Решение Верховного суда США от 03.02.2021 № 19-351
Актуально на 10.11.2026.
Как цитировать: Решение Верховного суда США от 03.02.2021 N 19-351. 19-351. 03.02.2021. https://bukva.ai/docs/reshenie-19-351
«Федеративная Республика Германия и др. против Филиппа и др.» [рус., англ.]
ВЕРХОВНЫЙ СУД СОЕДИНЕННЫХ ШТАТОВ
ФЕДЕРАТИВНАЯ РЕСПУБЛИКА ГЕРМАНИЯ И ДР. ПРОТИВ ФИЛИППА И ДР.
ИСТРЕБОВАНИЕ ДЕЛА В АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД США ДЛЯ ОКРУГА
КОЛУМБИЯ
(Утверждено 7 декабря 2020 года)
(Принято 3 февраля 2021 года)
Сфера: суверенный иммунитет и наследование
Аннотация: Верховный суд США рассмотрел иск потомков еврейских антикваров из Франкфурта против немецкого Фонда прусского культурного наследия о продаже в 1935 г. «сокровища Вельфов» музеям и частным лицам в Европе и США. «Сокровище Вельфов» представляет собой средневековые реликвии и предметы религиозного культа, создание которых восходит к периоду становления Священной Римской империи и которые занимают уникальное место в истории и культуре Германии. Соединенные Штаты завладели «сокровищем Вельфов» в ходе оккупации нацистской Германии в конце войны, в конечном итоге передав коллекцию Федеративной Республике Германии. На протяжении почти 60 лет эти сокровища хранились в Фонде прусского культурного наследия (Stiftung Preussischer Kulturbesitz — SPK), и теперь они выставлены в музее в Берлине. Фонд является ведомством Федеративной Республики. Суд, рассмотрев аргументы сторон о международной вежливости и действия правила внутренних сборов, проанализировав судебную практику, касающуюся вопросов права в области прав человека и суверенном иммунитете, определил: отменить решение Апелляционного суда округа Колумбия Соединенных Штатов Америки и передать дело на новое рассмотрение.
Ключевые слова: суверенный иммунитет, собственность, наследство, «сокровище Вельфов».
Краткое изложение
ВЕРХОВНЫЙ СУД СОЕДИНЕННЫХ ШТАТОВ
ФЕДЕРАТИВНАЯ РЕСПУБЛИКА ГЕРМАНИЯ И ДР. ПРОТИВ ФИЛИППА И ДР.
ИСТРЕБОВАНИЕ ДЕЛА В АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД США ДЛЯ ОКРУГА
КОЛУМБИЯ
(Утверждено 7 декабря 2020 года)
(Принято 3 февраля 2021 года)
Ответчики являются наследниками немецко-еврейских арт-дилеров <*>, которые в последние годы существования Веймарской республики сформировали консорциум для приобретения коллекции средневековых реликвий, известной как «сокровище Вельфов» Наследники утверждают, что, когда нацистское правительство пришло к власти, оно незаконно вынудило консорциум продать коллекцию Пруссии за треть ее стоимости. Реликвии в настоящее время хранятся в Фонде прусского культурного наследия (Stiftung Preussischer Kulturbesitz — SPK), учреждении Федеративной Республики Германии, и выставлены в берлинском музее. После безуспешной попытки получить компенсацию в Германии наследники подали в окружной суд Соединенных Штатов несколько имущественных исков по общему праву против Германии и Фонда (совместно — Германия). Германия ходатайствовала об отклонении заявления, утверждая, что она имеет иммунитет от иска в соответствии с Законом об иностранном суверенном иммунитете (FSIA). Германия утверждала, что требования наследников не подпадают под исключение FSIA в отношении суверенного иммунитета в отношении «собственности, захваченной в нарушение международного права» <**>, поскольку изъятие сувереном собственности своих собственных граждан не является незаконным в соответствии с международным правом экспроприации. Наследники возражали, что исключение действительно применяется, поскольку покупка Германией «сокровища Вельфов» была актом геноцида, и поэтому реликвии были изъяты в нарушение международного права в области прав человека. Окружной суд отклонил ходатайство Германии об отклонении, и округ Колумбия подтвердил это.
<*> Дословно art-dealers — постоянно действующий на художественном рынке профессиональный покупатель и продавец произведений искусства — прим. переводчика.
<**> См. 28 U. S. C. § 1605(a)(3).
Суд постановил: фраза «право на собственность, изъятую с нарушением международного права», используемая в исключении FSIA об экспроприации, относится к нарушениям международного права экспроприации и, таким образом, включает в себя правило внутренних сборов <*>.
(a) Наследники утверждают, что их требования подпадают под исключение FSIA для дел, связанных с «имуществом, захваченным с нарушением международного права» <*>, — положение, известное как исключение экспроприации, поскольку принудительная продажа «сокровища Вельфов» является актом геноцида, который, в свою очередь, представляет собой нарушение международного права в области прав человека. Германия утверждает, что соответствующее международное право — это не нормы о геноциде, а международное право экспроприации, согласно которому изъятие иностранным суверенным государством собственности своих граждан подпадает под юрисдикцию данного государства <**>.
