Решение ЕСПЧ от 03.07.2001
Актуально на 04.11.2026.
Как цитировать: Решение ЕСПЧ от 03.07.2001. 58964/00. 03.07.2001. https://bukva.ai/docs/reshenie-5896400
«По вопросу приемлемости жалобы № 58964/00, поданной K.K.C. против Королевства Нидерландов» [рус., англ.]
Примечание
Дополнительно см. Постановление ЕСПЧ от 21.12.2001.
[неофициальный перевод
с английского] <*>
ЕВРОПЕЙСКИЙ СУД ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА
ПЕРВАЯ СЕКЦИЯ
РЕШЕНИЕ
ПО ВОПРОСУ ПРИЕМЛЕМОСТИ ЖАЛОБЫ № 58964/00, ПОДАННОЙ K.K.C. ПРОТИВ КОРОЛЕВСТВА НИДЕРЛАНДОВ
(Страсбург, 3 июля 2001 года)
Европейский суд по правам человека (Первая секция), заседая 3 июля 2001 года Палатой в составе:
<*> Перевод с английского Берестнева Ю.Ю., Дерковской А.О.
Э. Пальм, Председателя, В. Томассен, Л. Феррари Браво, К. Бырсана, Ж. Касадеваля, Б. Цупанчича, Т. Панцыру, судей и с участием М. О'Бойла, Секретаря Секции, изучив жалобу, поданную в Европейский суд по правам человека 7 июня 2000 года и зарегистрированную 13 июля 2000 года, учитывая временные меры, указанные государству-ответчику в порядке правила 39 Регламента Суда, принимая во внимание меморандум, поданный государством-ответчиком, а также ответные возражения заявителя, проведя обсуждение, принял следующее Решение:
ОСНОВНЫЕ ФАКТЫ
Заявитель K.K.C. является гражданином Российской Федерации чеченской национальности, 1969 года рождения. В настоящее время проживает в Королевстве Нидерландов.
A. Обстоятельства дела
Обстоятельства дела в том виде, в котором они были представлены сторонами, могут быть изложены следующим образом. В феврале 1992 года, после прихода к власти в Чечне бывшего генерала Джохара Дудаева, заявитель поступил на воинскую службу в армию Чечни <*>. Сначала он служил адъютантом лейтенанта В., затем был назначен командиром военно-строительной части и в этом качестве участвовал в сооружении военных объектов Чечни. Летом 1994 года заявитель был назначен на офицерскую должность в управлении военной разведки. Заявитель утверждает, что при выполнении служебных обязанностей в упомянутой должности он участвовал в похищении полковника Федеральной службы безопасности Российской Федерации, который был захвачен в качестве заложника, а затем обменен на одного из командиров чеченской армии.
<*> Здесь и далее так указано в текстах решений Суда. Речь идет о незаконных вооруженных формированиях, созданных на территории Чеченской Республики. — Примеч. пер.
В 1994 году оппозиция в Чечне начала оказывать вооруженное сопротивление чеченскому правительству. В том же 1994 г. заявитель был назначен командиром дивизиона ПВО чеченской армии. В октябре 1994 года заявитель получил приказ принять участие в боевых действиях против формирований чеченской оппозиции в районе г. Далинска. Заявитель, назначенный командиром батальона на основании приказа начальника штаба чеченской армии Аслана Масхадова, получил указания открыть огонь по формированиям оппозиции. Заявитель утверждает, что отказался выполнять этот приказ, не желая стрелять в собственный народ, за что был арестован, взят под стражу и обвинен в измене. В ночь с 25 на 26 ноября 1994 года, в ходе нападения формирований оппозиционных сил на г. Грозный, заявитель, по его собственному утверждению, совершил побег из мест заключения, был объявлен в розыск, в ходе которого представители чеченской армии несколько раз приходили домой к его матери в период с 26 ноября по 11 декабря 1994 года. 11 декабря 1994 года в г. Грозный вошли российские войска. В период последовавшего вооруженного конфликта между российскими и чеченскими войсками заявитель, по его словам, скрывался на территории Чечни. В 1997 г. после гибели Джохара Дудаева президентом Чечни был избран Аслан Масхадов. 7 февраля 1997 года заявитель перебрался из Чечни в Нидерланды, где уже жила его сестра. Там он обратился с заявлением о предоставлении убежища или вида на жительство, ссылаясь на обстоятельства гуманитарного характера. 19 августа 1997 года Государственный секретарь юстиции Нидерландов (Staatssecretaris van Justitie) отказал в удовлетворении ходатайств заявителя, на что последним был подан протест <*> (bezwarrschrift) Государственному секретарю.
<*> Здесь и далее под протестом следует понимать жалобу. — Примеч. пер.
