции за разбирательство дел в ее органах или за решения, которые эти органы принимают, поскольку она не является Договаривающейся Стороной (см. Решение Европейской комиссии по делу «CFDT против Европейских сообществ» (CFDT v. European Communities) от 10 июля 1978 г., жалоба № 8030/77, DR 13, p. 231; Решение Европейской комиссии по делу «Дюфэй против Европейских сообществ» (Dufay v. European Communities) от 19 января 1989 г., жалоба № 13539/88; а также упоминавшееся выше Решение Европейской комиссии по делу «М. энд Ко.» против Германии», p. 144, и упоминавшееся выше Постановление Большой палаты Европейского суда по делу «Мэттьюз против Соединенного Королевства, § 32).»

153. С другой стороны, Конвенция также признает, что Высокая Договаривающаяся Сторона несет ответственность по статье 1 Конвенции за все действия и бездействие ее органов независимо от того, было ли рассматриваемое действие или бездействие совершено вследствие положений внутреннего права государства или вследствие необходимости выполнения международных правовых обязательств. Статья 1 Конвенции не проводит различий относительно вида принятой нормы или меры и не освобождает никакую область «юрисдикции» Договаривающейся Стороны от проверки на предмет соответствия Конвенции (см. Постановление Европейского суда по делу «Объединенная Коммунистическая партия Турции и другие против Турции» (United Communist Party of Turkey and Others v. Turkey) от 30 января 1998 г., Reports 1998-I, § 29).

154. Объединяя обе эти точки зрения и, тем самым, устанавливая пределы, в которых действие государства может быть оправдано соблюдением обязательств, вытекающих из членства этого государства в какой-либо международной организации, которой это государство передало часть своего суверенитета, Европейский суд признал, что полное освобождение Высоких Договаривающихся Сторон от ответственности в рамках Конвенции по тем вопросам, которые регулируются этой передачей полномочий, было бы несовместимо с целью и объектом Конвенции: гарантии Конвенции могли бы ограничиваться или исключаться по желанию, тем самым лишая Конвенцию ее императивного характера и подрывая практический и эффективный характер ее гарантий (см. упоминавшееся выше Решение Европейской комиссии по делу «М. энд Ко.» против Германии», p. 145, и упоминавшееся выше Постановление Европейского суда по делу «Уэйт и Кеннеди против Германии», § 67). Соответственно, считается, что Высокая Договаривающаяся Сторона сохраняет свою ответственность в рамках Конвенции в отношении договорных обязательств, которые она взяла на себя после вступления Конвенции в силу (см. mutatis mutandis, упоминавшееся выше Постановление Европейского суда по делу «Мэттьюз против Соединенного Королевства», § 29 и 32 — 34, а также Постановление Большой палаты Европейского суда по делу «Князь Лихтенштейна Ханс-Адам II против Германии» (Prince Hans-Adam II of Liechtenstein v. Germany), жалоба № 42527/98, § 47, ECHR 2001-VIII).

155. Европейский суд счел, что действие государства, совершенное в соответствии с такими правовыми обязательствами, является обоснованным, до тех пор, пока соответствующая организация, предположительно, защищает основные права человека, как в отношении предоставляемых материально-правовых гарантий, так и механизмов контроля за их соблюдением, таким способом, который может считаться, по меньшей мере, эквивалентным тому, какой предусматривает Конвенция (см. упоминавшееся выше Решение Европейской комиссии по делу «М. энд Ко.» против Германии», p. 145, — подход, с которым согласились и стороны по делу, и Европейская комиссия). Под понятием «эквивалентный» Европейский суд подразумевает «соизмеримый»: любое требование о том, что защита, предоставляемая организацией, является «идентичной», могло бы противоречить интересам международного сотрудничества (см. выше § 150). Тем не менее, любой такой вывод об эквивалентности не может быть окончательным и может быть пересмотрен в свете какого-либо соответствующего изменения в защите основных прав человека.