(1) «Правило внутренних сборов», на которое ссылается Германия, происходит из того положения, что международное право обычно распространяется на отношения между государствами, но не затрагивает отношения между государствами и физическими лицами. Исторически присвоение суверенным государством собственности иностранца, как и любой ущерб иностранному гражданину, затрагивало международно-правовую систему, поскольку оно «представляло собой ущерб государству гражданства иностранца». Изъятие собственности своих граждан, напротив, не мешало отношениям между государствами. Правило внутренних сборов сохранялось даже тогда, когда все большее число нормативно-правовых актов в области прав человека стало считать отношение государств к физическим лицам вопросом международного масштаба. И те, кто критиковал отношение к правам собственности в соответствии с международным правом, основывались на том, что все сборы суверенного государства, а не только внутренние сборы, выходили за рамки Правила внутренних сборов. Этот спор о существовании ограничений международного права на суверенные сборы в конечном итоге дошел до суда в Banco Nacional de Cuba v. Sabbatino <1>. Не решаясь углубиться в этот спор, Суд вместо этого сослался на акт государственной доктрины <2>. В ответ Конгресс принял Вторую поправку Хикенлупера к Закону о внешней помощи 1964 г., которая запрещает судам Соединенных Штатов применять акт государственной доктрины, когда «утверждается право... на собственность» на основе «изъятия... актом этого государства в нарушение принципов международного права» <3>. Суды и комментаторы <4> поняли, что поправка разрешает рассмотрение исков, которых удалось избежать решением по делу Sabbatino — исков к иностранным государствам за экспроприацию собственности, принадлежащей американцам. Но ничто в поправке не имело целью изменить какую-либо норму международного права, включая правило внутренних сборов. Конгресс использовал почти идентичный язык, когда двенадцать лет спустя сформулировал исключение FSIA об экспроприации. Исходя из этой исторической и правовой базы суды пришли к «консенсусу» в отношении того, что в исключении об экспроприации «ссылка на „нарушение международного права“ не распространяется на экспроприацию собственности, принадлежащей гражданам конкретной страны» <5>.
<2> Принцип в законодательстве США, который гласит, что каждое суверенное государство обязано уважать независимость любого другого суверенного государства — прим. переводчика.
<3> См. 22 U. S. C. § 2370(e)(2).
<4> Здесь: комментаторы — то же, что и толкователи права — прим. переводчика.
<5> См. Республика Австрия против Альтманна, 541 U. S. 677, 713 (Брейер, Дж., Согласен). С. 5 — 8.
(2) Наследники признают, что международное право экспроприации сохраняло правило внутренних сборов на момент принятия FSIA. Тем не менее, они толкуют его в качестве «прав на собственность, изъятых в нарушение международного права» с целью включить в рассмотрение вопроса любую международную норму, в том числе международные права человека, а не просто международное право экспроприации. Однако текст исключения FSIA об экспроприации поддерживает немецкое толкование. В этом исключении неоднократно делается упор на собственность и права, связанные с имуществом, в то время как причинение физического вреда и действия, связанные с нарушениями прав человека, такими как геноцид, в явном виде отсутствуют — примечательное упущение, если это положение было предназначено для оправдания таких зверств, как Холокост. Законодательная фраза, касающаяся прав собственности, наиболее разумно отсылает к международному праву, регулирующему права собственности, но не к нормам о геноциде. Позиция наследников, возможно, вынудит сами суды допустить нарушение международного права не только путем игнорирования правила о внутренних сборах, но и путем отступления от международного права о сохранении суверенного иммунитета за нарушения прав человека. Толкование исключения Германией также больше соответствует четко сформулированной цели FSIA по кодификации ограничительной теории суверенного иммунитета <*>, согласно которой иммунитет распространяется на публичные, но не на частные действия суверенного государства. В противном случае это разрушило бы проводимое в законе различие между частными и публичными действиями, если бы Суд подвергал все виды публичных действий суверенных государств судебной проверке в рамках FSIA, превратив исключение об экспроприации в универсальную юрисдикционную ловушку для рассмотрения нарушений прав человека <**>.
(3) Другие положения FSIA подтверждают позицию Германии. Подход наследников позволит обойти четко определенные границы, установленные Конгрессом в FSIA в отношении предъявления исков о нарушениях прав человека. Одно из исключений FSIA предусматривает юрисдикцию в отношении исков, «в которых взыскание денежного возмещения осуществляется с иностранного государства в связи с причинением физического вреда или смерти, повреждением или утратой собственности», но только в тех случаях, когда соответствующее поведение «имело место в Соединенных Штатах» <>. Исключение FSIA, касающееся терроризма, отменяет суверенный иммунитет для государства, спонсирующего терроризм, но только в отношении определенных исков в области прав человека, поданных определенными жертвами против определенных подсудимых <>. Такие ограничения не имели бы большого значения, если бы нарушения прав человека можно было оформить как нарушение прав собственности и, таким образом, подвести их под исключение об экспроприации <>.