12 сентября 1997 года Решением административного судьи (politierechter) г. Цволле заявитель был признан виновным в совершении кражи 25 мая 1997 года и приговорен к наказанию в виде лишения свободы сроком на одни сутки или к уплате штрафа в размере 20 нидерландских гульденов (NLG). 15 января 1998 года Решением административного судьи (politierechter) г. Амстердама заявитель был признан виновным в совершении 9 ноября 1997 года кражи, и ему было назначено наказание в виде лишения свободы сроком на девять суток или в виде штрафа в размере 480 NLG. 27 марта 1998 года Решением административного судьи (politierechter) г. Арнхема заявитель был признан виновным в совершении 31 июля 1997 года кражи и приговорен к наказанию в виде лишения свободы сроком на двое суток или к штрафу в размере 100 NLG. 28 октября 1998 года Государственный секретарь юстиции отказал в удовлетворении протеста заявителя (bezwaarschrift) на Решение от 19 сентября 1997 года. На указанное Решение заявителем была подана апелляция в окружной суд г. Гааги (Arrondissementrechtbank). 3 мая 1999 года Решением административного судьи г. Алмело (Almelo) заявитель был признан виновным в совершении кражи 16 октября 1998 года и приговорен к наказанию в виде лишения свободы сроком на две недели. 5 июля 1999 года Решением административного судьи г. Алмело заявитель был признан виновным в совершении кражи 6 мая 1999 года и приговорен к наказанию в виде лишения свободы сроком на две недели. 20 октября 1999 года окружной суд города Гааги в ходе заседания, состоявшегося в г. Цволле, оставил без удовлетворения апелляцию заявителя на Решение Государственного секретаря юстиции от 28 октября 1998 года. Суд допустил возможным факт того, что заявитель действительно занимал некую должность в чеченской армии в тот период, когда Чечня заявила о своей независимости от России, и на основании имеющихся данных нельзя было исключить, что заявитель имел основания опасаться возможных санкций со стороны руководства Чечни за отказ выполнить официальный приказ. В то же время, рассматривая Чечню как часть Российской Федерации и принимая во внимание содержание официального доклада Министерства иностранных дел Нидерландов (Ministerie van Buitenlandse Zaken) от 15 августа 1996 года, согласно которому граждане России вправе проживать в любой части территории Российской Федерации, окружной суд пришел к мнению, что заявитель мог избежать проблем со стороны руководства Чечни, переехав на жительство в другую часть Российской Федерации. Доводы заявителя об обратном были признаны недостаточными. Окружной суд выразил сомнение в истинности утверждения заявителя о том, что он участвовал в захвате полковника российской армии и на этом основании опасался преследования со стороны российских властей. Суд отметил, что заявитель упомянул о факте захвата полковника только после того, как в Решении от 19 августа 1997 года было выражено мнение о том, что заявитель имел возможность поселиться в другом районе Российской Федерации. Кроме того, суд не признал установленным наличие опасности для заявителя быть арестованным российскими властями для передачи руководству Чечни и что последние смогут выследить его на территории Российской Федерации. В окончательном решении окружной суд признал, что, хотя лица чеченской национальности могут испытывать дискриминацию на территории Российской Федерации, невозможность проживания заявителя в других регионах Российской Федерации не является установленным фактом. Окружной суд пришел к заключению, что ввиду указанных обстоятельств нет доказательств того, что в случае депортации в Россию заявитель столкнется с реальной опасностью подвергнуться обращению в нарушение ст. 3 Конвенции. 13 декабря 1999 года заявителю было предписано покинуть территорию Нидерландов в срок до 15 декабря 1999 года. 30 марта 2000 года Государственный секретарь отказал в удовлетворении повторной просьбы о предоставлении убежища, поданной заявителем на основании новых фактов и обстоятельств. В тот же день заявитель подал протест на указанное решение, а также, с целью предотвращения депортации его из страны, ходатайство о вынесении судебного запрета председателю окружного суда г. Гааги. 14 апреля 2000 года состоялось заседание окружного суда г. Гааги. В ходе его слушания заявитель строил свои доводы на основе содержания письма от 3 апреля 2000 года, в котором Государственный секретарь юстиции извещал нижнюю палату (Tweede Kamer) Парламента о том, что ввиду неясности ситуации в Чечне и вплоть до улучшения положения перемещенных лиц из Чечни на территории Российской Федерации лица чеченской национальности, не имеющие прописки в другом регионе России, не будут депортироваться из страны. 19 апреля 2000 года исполняющий обязанности председателя окружного суда г. Гааги отказал в удовлетворении ходатайства заявителя о вынесении судебного запрета и на основании пункта 33 «b» Закона об иностранцах (Vreemdelingenwet) оставил без удовлетворения также и протест заявителя. Исполняющий обязанности председателя суда отметил, что новые обращения заявителя имеют отношение к общей ситуации в Чечне, но не относятся конкретно к положению самого заявителя. Хотя исполняющий обязанности председателя суда согласился, что общая ситуация в Чечне ухудшилась, это не означает, что заявитель, ввиду заявлений, служивших основаниями для его первого ходатайства о предоставлении убежища, теперь должен рассматриваться как имеющий право на получение убежища или вида на жительство на иных основаниях. Поскольку заявитель строил свои доводы на основе содержания письма Государственного секретаря в адрес нижней палаты Парламента от 3 апреля 2000 года, исполняющий обязанности председателя суда счел, что, ввиду совершенных заявителем уголовных правонарушений, отсрочить его депортацию с территории Нидерландов не представляется возможным. По данному вопросу исполняющий обязанности председателя суда отметил, что в соответствии с разделом A4/4.3.2 Руководства 1994 г. по применению Закона об иностранцах (Vreemdelingencirculaire) Государственный секретарь не обязан учитывать соотношение интересов данного лица и характера уголовного правонарушения и что не возникло никаких особых обстоятельств, на основании которых Государственный секретарь должен был в силу предоставленных ему полномочий отступить от установленных принципов политики. Председатель далее принял во внимание то обстоятельство, что данное решение по вопросу политики не могло быть истолковано как автоматическое указание на то, что соответствующие иностранцы в случае депортации из страны будут подвергнуты обращению, которое запрещено ст. 3 Конвенции. Исполняющий обязанности председателя суда пришел к заключению, что не является установленным то обстоятельство, что заявитель в случае принудительного возвращения на родину подвергнется преследованиям или окажется в реальной опасности подвергнуться обращению, которое противоречит положениям ст. 3 Конвенции. 30 июня 2000 года было издано предписание о депортации из страны заявителя, который к этому моменту скрылся от органов власти.