156. В том случае, если считается, что такая эквивалентная защита прав была предоставлена организацией, в качестве презумпции будет выступать тот факт, что государство не нарушило требований Конвенции, если оно только лишь выполняло правовые обязательства, вытекающие из его членства в этой организации. Однако любая такая презумпция может быть опровергнута, если из обстоятельств конкретного дела следует, что защита гарантированных Конвенцией прав была явно несоответствующей. В таких случаях роль Конвенции в качестве «конституционного инструмента европейского общественного порядка» в области защиты прав человека будет выше интересов международного сотрудничества (см. Постановление Европейского суда по делу «Лоизиду против Турции» (Loizidou v. Turkey) (предварительные возражения) от 23 марта 1995 г., Series A, № 310, § 75)». В деле «Босфорус Хава Йоллари Туризм ве Тиджарет Аноним Ширкети» против Ирландии» Европейский суд отметил, что рассматриваемая мера (задержание в Ирландии самолета, арендованного компанией-заявителем, на основании Регламента Сообщества в соответствии с применением Резолюции Совета Безопасности ООН) была осуществлена властями государства-ответчика на его территории в результате решения министра транспорта этого государства (см. упоминавшееся выше Постановление Большой палаты Европейского суда по делу «Босфорус Хава Йоллари Туризм ве Тиджарет Аноним Ширкети» против Ирландии», § 137). При этих обстоятельствах Европейский суд не усмотрел какого-либо вопроса, касавшегося его компетенции, в частности, ratione personae в отношении Ирландии. Далее Европейский суд отметил, что защита основных прав, предоставляемая правом Сообщества, являлась на момент происходивших событий «эквивалентна» защите, предусмотренной механизмами Конвенции, и, следовательно, пришел к выводу о том, что рассматриваемая мера не повлекла за собой нарушение статьи 1 Протокола № 1 к Конвенции. Вместе с тем Европейский суд счел, что более поздние дела «Бехрами и Бехрами против Франции» и «Сарамати против Франции, Германии и Норвегии» отличаются от дела «Босфорус Хава Йоллари Туризм ве Тиджарет Аноним Ширкети» против Ирландии» как в плане ответственности государства-ответчика, вытекающей из статьи 1 Конвенции, так и в отношении компетенции ratione personae Европейского суда. Действительно, Европейский суд пришел к выводу, что государства-ответчики не могли нести ответственность за соответствующие действия и бездействие сил КФОР (KFOR) и МООНК (MINUK), которые непосредственно относились к Организации Объединенных Наций в качестве организации универсальной юрисдикции, выполняющей императивные задачи коллективной безопасности. Поскольку Организация Объединенных Наций — это юридическое лицо, отличающееся от ее государств-членов и не являющееся Договаривающейся Стороной Конвенции, Европейский суд пришел к выводу, что жалобы заявителей в этих делах должны быть объявлены несовместимыми ratione personae с положениями Конвенции (см. упоминавшееся выше Решение Большой палаты Европейского суда по делу «Бехрами и Бехрами против Франции», § 151 — 152). В настоящем деле Европейский суд установил, что в основе жалобы находится спор, касавшийся отказа назначить заявителя на должность в структуре Евроконтроля, после чего заявитель, воспользовавшись внутренней процедурой, установленной в организации, обратился в административный суд. В соответствии со статьей 2 Устава административного суда он обладает компетенцией рассматривать жалобы сотрудников или бывших сотрудников Международной организации труда и других международных организаций, которые признали его юрисдикцию. К таким организациям относится Евроконтроль, Устав которого предоставляет исключительную компетенцию административному суду для разрешения споров между организацией и ее персоналом (см. выше раздел «Применимое законодательство»). Европейский суд отметил, что не было установлено и даже предположено, что защита основных прав, в целом предоставленных Евроконтролем, не является «эквивалентной» защите, предоставляемой Конвенцией в значении, данном этому термину в Постановлении Большой палаты Европейского суда по делу «Босфорус Хава Йоллари Туризм ве Тиджарет Аноним Ширкети» против Ирландии». Таким образом, речь не идет о том, чтобы рассматривать вопрос о том, является ли внутренний механизм урегулирования трудовых споров в Евроконтроле «явно несовершенным»; такое рассмотрение имело бы смысл только в том случае, если Европейский суд должен был бы считать, что имела место презумпция «эквивалентной» защиты прав, установленной Конвенцией, и в связи с этим установить, было ли это предположение опровергнуто в настоящем деле (см. упоминавшееся выше Постановление Большой палаты Европейского суда по делу «Босфорус Хава Йоллари Туризм ве Тиджарет Аноним Ширкети» против Ирландии», § 165 — 166). Европейский суд отметил, что в действительности жалобы заявителя по сути были направлены против решения, вынесенного административным судом в отношении личного трудового спора заявителя с Евроконтролем. Европейский суд указал, что оспариваемое решение было принято международным судом, находящимся вне юрисдикции государств-ответчиков, в рамках трудового спора, который полностью относится к внутреннему правопорядку Евроконтроля — международной организации, являющейся юридическим лицом, отличным от его государств-членов. Европейский суд установил, что Франция или Бельгия никогда не вмешивались прямо или косвенно в этот спор, и не отметил в настоящем деле каких-либо действий или бездействия этих государств или их властей, что могло бы повлечь за собой ответственность в соответствии с Конвенцией. Настоящее дело отличается от других дел, в которых обсуждалась международная ответственность государства-ответчика, например, ответственность Соединенного Королевства в деле «Мэттьюз против Соединенного Королевства» (см. упоминавшееся выше Постановление Большой палаты Европейского суда — решение исключить заявителя из избирательного корпуса на основании договора, разработанного в рамках Европейского сообщества), Франции в деле «Кантони против Франции» (Cantoni v. France) (см. Постановление Большой палаты Европейского суда от 15 ноября 1996 г., Reports of Judgments and Decisions 1996-V, — применение к заявителю французского закона, имплементирующего Директиву Европейского сообщества), Германии в делах «Беер и Реган против Германии» (Beer and Regan v. Germany) и «Уэйт и Кеннеди против Германии» (Waite and Kennedy v. Germany) (см. Постановления Большой палаты Европейского суда от 18 февраля 1999 г., жалобы № 28934/95 и 26083/94, — отказ в доступе к немецким судам) или ответственность Ирландии в упоминавшемся выше деле «Босфорус Хава Йоллари Туризм ве Тиджарет Аноним Ширкети» против Ирландии». В отличие от рассмотренных дел, касавшихся прямого или косвенного вмешательства соответствующего государства или государств, нельзя сказать, что в настоящем деле заявитель находился под «юрисдикцией» государств-ответчиков по смыслу статьи 1 Конвенции. Соответственно, Европейский суд пришел к выводу, что предполагаемые нарушения Конвенции не могут быть поставлены в ответственность Франции и Бельгии. В отношении возможной ответственности Евроконтроля Европейский суд отметил, что эта международная организация не является стороной Конвенции и, следовательно, она не может нести ответственность на основании Конвенции (см., mutatis mutandis, например, упоминавшееся выше Постановление Большой палаты Европейского суда по делу «Мэттьюз против Соединенного Королевства», § 32; и упоминавшееся выше Решение Большой палаты Европейского суда по делу «Бехрами и Бехрами против Франции», § 144). На основании вышеизложенного Европейский суд пришел к выводу, что жалоба заявителя является несовместимой ratione personae с положениями Конвенции (см., mutatis mutandis, упоминавшееся выше Решение Большой палаты Европейского суда по делу «Бехрами и Бехрами против Франции», § 149).

---