(b) Контраргументы наследников не могут преодолеть текст, контекст и историю исключения об экспроприации. Они утверждают, что Закон о разъяснении юрисдикционного иммунитета в отношении иностранного культурного обмена от 2016 г. вносит в FSIA поправки, согласно которым участие в определенных «выставках произведений искусства» не квалифицируется как «коммерческая деятельность» в соответствии с исключением об экспроприации <*>, в § 1605(h) представлено предположение Конгресса о возможности рассмотреть иски нацистской эпохи в порядке исключения. Однако усилия Конгресса по сохранению суверенного иммунитета в узком конкретном контексте не поддерживают повсеместную отмену суверенного иммунитета в праве. Другие законодательные акты, направленные на содействие реституции жертв Холокоста, на которые ссылаются наследники, обычно поощряют возмещение причиненного ущерба вне государственных судебных систем и не говорят о суверенном иммунитете <**>.
<**> См., например, Закон о возвращении произведений искусства, конфискованных в результате Холокоста, 2016 г., 130 Stat. 1524. С. 14 — 15.
(c) Суд не рассматривает аргумент Германии о том, что окружной суд был обязан воздержаться от вынесения решения по делу на основании международной вежливости. Также Суд не рассматривает альтернативный аргумент наследников о том, что продажа «сокровища Вельфов» не подпадает под действие правила о внутренних сборах, поскольку члены консорциума не были гражданами Германии на момент сделки <*>.
894 F. 3d. 406, отменено и отправлено на новое рассмотрение.
Позиция Верховного суда США
ФЕДЕРАТИВНАЯ РЕСПУБЛИКА ГЕРМАНИЯ И ДР.
ПРОТИВ АЛАНА ФИЛИППА И ДР.
ПРИКАЗ
ОБ ИСТРЕБОВАНИИ ДЕЛА В АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД США
ПО ОКРУГУ КОЛУМБИЯ
ГЛАВНЫЙ СУДЬЯ РОБЕРТС представил заключение Суда.
Закон об иностранном суверенном иммунитете предусматривает, что иностранные государства, предположительно, обладают иммунитетом от юрисдикции судов Соединенных Штатов. Однако закон предусматривает несколько конкретных исключений. Одно из них предусматривает, что суверенное государство пользуется иммунитетом не во всех случаях, «когда возникают вопросы о правах собственности, изъятых в нарушение международного права» <*>. Возникает вопрос, подпадает ли под данное исключение предполагаемое изъятие страной собственности у своих граждан.
I
Рассматриваемый случай касается нескольких десятков средневековых реликвий и предметов религиозного культа, известных как «сокровище Вельфов». Сокровища <*> немецкой династии Вельфов — это изделия, которые датируются периодом становления Священной Римской империи и занимают уникальное место в истории и культуре Германии. Коллекция собиралась в Брауншвейгском соборе Германии в течение нескольких столетий до того, как в 1671 г. была перевезена в ганноверскую часовню, а затем в Швейцарию для хранения после Первой мировой войны.
<*> От нем. der Schahtz — сокровище.
В последние годы существования Веймарской республики консорциум из трех антикварных фирм, принадлежавших еврейским жителям Франкфурта, приобрел «сокровище Вельфов» у герцога Брауншвейгского. К 1931 г. консорциум продал около половины произведений коллекции музеям и частным лицам в европе и США, в том числе многие — в Художественный музей Кливленда, где они находятся сегодня.
Условия, с которыми столкнулся консорциум, резко изменились после краха экономики Германии и усиления позиций нацистского правительства. После прихода к власти Герман Геринг, заместитель Адольфа Гитлера и премьер-министр Пруссии, заинтересовался оставшейся частью «сокровища Вельфов». В жалобе утверждается, что он использовал сочетание политических преследований и физических угроз, чтобы заставить консорциум в 1935 г. продать оставшиеся произведения Пруссии примерно за треть их стоимости. Двое из членов консорциума покинули страну после продажи, а третий вскоре умер в Германии.
Соединенные Штаты завладели «сокровищем Вельфов» в ходе оккупации нацистской Германии в конце войны, и в конечном итоге передали коллекцию Федеративной Республике Германии. На протяжении почти 60 лет эти сокровища хранились в Фонде прусского культурного наследия (Stiftung Preussischer Kulturbesitz — SPK) и теперь выставлены в музее в Берлине. Фонд является ведомством Федеративной Республики.
Ответчиками являются двое граждан США и подданный Соединенного Королевства, происхождение которых восходит к трем членам консорциума <*>. Наследники сначала обратились в Фонд, заявив, что продажа «сокровища Вельфов» прусскому правительству была незаконной. Фонд провел собственное расследование продажи и установил, что сделка была совершена по справедливой рыночной цене без принуждения.
<*> См. консорциум (от лат. consortium — соучастие, сообщество) — временное объединение (соглашение) самостоятельных предпринимательских структур для совместного размещения заказов, проведения производственных, кредитно-финансовых и маркетинговых операций крупного масштаба — прим. переводчика.
В 2014 г. стороны договорились подать иск в Немецкую консультативную комиссию по возвращению культурных ценностей, конфискованных в результате нацистских преследований, особенно еврейской собственности. Германия учредила консультативную комиссию в соответствии с принципами Вашингтонской конференции по конфискованному нацистами искусству, инициативой Соединенных Штатов, целью которой было поощрение разработки новых механизмов для разрешения претензий нацистской эпохи <*>. Выслушав мнение свидетелей-экспертов и изучив документальные доказательства, комиссия также пришла к выводу, что продажа была произведена по справедливой цене без принуждения.