B. Действующее национальное законодательство и практика соответствующих стран
I. Нидерланды
Вопросы приема, проживания и депортации иностранцев регулируются Законом об иностранцах (Vreemdelingenwet). Более подробные правила установлены Декретом об иностранцах (Vreemdelingenbesluit), Положением об иностранцах (Voorschrift Vreemdelingen) и Руководством 1994 г. по применению Закона об иностранцах (Vreemdelingencirculaire). Власти Нидерландов проводят ограничительную иммиграционную политику ввиду высокой плотности населения и возникающих в связи с этим проблем, в частности в области жилищного обеспечения и занятости. Пребывание иностранцев на территории Нидерландов допускается только на основании обязательств страны в рамках договоров, в частности Женевской конвенции 1951 г. о статусе беженцев, либо в случае, если пребывание данного лица в Нидерландах служит жизненно важным интересам страны или имеются вынуждающие обстоятельства гуманитарного характера. Заявление о предоставлении вида на жительство подается на имя министра юстиции, который предоставляет вид на жительство, если соблюдены соответствующие условия (ст. 11 Закона об иностранцах). В предоставлении или продлении вида на жительство может быть отказано по основаниям, связанным с общественными интересами (§ 5 ст. 11 Закона об иностранцах). В пункте A4/4.3.2.1 Руководства 1994 г. о применении Закона об иностранцах установлено, что разрешение на въезд в страну не предоставляется, если данное лицо осуждено за совершение уголовного преступления или приговорено к тюремному заключению или содержанию под стражей без отсрочки исполнения приговора. Данное положение действует и в тех случаях, когда обвинительный приговор еще не вступил в законную силу. При указанных обстоятельствах власти не обязаны при вынесении решения о пребывании лица в стране учитывать соотношение интересов данного лица и характера уголовного правонарушения, кроме случаев, когда применение положений данной политики приведет к таким последствиям для данного лица, которые, с учетом особых обстоятельств, предусмотренных п. 4:84 Общего закона об административном праве (Algemene Wet Bestuursrecht), будут несоизмеримы с целями данного положения политики. Согласно статье 15 Закона об иностранцах иностранцам может быть позволено находиться в стране в качестве беженцев, если эти лица прибыли из страны, в которой у них есть реальные основания опасаться преследования за религиозные, идеологические или политические убеждения либо по причине их национальности или принадлежности к той или иной расе или социальной группе. Определение понятия «беженец», закрепленное в законодательстве Нидерландов, трактуется судебной властью Нидерландов как относящееся к той же категории, что и определение, содержащееся в Женевской конвенции 1951 г. о статусе беженцев, с учетом поправок, внесенных Протоколом от 31 января 1967 года. Иностранец, который не имеет права или утратил право на пребывание в Нидерландах, обязан покинуть территорию страны (§ 2 п. 15 «d» Закона об иностранцах). В случае, если данное лицо не покинет территорию страны, оно может быть депортировано (§ 1 ст. 22 Закона об иностранцах). Иностранцы, утверждающие, что в случае депортации им придется сразу выехать в страну, в которой у них есть реальные основания опасаться преследования за религиозные, идеологические или политические убеждения либо по причине их национальности или принадлежности к той или иной расе или социальной группе, не подлежат депортации, кроме как по специальному распоряжению Министра юстиции (§ 2 ст. 22 Закона об иностранцах).
II. Политика Нидерландов в отношении лиц из Чечни, обращающихся с просьбой о предоставлении убежища
Политика Правительства Нидерландов в отношении лиц, обращающихся с просьбой о предоставлении убежища, основывается, в частности, на официальных докладах (ambtsberichten) Министерства иностранных дел о ситуации на родине соответствующих иностранцев. 2 ноября 1995 года был издан официальный доклад по вопросам наказания за уклонение от воинской службы и дезертирство в Российской Федерации, в том числе и в связи с конфликтом в Чечне. 15 августа 1996 года был издан официальный доклад по вопросу о системе прописки в Российской Федерации (см. ниже). 31 января 2000 года был издан обширный официальный доклад о ситуации на Северном Кавказе. В докладе содержатся сведения об общей ситуации в Чечне, а также о положении перемещенных лиц в Чечне, Ингушетии и Дагестане. Согласно этому докладу, в октябре 1999 года Правительство Российской Федерации заявило, что больше не признает Аслана Масхадова и его правительство законным руководством Чечни, и Правительство Российской Федерации отвергло предложение Аслана Масхадова вступить в переговоры. Что касается положения перемещенных лиц, в докладе указывается, что, по заявлениям российских властей, никакого принудительного возвращения перемещенных лиц в «освобожденные» районы Чечни не будет. В докладе далее отмечается, что, хотя перемещенным лицам из Чечни, проживающим в других районах Российской Федерации, не приходится опасаться преследования со стороны российских органов власти, им нередко доставляют неприятности сотрудники правоохранительных органов и государственные чиновники, и перемещенным лицам трудно добиться уважения своих прав в силу неопределенности их правового статуса. Перемещенные лица из Чечни, незаконно проживающие в других районах Российской Федерации, подвергаются опасности быть арестованными, но в большинстве случаев через несколько часов их отпускают, при этом иногда их выдворяют за пределы территории данного муниципального образования. На основе данного доклада Правительство письмом от 3 апреля 2000 года информировало нижнюю палату Парламента (Tweede Kamer) об отсрочке депортации лиц, прибывших из Чечни, которым отказано в предоставлении убежища, если у них нет вида на жительство или прописки в других районах Российской Федерации. В письме говорится: «С 23 сентября (1999 года) Военно-Воздушные Силы Российской Федерации ведут бомбардировки Грозного и прилегающих к нему территорий, а также других районов республики. На практике бомбардировкам подвергаются и гражданские объекты. В январе этого года российские войска были введены на территорию республики и овладели ее столицей. В настоящее время большая часть Чечни находится под контролем российских властей. ...В результате этого наступления сотни тысяч граждан Чечни уехали в соседние республики и регионы России... Перемещенные лица живут в соседних районах в лагерях или в семьях. Власти Российской Федерации обеспечивают их питанием. Сколько перемещенных лиц реально получают распределяемое питание, неизвестно. По сообщениям ряда неправительственных организаций, положение с продуктами питания является неудовлетворительным. Направление международной гуманитарной помощи затруднено из-за отсутствия гарантий безопасности иностранного и местного персонала. Международное сообщество... постоянно требует от властей Российской Федерации предоставить гарантии безопасности в целях оказания международной помощи. Несмотря на то, что в это же время было заключено Соглашение между ООН и властями Российской Федерации на этот счет, на практике оно выполняется лишь в ограниченном объеме. В этих условиях правительство уже сейчас не считает возможным полагать, что у жителей Чечни, обращающихся с просьбами о предоставлении убежища, имеется альтернативный вариант обеспечения защиты в виде расселения в сопредельных с Чечней районах. Ввиду неясности ситуации в Чечне и вплоть до улучшения положения перемещенных лиц из Чечни на территории Российской Федерации принято решение отложить депортацию жителей Чечни, обращающихся с просьбами о предоставлении убежища, у которых нет (внутренней) прописки в других районах Российской Федерации». Однако указанное решение об отсрочке не действует в случаях, когда имеются так называемые противопоказания, в частности, если данное лицо нарушило общественный порядок и имеет судимости за совершение уголовных правонарушений. 29 июня 2000 года был издан второй обширный официальный доклад о положении на Северном Кавказе в целом по тем же вопросам, что и предыдущий доклад от 31 января 2000 года. В нем говорится, что Президент Путин неоднократно заявлял о готовности начать переговоры с бывшим президентом Чечни Асланом Масхадовым, при условии выдачи властям «террористов», в частности, главарей Басаева и Хаттаба. Однако, по сведениям российских властей, Аслан Масхадов уже не имеет реальной власти в Чечне и, разумеется, не имеет никакой власти над главарями Басаевым и Хаттабом. Что касается положения перемещенных лиц из Чечни в Российской Федерации, в докладе отмечается, что, по данным использованных источников, отсутствуют какие-либо сведения о случаях возвращения граждан в Чечню против их воли за период с февраля 2000 года, когда Грозный был взят российскими войсками. В докладе далее отмечается, что большинство перемещенных лиц из Чечни по-прежнему находятся в данном регионе в связи с заметным улучшением снабжения продуктами питания вследствие того, что стала поступать иностранная гуманитарная помощь, главным образом через международные организации, а попытки перемещенных лиц из Чечни поселиться в других районах Российской Федерации носят ограниченный характер ввиду реальной возможности возникновения проблем с регистрацией и дискриминацией на рынке труда. В докладе отмечается, что с упразднением Федеральной миграционной службы РФ (см. ниже) в мае 2000 года пропала всякая возможность получить подробную информацию о том, могут ли перемещенные лица из Чечни реально переехать на жительство в другие регионы России.