<*> См. Бриф для Соединенных Штатов как Amicus Curiae 4.
Разочарованные судебным разбирательством в Германии, наследники подали иск в Федеральный окружной суд в Вашингтоне, округ Колумбия. Они предъявили несколько общих имущественных исков против Германии и Фонда, требуя компенсации в размере 250 миллионов долларов. Истцы Фонда и Федеративная Республика Германия — совместно Германия — ходатайствовали о прекращении дела. Вместе с тем Германия утверждала, что она имеет иммунитет от иска, поскольку претензии наследников не подпадают под исключение Закона об иностранном суверенном иммунитете в отношении иммунитета в отношении «собственности, изъятой в нарушение международного права» <*>. При этом Германия аргументировала свое утверждение тем, что покупка «сокровища Вельфов» не могла нарушить международное право, потому что изъятие суверенным государством собственности своих граждан не является незаконным в соответствии с международным правом экспроприации. Наследники ответили, что исключение на самом деле применимо, поскольку покупка Германией «сокровища Вельфов» была актом геноцида, и поэтому изъятие нарушило международное право.
<*> См. 28 U. S. C. § 1605(a)(3); см. также § 1603(a) (определение «иностранного государства» включает «агентство или средство иностранного государства»).
Окружной суд отклонил ходатайство Германии <>, а коллегия округа Колумбия подтвердила это <>. Комиссия согласилась с наследниками в том, что исключение в отношении собственности, изъятой с нарушением международного права, было удовлетворено, поскольку «геноцид, совершенный государством даже в отношении своих собственных граждан, является нарушением международного права» <>.
<*> См. 248 F. Supp. 3d 59, 70 — 74 (DC 2017).
<**> См. 894 F. 3d 406 (2018).
<***> Там же, 410 — 411 (цитируется Саймон против Венгерской Республики, 812 F. 3d 127, 145 (CADC 2016); изменения опущены). Федеральный округ округа Колумбия отклонил запрос Германии о рассмотрении дела в полном объеме. 925 F. 3d 1349 (2019) (per curiam).
Судья Кацас выразил несогласие с отказом в повторном слушании в полном составе. По его мнению, анализ большинства членов судебного разбирательства ошибочно «заставил окружной суд заседать в качестве трибунала по военным преступлениям для рассмотрения заявлений о геноциде» и в то же время «расчистил путь для широкого круга судебных разбирательств в отношении иностранных суверенных государств за публичные действия, совершенные в пределах их территорий <*>.»
Мы приняли к рассмотрению <*>.
<*> См. 591 США ___ (2020 г.).
II
Принятый в 1976 г. Закон об иностранных суверенных иммунитетах устанавливает основные правила для «получения юрисдикции над иностранным государством в судах этой страны» <>. Закон создает базовую презумпцию иммунитета от иска <>. «Кроме случаев, когда применяется указанное исключение, федеральный суд не обладает соответствующей юрисдикцией в отношении иска против иностранного государства» <>.
<*> См. Аргентинская Республика против Amerada Hess Shipping Corp., 488 U. S. 428, 443 (1989).
<***> См. Саудовская Аравия против Нельсона, 507 U. S. 349, 355 (1993).
Наследники утверждают, что их требования подпадают под исключение в отношении «собственности, изъятой в нарушение международного права» <*>, потому что принудительная продажа «сокровища Вельфов», их собственности, представляет собой акт геноцида, который, в свою очередь, представляет собой нарушение международных прав человека. Германия заявляет, что это исключение неприменимо, поскольку применимое в данном случае международное право — это международное право собственности, но не права человека, а в соответствии с международным правом собственности захват собственности своих граждан иностранным суверенным государством остается в ведении внутренней юрисдикции. «Правило внутренних сборов» предполагает, что действия государства с имуществом, принадлежащим ее собственным гражданам в пределах ее собственных границ, не является предметом международного права <**>.
<**> См. Боливарианская Республика Венесуэла против Helmerich & Payne Int'l Drilling Co., 581 U. S. ___, ___ (2017) (предварительная публикация судебного решения, с. 10) (цитируется Пересмотр (Третий) Закона США о международных отношениях § 712 (1986) (Пересмотр (Третий).
A
Право, известное при основании как «право наций» и именуемое нами сейчас международным правом, обычно касается отношений между суверенными государствами, но не отношений между государствами и отдельными лицами <*>.
<*> См. Национальный банк Кубы против Саббатино, 376 США 398, 422 (1964 г.) («Традиционный взгляд на международное право состоит в том, что оно устанавливает основные принципы для определения того, причинила ли одна страна вред другой»).
Правило внутренних сборов, на которое ссылается Германия, вытекает из вышеуказанного положения. Исторически присвоение суверенным государством собственности иностранца, как и любой ущерб иностранному гражданину, затрагивало международно-правовую систему, потому что оно «представляло собой ущерб государству гражданства иностранца» <>. Такое жестокое обращение было оскорблением суверенного государства, и «поэтому только государство гражданства иностранца, а не отдельное лицо, могло прибегать к средствам правовой защиты по международному праву» <>. Изъятие собственности своих граждан, напротив, не мешало отношениям между государствами <>.