III. Российская Федерация
В 1932 году в СССР была официально введена система обязательной регистрации по месту жительства («прописка»), в силу чего все граждане СССР обязаны были иметь национальные паспорта, в которых, в частности, указывалась и национальность гражданина. В этом национальном паспорте указывалась также и прописка, означавшая право проживания в конкретной местности; тем самым осуществлялся контроль за миграцией населения внутри страны, так как каждый гражданин имел только одно законное место жительства. Данные о прописке требовалось предъявлять при оформлении различных актов, например, при поступлении в школу или институт, при вступлении в брак, при решении различных вопросов, связанных с работой, при получении выплат социального обеспечения, а также при пользовании различными видами социального обслуживания и системой здравоохранения. При переселении в другой район на территории СССР гражданин обязан был явиться в местный орган власти по месту жительства и попросить выписать его, то есть аннулировать регистрацию проживания в данной местности. Прописка по новому месту жительства предоставлялась только при выполнении некоторых условий, в частности, что данный гражданин имеет адекватное постоянное жилье и нашел место работы. В 1990 и 1991 гг. Комитет конституционного надзора СССР постановил, что система прописки — поскольку она представляет собой разрешительный механизм — является неконституционной, так как противоречит гарантированному Конституцией СССР праву граждан на свободу передвижения. Комитет объявил систему прописки недействительной в этом смысле с 1 января 1992 года. В 1995, 1996 и 1998 гг. новый орган, Конституционный Суд России, действующий в соответствии с новой Конституцией России 1993 г., вынес ряд решений, в которых объявил неконституционными подзаконные акты, фактически сохраняющие разрешительный характер системы прописки. Суд постановил, что регистрация проживания должна носить лишь уведомительный характер, то есть гражданин информирует органы власти о месте проживания, и этот факт фиксируется в порядке регистрации. Тем не менее на практике в России продолжает действовать полулегальная система прописки. Многие региональные органы власти в Российской Федерации ввели правила, аналогичные по своему действию механизму, который признан неконституционным, а местные чиновники по-прежнему пользуются старыми методами в целях ограничения свободы передвижения граждан, чтобы не допустить проживания в своей местности лиц, которых они считают нежелательными. Незаконно проживающие лица могут быть подвергнуты задержанию и депортации к прежнему месту жительства, а лица, обращающиеся с заявлениями о регистрации по новому месту жительства, могут быть отосланы к прежнему месту жительства для получения официальных документов, требуемых для оформления прописки по новому месту жительства. Новый вид на жительство может быть постоянным или временным. Закон «О вынужденных переселенцах», принятый в 1993 г., с учетом поправок, внесенных в 1995 г., определяет (в ст. 1), что вынужденный переселенец — это гражданин Российской Федерации, покинувший место жительства вследствие совершенного в отношении него или членов его семьи насилия или преследования в иных формах либо вследствие реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, а также по признаку принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, ставших поводами для проведения враждебных кампаний в отношении конкретного лица или группы лиц, массовых нарушений общественного порядка. Согласно статье 2 того же Закона лицо, совершившее преступление против человечности, признаваемое таковым национальным законодательством, не может быть признано вынужденным переселенцем. Ходатайство о предоставлении статуса вынужденного переселенца подается в территориальный орган миграционной службы, который регистрирует ходатайство и выносит по нему решение. До вынесения решения по ходатайству лицу, подавшему его, выдается свидетельство о том, что ходатайство о предоставлении статуса вынужденного переселенца подано и зарегистрировано. Это свидетельство дает лицу право на получение ряда социальных выплат и льгот, предоставляемых государством. Решение о признании лица вынужденным переселенцем принимается соответствующим территориальным органом миграционной службы в течение трех месяцев. В случае положительного решения лицу выдается удостоверение вынужденного переселенца сроком на пять лет. Это удостоверение предоставляет лицу целый ряд прав, в том числе право выбора места жительства на территории Российской Федерации, а также возможность получения социальных льгот от государства. Лицо, осужденное за совершение уголовного преступления, лишается статуса вынужденного переселенца. Указом Президента Российской Федерации от 17 мая 2000 года Федеральная миграционная служба — орган, отвечающий за общее руководство всей работой с перемещенными лицами (вынужденными переселенцами) из числа граждан России на территории Российской Федерации, — была упразднена, а ее функции были переданы Министерству по делам Федерации, национальной и миграционной политики.
СУТЬ ЖАЛОБЫ ЗАЯВИТЕЛЯ
Заявитель утверждает, что в случае депортации в Россию он столкнется с реальной опасностью подвергнуться обращению в нарушение ст. 3 Конвенции. Он утверждает, что подвергнется уголовному и иному преследованию со стороны чеченских властей за то, что он дезертировал из чеченской армии, и со стороны российских властей за то, что он по национальности чеченец и служил в чеченской армии.
ВОПРОСЫ ПРАВА
Заявитель утверждает, что в случае депортации в Россию он столкнется с реальной опасностью подвергнуться обращению в нарушение ст. 3 Конвенции, которая гласит: «Никто не должен подвергаться ни пыткам, ни бесчеловечному или унижающему достоинство обращению или наказанию». Власти Нидерландов заявляют, что, во-первых, речь не идет о депортации заявителя в Чечню. Речь идет о его депортации в Российскую Федерацию. Власти Нидерландов полагают, что заявитель может избежать каких-либо проблем со стороны властей Чечни, если поселится в каком-либо другом районе Российской Федерации. По поводу утверждения заявителя о преследовании по признаку национальной принадлежности власти Нидерландов, ссылаясь на официальный доклад от 31 января 2000 года, отмечают, что хотя в целом положение чеченцев в районах России за пределами Чечни не является идеальным, нет оснований говорить о том, что лица чеченской национальности должны опасаться обращения в нарушение ст. 3 Конвенции со стороны российских властей по признаку национальной принадлежности. Власти Нидерландов отмечают, что утверждение заявителя о том, что он разыскивается властями Российской Федерации, является абсолютно необоснованным, и что он заявил об этом только после того, как Государственный секретарь оставил без удовлетворения его ходатайство о предоставлении убежища, выразив мнение, что заявитель может поселиться в другом регионе Российской Федерации. Власти Нидерландов далее заявляют, что им неизвестно о существовании ордера на арест заявителя, выданного российскими властями, также не поступало и просьбы о его экстрадиции. В связи с утверждением заявителя о том, что в случае возвращения в Российскую Федерацию его заставят вернуться в Чечню, власти Нидерландов на основании официального доклада от 29 июня 2000 года заявляют, что на самом деле власти Российской Федерации не заставляют перемещенных лиц возвращаться в Чечню. Они лишь оказывают им содействие в добровольном возвращении туда. Таким образом, власти Нидерландов считают, что у них нет оснований полагать, что власти Российской Федерации депортируют заявителя в Чечню против его воли. Ссылаясь на принципы, сложившиеся в практике Суда при рассмотрении дел о депортации на основании ст. 3 Конвенции, власти Нидерландов пришли к заключению, что заявитель не смог доказать, что в случае возвращения в Российскую Федерацию он подвергнется обращению в нарушение указанного положения. Заявитель утверждает, что его ходатайство о предоставлении убежища оставлено без удовлетворения несправедливо, так как его следует считать беженцем в соответствии с Женевской конвенцией о статусе беженцев. Заявляя, что он может поселиться в другом регионе Российской Федерации, власти Нидерландов полностью игнорируют то обстоятельство, что его разыскивает служба безопасности России, которая действует на всей территории страны. Заявитель утверждает, что, принимая во внимание его биографию, у него не было иного выбора, кроме как покинуть страну. В отношении уголовных правонарушений, совершенных им на территории Нидерландов, заявитель полагает, что понес всю полноту ответственности за совершенные деяния, так как понес все назначенные ему наказания и новых правонарушений не совершил. Суд полагает, что с учетом позиций сторон в связи с данной жалобой возникают серьезные спорные вопросы факта и права в рамках Конвенции и решение этих вопросов будет зависеть от рассмотрения дела по существу. Таким образом, Суд выносит заключение, что данная жалоба не является явно необоснованной в рамках содержания § 3 ст. 35 Конвенции. Никаких иных оснований для признания жалобы неприемлемой не установлено.
ПО ВЫШЕУКАЗАННЫМ ОСНОВАНИЯМ ЕВРОПЕЙСКИЙ СУД ЕДИНОГЛАСНО
признает жалобу приемлемой, не предрешая дело по существу.
Председатель
Элизабет ПАЛЬМ
Секретарь
Майкл О'БОЙЛ
EUROPEAN COURT OF HUMAN RIGHTS
FIRST SECTION
DECISION
AS TO THE ADMISSIBILITY OF APPLICATION No. 58964/00 BY K.K.C. AGAINST THE NETHERLANDS
(Strasbourg, 3.VII.2001)
The European Court of Human Rights, sitting on 3 July 2001 as a Chamber composed of Mrs E. Palm, President, Mrs W. Thomassen, Mr L. Ferrari Bravo, Mr {C. Birsan} <*>, Mr J. Casadevall, Mr {B. Zupancic}, Mr {T. Pantiru}, judges, and Mr M. O'Boyle, Section Registrar,
<*> Здесь и далее по тексту слова на национальном языке набраны латинским шрифтом и выделены фигурными скобками.
Having regard to the above application introduced on 7 June 2000 and registered on 13 July 2000, Having regard to the interim measure indicated to the respondent Government under Rule 39 of the Rules of Court, Having regard to the observations submitted by the respondent Government and the observations in reply submitted by the applicant, Having deliberated, decides as follows:
THE FACTS
The applicant, Mr K.K.C., is a Russian national of Chechen origin, born in 1969 and currently living in the Netherlands.