<*> См. Брэдли и Голдсмит, Международное обычное право как федеральное общее право: критика современной позиции, 110 Harv. L. Rev. 815, 831, n. 106 (1997); см. С. Фридман, Экспроприация в международном праве 5, 139 (1953).
<**> См. Брэдли, см. выше, 831, н. 106.
<***> См. E. de Vattel, 3 The Law of Nations § 81, p. 138 (C. Fenwick, перевод 1916 г.) («Даже собственность отдельных лиц, взятая в целом, должна рассматриваться как собственность нации по отношению к другим нациям»); см. также США против Бельмонта, 301 U. S. 324, 332 (1937) («То, что сделала другая страна, завладев собственностью своих граждан... здесь не подлежит судебному рассмотрению»).
Правило внутренних сборов имеет глубокие корни не только в международном праве, но и во внешней политике Соединенных Штатов. Госсекретарь Корделл Халл наиболее ярко выразил этот принцип в письме 1938 г. послу Мексики после национализации этой страной американских нефтяных месторождений. Секретарь признал «право иностранного правительства обращаться со своими гражданами подобным образом, если оно того пожелает. Это вопрос внутренней озабоченности» <*>.
<*> См. Письмо Ч. Халла Ч. Нахере (21 июля 1938 г.), перепечатано в 5 дипломатических документах США по международным отношениям № 677 (1956 г.). Однако Соединенные Штаты не могли «принять идею» о том, что «эти планы могут быть реализованы за счет наших граждан».
Правило внутренних сборов оставалось в силе даже тогда, когда международное право все чаще рассматривалось как ограничивающее взаимодействие не только государств между собой, но и взаимодействие государств с отдельными лицами, включая собственных граждан. Всеобщая декларация прав человека Организации Объединенных Наций и Конвенция о предотвращении геноцида стали частью растущей нормативно-правовой базы прав человека, определяющей, «как государство обращается с отдельными людьми, то есть вопросом международного значения» <>. Однако в документах, закрепляющих и регулирующих вопросы, связанные с правами человека, ничего не говорится о праве собственности <>. Поэтому международные трибуналы продолжали настаивать на том, что международное право регулирует «конфискацию собственности иностранцев», но «меры, принимаемые государством в отношении собственности своих собственных граждан, не подпадают под действие этих принципов» <>.
<*> См. Брэдли, см. выше, с. 832 (цитируя «Пересмотр (Третий), п. VII, вступительное примечание, с. 144 — 145). Однако в этих документах по правам человека ничего не говорилось о правах собственности. См. Friedman, supra, at 107.»
<***> См. Гудмундссон против Исландии, Заявление № 511/59, 1960 г. Y. B. Eur. Конв. on H. R. 394, 423 — 424 (решение Европейской комиссии по правам человека).
Некоторые критиковали рассмотрение права собственности в соответствии с международным правом, однако на том основании, что все, а не только внутренние сборы суверенных государств находятся за пределами международного права. В 1950-х и 1960-х гг. растущий хор новых независимых государств, особенно в Латинской Америке, сопротивлялся любой иностранной попытке ограничить их способность национализировать собственность <*>. Иными словами, государства и ученые разошлись во мнениях относительно того, предоставляет ли международное право средство правовой защиты от вмешательства суверенного государства в чьи-либо права собственности, но никак не во мнении о том, выходят ли внутренние сборы за рамки международного права. Этот принцип не подлежал обсуждению.
<*> См. Янг, «История национального банка Кубы против Саббатино», в «Истории федеральных судов» 422 — 423 (редакторы В. Джексона и Дж. Резника, 2010 г.).
Мы столкнулись с этим спором о существовании ограничений международного права на суверенные сборы в деле Sabbatino, где нас попросили разрешить претензии, возникшие в результате национализации Кубой американских компаний по производству сахара <1> в 1960 г. <2>. Суд отметил: «Сегодня в международном праве очень мало вопросов, если вообще есть какие-либо вопросы, мнения по которым бы разнились так сильно, как по вопросам об ограничении на право государства экспроприировать собственность иностранцев» <3>. Не решаясь углубиться в спор, суд применил «акт государственной доктрины», который не позволяет судам Соединенных Штатов определять законность публичных актов иностранного суверенного государства <4>.
<1> С начала XX века и вплоть до начала 60-х гг. США владели львиной долей сахарной промышленности Кубы — прим. переводчика.
Конгресс не одобрил сдержанность суда. Через несколько месяцев после дела Sabbatino он принял Вторую поправку Хикенлупера к Закону о внешней помощи 1964 г. Поправка запрещает судам Соединенных Штатов применять акт государственной доктрины, когда «утверждается право... на собственность» на основе «изъятия... актом этого государства в нарушение принципов международного права» <*>. Суды и комментаторы поняли, что поправка разрешает рассмотрение исков, которых удалось избежать решением по делу Sabbatino — исков к иностранным государствам за экспроприацию собственности, принадлежащей американцам. Но ничто в поправке не имело целью изменить какую-либо норму международного права, включая правило внутренних сборов <**>.