A. The circumstances of the case
The facts of the case, as submitted by the parties, may be summarised as follows. In February 1992, after ex-General Dzhokhar Dudajev had come to power in Chechnya, the applicant joined the so-called «Chechen army». After first having served as an aide-de-camp to Lieutenant V., the applicant was appointed commander of a construction battalion unit and, in this capacity, took part in the construction of Chechen military installations. In the summer of 1994, the applicant was appointed to an officer's post in the military intelligence department. The applicant claims that, in the course of these duties, he participated in the capture of a colonel of the Russian Federal Intelligence Service who was held hostage until he was exchanged for a commander of the «Chechen army». In 1994, the Chechen opposition began mounting armed resistance against the Chechen government. At some unspecified point in time in 1994, the applicant was appointed commander of an anti-aircraft division of the «Chechen army». In October 1994, the applicant was ordered to participate in an action against Chechen opposition forces near Dalinsk. The applicant was given the command of a battalion and, on the basis of an order issued by the chief of staff of the «Chechen army» Aslan Maskhadov, was instructed to open fire on opposition forces. The applicant claims that, after his refusal to carry out this order as he did not wish to shoot at his own people, he was arrested, detained and accused of treason. During the night of 25 to 26 November 1994, when opposition forces attacked Grozny, the applicant claims that he escaped from detention and that, after this had been detected, a search for him was ordered in the course of which Chechen officials came to his mother's house several times between 26 November and 11 December 1994. On 11 December 1994, Russian troops arrived in Chechnya. During the subsequent armed conflict between the Russian and Chechen forces, the applicant claims to have remained in hiding in Chechnya. In 1997, following the death of Dzhokhar Dudajev, Aslan Maskhadov was elected President of Chechnya. On 7 February 1997, the applicant left Chechnya and travelled to the Netherlands where his sister was already living and where, on 15 February 1997, he applied for asylum or, alternatively, a residence permit for compelling reasons of a humanitarian nature. On 19 August 1997, the Netherlands State Secretary of Justice (Staatssecretaris van Justitie) rejected the applicant's requests. The applicant filed an objection (bezwaarschrift) with the State Secretary. On 12 September 1997, the Zwolle Magistrate (politierechter) convicted the applicant of theft committed on 25 May 1997 and imposed a fine of 20 Netherlands guilders (NLG) or, alternatively, one day imprisonment. On 15 January 1998, the Amsterdam Magistrate convicted the applicant of theft committed on 9 November 1997 and imposed a fine of NLG 480 or, alternatively, nine days' imprisonment. On 27 March 1998, the Arnhem Magistrate convicted the applicant of theft committed on 31 July 1997 and imposed a fine of NLG 100 or, alternatively, two days' imprisonment. On 28 October 1998, the State Secretary rejected the applicant's objection (bezwaarschrift) against the decision taken on 19 September 1997. The applicant filed an appeal against this decision with the Hague Regional Court (Arrondissementsrechtbank). On 3 May 1999, the Almelo Magistrate convicted the applicant of theft committed on 16 October 1998 and sentenced him to two weeks' imprisonment. On 5 July 1999, the Almelo Magistrate convicted the applicant of theft committed on 6 May 1999 and sentenced him to two weeks' imprisonment. On 20 October 1999, the Hague Regional Court sitting in Zwolle rejected the applicant's appeal against the State Secretary's decision of 28 October 1998. It found it not unlikely that the applicant has held a function in the «Chechen army» when Chechnya declared itself independent from Russia and that it could not be excluded prima facie that he had reasons to fear the Chechen rulers for having refused to execute an official order. However, considering that Chechnya is part of the Russian Federation and noting the contents of the official report (ambtsbericht) of 15 August 1996 from the Netherlands Ministry of Foreign Affairs (Ministerie van Buitenlandse Zaken), according to which Russian citizens can settle freely anywhere in the Russian Federation, the Regional Court held that the applicant could avoid problems from the side of the Chechens by settling elsewhere in the Russian Federation. It found the applicant's arguments to the contrary to be insufficient. The Regional Court doubted the veracity of the applicant's claim that he had been involved in the capture of a Russian army colonel and, on this ground, feared persecution from the side of the Russian authorities. It noted that the applicant had only mentioned the capture of this colonel after, in the decision of 19 August 1997, it was held that he had an alternative settlement possibility within the Russian Federation. It also did not find it established that there was a risk that the applicant would be arrested by the Russian authorities with a view to handing him over to the Chechens or that the latter would trace him in the Russian Federation. The Regional Court finally held that, although persons of Chechen origin might experience discrimination in the Russian Federation, it was not established that the applicant's life elsewhere in the Russian Federation would be untenable. The Regional Court concluded that, in these circumstances, it had not been established that the applicant, if expelled to Russia, would face a real and personal risk of being subjected to treatment in violation of Article 3 of the Convention. On 13 December 1999, the applicant was ordered to leave the Netherlands before 15 December 1999. On 30 March 2000, the State Secretary rejected a second request for asylum filed by the applicant on the basis of new facts and circumstances. On the same day, the applicant filed an objection against this decision and, in order to prevent his expulsion, applied for an injunction with the President of the Hague Regional Court. On 14 April 2000, a hearing took place before the Hague Regional Court. In the proceedings before the Hague Regional Court the applicant relied on a letter of 3 April 2000 in which the State Secretary of Justice informed the Lower House (Tweede Kamer) of Parliament that, given the unclear situation in Chechnya and pending an improvement of the situation of displaced Chechen persons within the Russian Federation, persons of Chechen origin not holding a permit of residency for another area within the Russian Federation would not be expelled. On 19 April 2000, the Acting President of the Hague Regional Court rejected the applicant's request for an injunction and, under Article 33 b of the Aliens Act (Vreemdelingenwet), also rejected the applicant's objection. The Acting President noted that the applicant's new submissions concerned the general situation in Chechnya and did not specifically relate to the applicant's personal situation. Although the Acting President agreed that the general situation in Chechnya had deteriorated, this did not imply that the applicant, having regard to the statements forming the basis of his first asylum request, should now be regarded as being eligible for asylum or a residence permit on other grounds. Insofar as the applicant relied on the State Secretary's letter of 3 April 2000 to the Lower House, the Acting President accepted that, given the applicant's criminal antecedents, his departure from the Netherlands could not be deferred. On this point the Acting President held that, in accordance with Section A4/4.3.2. of the 1994 Aliens Act Implementation Guidelines (Vreemdelingencirculaire), the State Secretary was under no obligation to balance the interests involved by making an assessment of the offence concerned and that no special circumstances had appeared on the grounds of which the State Secretary should have used his inherent competence to deviate from established policy rules. The President further considered that this policy decision could not be interpreted as an automatic indication that the aliens concerned, if expelled, would be exposed to treatment prohibited by Article 3 of the Convention. The Acting President concluded that it had not been established that the applicant, if forcibly returned to his country of origin, would be persecuted or run a real risk of being subjected to treatment contrary to Article 3 of the Convention. On 30 June 2000 an order was issued for the expulsion of the applicant, who had gone into hiding in the meantime.
B. Relevant domestic law and practice
I. The Netherlands
The admission, residence and expulsion of aliens are regulated by the Aliens Act (Vreemdelingenwet). Further rules are laid down in the Aliens Decree (Vreemdelingenbesluit) the Regulation on Aliens (Voorschrift Vreemdelingen) and the 1994 Aliens Act Implementation Guidelines (Vreemdelingencirculaire). The Netherlands authorities pursue a restrictive immigration policy in view of the high population density and the problems to which this gives rises, such as in the field of housing and employment. Admission is only granted on the basis of treaty obligations such as the 1951 Geneva Convention relating to the status of refugees, if the individual's presence serves an essential Dutch interest or if there are compelling reasons of a humanitarian nature. An application for a residence permit is to be submitted to the Minister of Justice, who will issue one if the relevant conditions are met (Article 11 of the Aliens Act). A residence permit or a prolongation thereof may be refused for considerations relating to public interest (Article 11 § 5 of the Aliens Act). Section A4/4.3.2.1 of the 1994 Aliens Act Implementation Guidelines stipulates that a request for admission is refused where the person concerned has been convicted of a criminal offence and has been sentenced to a non-suspended term of imprisonment or custodial measure. This also applies where a conviction has not yet become final. In these circumstances there is no obligation for the authorities in their determination of a request for admission to strike a balance between the individual interests at stake and the nature of the criminal offence, unless the application of this policy rules would have consequences for the person concerned which, on grounds of special circumstances within the meaning of Article 4:84 of the General Administrative Law Act (Algemene Wet Bestuursrecht), would be disproportionate to the aim pursued by the policy rule . Under Article 15 of the Aliens Act, aliens may be admitted as refugees if they come from a country where they have well-founded reasons to fear persecution on account of their religious, ideological or political convictions or their nationality, or their membership of a particular race or social group. The definition of «refugee» enacted in the Dutch legislation has been interpreted by the Dutch judiciary as referring to the same category of persons as the definition contained in the 1951 Geneva Convention on the status of refugees as amended by the Protocol of 31 January 1967. An alien who is not or no longer eligible for admission to the Netherlands is obliged to leave the country (Article 15d § 2 of the Aliens Act). If the person concerned fails to do so, he may be expelled (Article 22 § 1 of the Aliens Act). Aliens who claim that, if expelled, they would be forced to go directly to a country where they would have well-founded reasons to fear persecution on account of their religious, ideological or political convictions or their nationality, or their membership of a particular race or social group cannot be expelled unless a special order to this effect has been issued by the Minister of Justice (Article 22 § 2 of the Aliens Act).
II. The Dutch policy on asylum seekers from Chechnya
The Netherlands Government policy on asylum seekers is based, inter alia, on official reports (ambtsberichten) of the Ministry of Foreign Affairs on the situation in their countries of origin.
On 2 November 1995, such an official report was issued on the punishment of evasion of military service and desertion in the Russian Federation, also in relation to the conflict in Chechnya.
On 15 August 1996, an official report was issued on the residence system (see below) in the Russian Federation.
On 31 January 2000, an extensive official report on the situation in the Northern Caucasus was issued. This report contains information about the general situation in Chechnya, and about the situation of displaced persons in Chechnya, Ingushetia and Dagestan. According to this report, the Government of the Russian Federation stated in October 1999 that they no longer recognised Aslan Maskhadov and his government as the lawful rulers of Chechnya and that the Russian Government had rejected the offer by Aslan Maskhadov to start negotiations. As regards the situation of displaced persons, the report states that, according to the Russian authorities, no forced return of displaced persons to the «liberated» parts of Chechnya will take place.
The report further states that, although displaced persons from Chechnya residing elsewhere in the Russian Federation do not have to fear persecution from the side of the Russian authorities, they are often bothered by law enforcement agents and civil servants whereas, given their unclear legal status, it is difficult for them to have their rights respected. Chechen displaced persons, who reside illegally elsewhere in the Russian Federation, run the risk of being arrested, but are mostly released after some hours, sometimes outside the territory of the municipality concerned.
On the basis of this report, the Government informed the Lower House (Tweede Kamer) of Parliament by letter of 3 April 2000 that the departure of unsuccessful asylum seekers from Chechnya, who do not hold a permanent or temporary residence permit for another part of the Russian Federation, would be deferred. According to this letter:
«Since 23 September <1999> the Russian airforce carry out bombardments on and around Grozny and other places in the republic. In practice, also civilian targets have been hit. Troops of the Russian Federation have moved into the republic and have taken possession of the capital in January of this year. At present, a large part of Chechnya is in the hands of the Russian authorities. ... As a result of the offensive, hundreds of thousands of Chechen citizens have fled to neighbouring Russian republics and regions. ...
Displaced persons stay in the surrounding areas in camps or with host families. The Russian Federal authorities provide for the distribution of food. It is unknown how many displaced persons do in fact benefit from these distributions. Several Non-governmental Organisations report that the food situation is insufficient. International humanitarian aid is difficult to get going given the lack of guarantees for the security of foreign and local staff.
The international community ... urges the Russian Federal authorities continuously to provide for security guarantees for the provision of international aid. Although in the meantime the United Nations have concluded an agreement with the Russian Federal authorities to this end, in practice only a limited implementation thereof is put in effect.