<**> См. F. Palicio y Compania, S.A. v. Brush, 256 F. Supp. 481, 487 (SDNY 1966) (интерпретация Поправки Хикенлупера как заменяющая Саббатино, но отклонение иска на том основании, что «конфискация государством собственности своих собственных граждан, независимо от того, насколько вопиющим..., не является нарушением международного права.»). Вкратце, 375 F. 2d 1011 (CA2 1967); Национальный банк Кубы против Фарра, 383 F. 2d 166, 173 — 176 (CA2 1967); Пересмотр (Второй) Закона США о международных отношениях § 185 (1965 г.) (Пересмотр (Второй); Лиллих, Надлежащая роль внутренних судов в международном правопорядке, 11 Va. J. Int'l L. 9, 29, 34 (1970).
12 лет спустя Конгресс использовал формулировку, почти идентичную той, что содержится во Второй поправке Хикенлупера, при разработке исключения FSIA об экспроприации. Как уже отмечалось, она предусматривает, что суды Соединенных Штатов могут осуществлять юрисдикцию в отношении иностранного суверенного государства в любом случае, «когда права на собственность, взятую в нарушение международного права, являются предметом спора» <*>.
<*> См. 28 U. S. C. § 1605(a)(3).
Исходя из этой исторической и правовой подоплеки суды пришли к «консенсусу» в отношении того, что в исключении об экспроприации «нарушение международного права» не распространяется на экспроприацию собственности, принадлежащей собственным гражданам страны» <*>.
<*> См. Республика Австрия против Альтманна, 541 U. S. 677, 713 (2004) (БРЕЙЕР, Дж., соглашается).
B
Наследники убеждают нас изменить направление. Они рассматривают «права на собственность, изъятые в нарушение международного права», не как ссылку на международное право, регулирующее права собственности, а как широкое включение любой международной нормы. Сосредоточившись на правах человека, наследники полагаются на Конвенцию Организации Объединенных Наций о геноциде, в которой геноцид определяется как «предумышленное создание для какой-либо группы таких жизненных условий, которые рассчитаны на ее полное или частичное физическое уничтожение» <*>. По словам наследников, насильственная продажа произведений искусства их предков представляла собой акт геноцида, поскольку конфискация собственности была одним из условий, наложенных Третьим рейхом с целью их уничтожения.
<*> См. Конвенция о предупреждении преступления геноцида и наказании за него, § II, 9 декабря 1948 г., 78 UNTS 277, 280.
Нам не нужно решать, была ли продажа собственности консорциума актом геноцида, потому что исключение об экспроприации лучше всего читать как ссылку на международное право экспроприации, а не на права человека. Мы не обращаемся к закону против геноцида, чтобы определить, обладаем ли мы юрисдикцией в отношении требований наследников о собственности по общему праву. Мы обращаем внимание на закон о собственности.
В 1976 г. состояние этого свода законов было ясным: «изъятие собственности» могло быть «противоправным по международному праву» только в том случае, если государство лишало собственности «иностранца» <*>. Как объяснялось выше, эти правила пережили появление современных норм прав человека, включая Конвенцию Организации Объединенных Наций о геноциде. Конгресс разработал исключение об экспроприации, а также предшествовавшую ему поправку Хикенлупера с учетом этих правовой и исторической предпосылок <**>.
<*> См. Пересмотр (Второй) § 185; см. также Постоянное представительство Индии при Организации Объединенных Наций против города Нью-Йорк, 551 US 193, 199 — 200 (2007) (отмечая нашу последовательную практику толкования FSIA в соответствии с «международным правом на момент принятия FSIA» и обращаясь к современному Смотру за руководством).
<**> См. дело Taggart v. Lorenzen, 587 U. S. ___, ___ (2019) (предварительная публикация судебного решения, с. 5).
Наследники признают, что на момент принятия FSIA международное право экспроприации сохраняло правило внутренних сборов <>. Но они утверждают, что Конгресс охватил все нормы международного права в исключении, а не только международное право экспроприации и что другие области международного права не защищают действия суверенного государства против его собственных граждан. В поддержку этого утверждения они отмечают, что исключение касается «собственности, изъятой с нарушением международного права» <>, а не «изъятия собственности в нарушение международного права». Это различие между «изъятием» и «изъято», по их словам, является разницей между включением конкретного международного права, регулирующего изъятие собственности, и включением международного права во всех его значениях <>.
<*> См. Пересмотр (Второй) § 192.
Мы бы не стали придавать такое большое значение выбору части речи. Текст исключения об экспроприации в целом аргументирует толкование Германии. В целом статья предусматривает, что суды Соединенных Штатов могут осуществлять юрисдикцию в отношении иностранного суверенного государства в любом случае, «когда права на имущество, изъятые в нарушение международного права, являются предметом спора, и имущество или любое имущество, обмениваемое на такое имущество, находится в Соединенных Штатах в связи с коммерческой деятельностью, осуществляемой в Соединенных Штатах иностранным государством; или когда собственность или любая собственность, обмениваемая на такую собственность, принадлежит или управляется агентством или посредством иностранного государства, и это агентство или инструмент занимается коммерческой деятельностью в Соединенных Штатах» <*>.
В этом исключении неоднократно делается упор на собственность и связанные с ней права, в то время как причинение вреда и действия, которые мы могли бы ассоциировать с геноцидом, явно отсутствуют. Это было бы замечательно, если бы данное положение предназначалось для оправдания таких зверств, как Холокост. Установленная фраза, касающаяся прав собственности, наиболее разумно отсылает к международному праву, регулирующему права собственности, а не к закону против геноцида.
Более того, интерпретация наследниками фразы «изъяты с нарушением международного права» не ограничивается нарушениями закона против геноцида, но распространяется на любые нарушения прав человека. Их толкование, возможно, вынудило бы сами суды нарушить международное право, не только игнорируя правило о внутренних сборах, но и умаляя соблюдение международным правом суверенного иммунитета за нарушения права в области прав человека. Как недавно постановил Международный суд при рассмотрении исков, поданных потомками граждан оккупированных нацистами стран, «государство не лишено иммунитета на том основании, что оно обвиняется в серьезных нарушениях международного права в области прав человека» <*>. Респонденты могут отменить это правило, если нарушение международного права в области прав человека сопровождается захватом собственности.
<*> См. Юрисдикционные иммунитеты государства (Германия против Италии), 2012 I. C. J. 99, 139 (решение от 3 февраля); см. также Bradley & Goldsmith, Иностранный суверенный иммунитет, отдельные должностные лица и судебные разбирательства по правам человека, 13 Green Bag 2d 9, 21 (2009).
Толкование исключения Германией также больше соответствует четко сформулированной цели FSIA по кодификации ограничительной теории суверенного иммунитета <1>. Согласно абсолютной, или классической, теории суверенного иммунитета, иностранные суверенные государства абсолютно защищены от иска <2>. Напротив, при ограничительном взгляде иммунитет распространяется на публичные, но не на частные действия суверенного государства <3>. Большинство исключений FSIA, такие как исключение для «коммерческой деятельности, осуществляемой в Соединенных Штатах», соответствуют общей структуре ограничительной теории <4>.
<2> См. Altmann, 541 U. S., at 690.
Исключение об экспроприации, однако, поскольку оно разрешает осуществление юрисдикции в отношении некоторых публичных актов экспроприации, выходит за рамки даже ограничительного взгляда. Таким образом, исключение уникально; ни одна другая страна не приняла аналогичных ограничений на суверенный иммунитет <*>.
<*> См. Пересмотр (Четвертый) Закона США о международных отношениях § 455, Примечание 15 для репортеров (2017).
История и контекст объясняют это несоответствие. Как показывают письмо госсекретаря Халла и Вторая поправка Хикенлупера, Соединенные Штаты давно стремились защитить собственность своих граждан за рубежом в рамках защиты американской системы свободного предпринимательства <*>.
<*> См. Саббатино, 376 США, 430.
Однако, учитывая, что FSIA «в значительной степени кодифицирует» ограничительную теорию, мы серьезно относимся к общим усилиям Закона по сохранению дихотомии <> между частными и публичными действиями <>. Можно было бы разрушить это различие, если бы мы подвергали все виды суверенных публичных актов судебной проверке в рамках FSIA, превратив исключение об экспроприации в универсальную юрисдикционную ловушку для вынесения судебных решений о нарушениях прав человека <>.
<*> Дихотомия — деление на две непересекающиеся части — прим. переводчика.
<**> См. Nelson, 507 U. S., at 359.
<***> См. Helmerich, 581 U. S., at ___ (предварительная публикация судебного решения, с. 9) (отвергая предположение, что Конгресс намеревался использовать исключение об экспроприации как «радикальный отход» от «основных принципов» ограничительной теории).
C
Другие положения FSIA подтверждают позицию Германии. Подход наследников, например, позволит обойти четко определенные границы, которые Конгресс установил в FSIA в отношении нарушений прав человека. Сосредоточившись на вопросах о причинении вреда, связанного с такими действиями, включая пытки или смерть, Конгресс сделал это явно и с точностью. Исключение из некоммерческого деликта предусматривает юрисдикцию в отношении претензий, «в которых взыскивается денежное возмещение ущерба иностранному государству в связи с физическим вредом или смертью, повреждением или потерей собственности», но только в том случае, если соответствующее поведение «имело место в Соединенных Штатах» <*>.
Аналогичным образом исключение о терроризме отменяет суверенный иммунитет для государства, спонсирующего терроризм, но только в отношении определенных исков в области прав человека, поданных определенными жертвами против определенных обвиняемых <*>.
Эти ограничения не имели бы большого значения, если бы нарушения прав человека можно было оформить как нарушение прав собственности и, таким образом, отнести к исключению об экспроприации в отношении суверенного иммунитета. Но нет никаких оснований полагать, что Конгресс считал акты геноцида или другие нарушения прав человека особенно заслуживающими компенсации только тогда, когда они сопровождались нарушением прав собственности. Ранее мы отвергали попытки включить современные нормы о правах человека в исключения FSIA, которые не подходят для этой задачи <*>.
<*> См. Nelson, 507 U. S., at 361 (исключение для коммерческой деятельности не распространяется на утверждения о том, что иностранное государство незаконно задерживало и пытало гражданина Соединенных Штатов, «какими бы чудовищными ни были подобные злоупотребления»).