In these circumstances, the Government does not consider it acceptable to hold, already at this point in time, that there is a protection alternative in the form of settlement in the surrounding areas against Chechen asylum seekers. Noting the unclear situation in Chechnya and awaiting an improvement in the situation for Chechen displaced persons within the Russian Federation, it has been decided to defer the departure of Chechen asylum seekers who do not hold an
III. The Russian Federation
In 1932 the obligatory residence registration system (прописка; «propiska») was formally instituted in the then Soviet Union by the creation of the obligation for all citizens of the Soviet Union to carry internal passports in which, inter alia, a person's ethnicity was recorded. The internal passport further contained a residence permit for a specific area, thus controlling internal migration by restricting every citizen to one legal place of residence. Presentation of this residence permit was required for various formalities, like entering schools or universities, to marry, for employment related purposes, for payment of social security benefits and for access to social services and health care. In order to move to a different area within the Soviet Union, a person was required to present him or herself to the local authorities of his or her place of residency and to request to be removed from the local residence register. Inclusion in the residence register of the new place of residence and the issuance of a new residence permit was made dependent on, inter alia, proof of adequate permanent housing and of having found employment. In 1990 and 1991 the USSR Constitutional Supervisory Committee (Комитет Конституционного Надзора СССР) ruled that this system — to the extent that it constituted a residence permit mechanism — was unconstitutional in that it was contrary to the right of freedom of movement as guaranteed by the Soviet Constitution. It pronounced the residence permit system invalid in this respect as from 1 January 1992. In 1995, 1996 and 1998, the new Constitutional Court of Russia (Конституционный Суд России) which acts under the new 1993 Russian Constitution handed down a number of judgments pronouncing the unconstitutionality of sub-statutory acts which in fact maintained the residence permit nature of the propiska. It ruled that registration of residence should be of a mere notification nature, i.e. informing the authorities of a taking up of residence, who should then record this fact by way of a registration. Nevertheless, it is alleged that in practice a shadow system remains in force in Russia, as various regional authorities in the Russian Federation have adopted rules having a similar effect as the mechanism declared unconstitutional and local officials still rely on old methods to limit freedom of movement in order to keep people who are perceived as undesirable out of their communities. Unlawful residents can on that ground be placed in detention and are eligible for deportation to their original place of residence, and applicants for a residence permit in a new area may be compelled to return to their former place of residence in order to obtain formal documents required for the issuance of a residence permit in their new place of residence. A new residence permit can be either of a permanent or temporary nature. The Law on Forced Migrants (Закон о вынужденных переселенцах) of 1993, as amended in 1995, provides in Section 1 that a forced migrant is a citizen of the Russian Federation who has left his place of residence as a result of acts of violence or persecution or as a result of a real danger of being subjected to persecution on grounds of racial or ethnic origin, religion, language, belonging to a certain social group or political convictions, which have become a motive for conducting hostile campaigns against a individual person or a group of persons in the form of massive violations of public order directed against the person concerned or his family. Pursuant to Section 2 of this Law, persons having committed a crime against humanity as defined by national legislation are excluded from the status of forced migrant. A request to be granted the status of forced migrant must be filed with the Regional Migration Service Department (территориальный орган миграционной службы) which registers and determines the request. Pending the determination of such a request, the person concerned is provided with a certificate stating that a request for forced migrant status has been filed and registered. This certificate gives a right to a number of social benefits provided for by the State. The Regional Migration Service Department has to determine a request within three months. If it is granted, a certificate of forced migrant is issued with a validity of five years. This certificate creates access to a number of rights such as settlement in the Russian Federation and social benefits from the State. The forced migrant status is withdrawn where the person concerned is convicted of a criminal offence. By Presidential Decree of 17 May 2000 the Federal Migration Service (Федеральная Миграционная Служба) — the umbrella organisation responsible for dealing with internally displaced persons within the Russian Federation — has been dissolved and its tasks have been transferred to the Ministry of Federation Affairs, Migration and National Policy (Министерство по делам Федерации, национальной и миграционной политики).
COMPLAINTS
The applicant complains that, if expelled to Russia, he will run a real risk of being subjected to treatment contrary to Article 3 of the Convention. He submits that he will be prosecuted and persecuted by the Chechen authorities for desertion from the so-called «Chechen army» and prosecuted by the Russian authorities because he is an ethnic Chechen and has served in the «Chechen army».
THE LAW
The applicant complains that, if expelled to Russia, he will run a real risk of being subjected to treatment contrary to Article 3 of the Convention, which provision reads: «No one shall be subjected to torture or to inhuman or degrading treatment or punishment.» The Government submit in the first place that there is no question of the applicant being deported to Chechnya. The case concerns his expulsion to the Russian Federation. The Government are of the opinion that the applicant can avoid any problems with the Chechen authorities by settling elsewhere in the Russian Federation. With reference to the official report of 31 January 2000, the Government submit as to the applicant's claim of persecution on grounds of his ethnic origin that, although the general situation of Chechens in other parts of the Russian Federation than Chechnya is not ideal, it cannot be said that ethnic Chechens should fear treatment contrary to Article 3 of the Convention from the side of the Russian authorities on account of their origin. The Government note that the applicant's claim that he is wanted by the Russian authorities has remained fully unsubstantiated and that he only raised this claim once the State Secretary had rejected his asylum request finding that he could settle elsewhere in the Russian Federation. The Government further state not to be aware of the existence of a warrant for the applicant's arrest issued by the Russian authorities and neither has there been a request for his extradition. In respect of the applicant's claim that he will be forced to return to Chechnya if he returns to the Russian Federation, the Government submit, relying on the official report of 29 June 2000, that the Russian authorities do not in fact force displaced persons to return to Chechnya. They will only enable displaced persons to return voluntarily. The Government are therefore of the opinion that they have no reason to assume that the Russian authorities will forcibly deport the applicant to Chechnya. Referring to the principles established in the Court's case-law under Article 3 of the Convention in cases concerning expulsion, the Government conclude that the applicant has failed to demonstrate that, if returned to the Russian Federation, he will fall victim to treatment prohibited by this provision. The applicant submits that his asylum request was unjustly rejected in that he must be considered as a refugee under the Geneva Convention on the status of refugees. In holding that he could settle elsewhere in the Russian Federation, the Netherlands authorities completely ignore the fact that he is wanted by the Russian secret service which is located all over Russia. He submits that, given his personal history, it was imperative for him to leave the country. As regards his criminal antecedents in the Netherlands, the applicant submits that he has taken full responsibility for his misdemeanours by complying with the sentences imposed and that he has not committed any further offences. The Court considers, in the light of the parties' submissions, that the complaint raises serious issues of fact and law under the Convention, the determination of which should depend on an examination of the merits. The Court concludes therefore that this complaint is not manifestly ill-founded within the meaning of Article 35 § 3 of the Convention. No other ground for declaring it inadmissible has been established.
FOR THESE REASONS, THE COURT UNANIMOUSLY
Declares the application admissible, without prejudging the merits of the case.
Michael O'BOYLE
Registrar
Elisabeth PALM
President