Мы признали, что «закон Соединенных Штатов управляет внутри страны, но не управляет миром» <*>. Мы толкуем FSIA так же, как и другие законодательные акты, влияющие на международные отношения: чтобы по возможности избежать «создания трений в наших отношениях с [другими] странами и побуждения к ответным мерам, предоставив своим судам разрешение втянуть Соединенные Штаты в дорогостоящий и трудный судебный процесс» <**>.
<*> См. Kiobelv. Royal Dutch Petroleum Co., 569 U. S. 108, 115 (2013) (цитируется Microsoft Corp. против AT & T Corp., 550 U. S. 437, 454 (2007).
<**> См. Helmerich, 581 U. S., at ___ (предварительная публикация судебного решения, стр. 12) RJR Nabisco, Inc. против Европейского сообщества, 579 США ___, ___ — ___ (2016) (предварительная публикация судебного решения, с. 7 — 8 (толкование Закона о гражданских рэкетирах и коррумпированных организациях «во избежание международных разногласий, которые могут возникнуть, когда закон США применяется к поведению в зарубежных странах»); Киобел, 569 США, 116 (интерпретация Закона США о правонарушениях так, чтобы не «принимать интерпретацию законодательства США, которая имеет внешнеполитические последствия, явно не предусмотренные политическими ветвями»).
Как нация мы были бы удивлены (и могли бы даже инициировать ответные действия), если бы суд в Германии вынес решение по искам американцев о том, что они имеют право на сотни миллионов долларов из-за нарушений прав человека, совершенных правительством Соединенных Штатов много лет назад. Нет причин ожидать, что реакция Германии будет иной, если американские суды осуществят юрисдикцию, заявленную в этом деле.
III
Наследники предлагают несколько контраргументов, но ни один из них не может сравниться с текстом, контекстом и историей исключения об экспроприации.
Во-первых, наследники полагаются на Закон о разъяснении юрисдикционного иммунитета от иностранного культурного обмена от 2016 г. Закон вносит поправки в FSIA, разъясняющие, что участие в определенных «выставках произведений искусства» не квалифицируется как «коммерческая деятельность» в значении исключения об экспроприации <>. Это разъяснение было ответомна решения федеральных судов, постановивших обратное <>, и позволяет иностранным государствам временно передавать произведения искусства в американские музеи, не опасаясь, что присутствие произведения в Соединенных Штатах приведет к судебному разбирательству. Однако это положение не применяется к искам, предъявленным Германии в период с января 1933 г. по май 1945 г. По словам наследников, это разъяснение исключения экспроприации показывает, что Конгресс ожидал, что претензии нацистской эпохи могут быть рассмотрены посредством этого исключения <>.
<**> См., например, Malewicz v. Amsterdam, 362 F. Supp. 2d 298, 313 — 315 (DC 2005).
Мы согласны с наследниками, но лишь в ограниченной степени. Иски, касающиеся изъятия произведений искусства нацистской эпохи, могут быть поданы в рамках исключения об экспроприации, если претензии связаны с изъятием собственности иностранного гражданина <*>. Что касается предположения наследников о том, что Закон о разъяснениях демонстрирует, что Конгресс намеревался отменить иммунитет по любым претензиям нацистской эпохи, мы не интерпретируем усилия Конгресса по сохранению суверенного иммунитета в узком, конкретном контексте (художественные выставки) как поддержку широкой ликвидации суверенного иммунитета во всех областях права. Закон о разъяснениях не имел целью изменить здесь критическую фразу: «Принято с нарушением международного права» — и мы не будем истолковывать это как таковое.
<*> См., Например, Altmann, 541 U.S., at 680 — 682 (иск относительно изъятия австрийцами произведений искусства чехословацких граждан, подпадающих под исключение об экспроприации).
Наследники также полагаются на другие законы, направленные на поощрение реституции жертвам Холокоста. Эти законы включают Закон о возмещении ущерба жертвам Холокоста 1998 г. <>, Закон о возвращении произведений искусства, конфискованных в результате Холокоста, от 2016 г. (Закон HEAR) <> и Закон о правосудии в отношении некомпенсированных выживших сегодня (JUST) от 2017 г. <> По мнению наследников, эти законы демонстрируют стремление Конгресса к тому, чтобы американские суды рассматривали споры по имущественным претензиям времен Холокоста.
<***> См. Pub. Л. 115 — 171, 132 стат. 1288.
Статуты действительно способствуют реституции собственности жертв Холокоста, но в целом они поощряют возмещение ущерба за пределами государственных судебных систем. Закон HEAR, например, гласит, что «использование механизмов альтернативного разрешения споров» «приведет к честному и справедливому разрешению более эффективным и предсказуемым образом», чем судебное разбирательство <*>. Германия приняла именно такой альтернативный механизм, создав консультативную комиссию, и наследники воспользовались этой возможностью, чтобы разрешить свои претензии <**>.
<*> См. § 2(8), 130 Стат. 1525.
<**> Там же. См. также Краткое изложение для петиционеров 5 («Правительство Германии выделило примерно 100 миллиардов долларов (в сегодняшних долларах) на компенсацию пережившим Холокост и другим жертвам нацистской эпохи»).
Эти законы не говорят о суверенном иммунитете. Это прерогатива FSIA, которая обеспечивает тщательно продуманную основу, необходимую для решения проблемы, вызывающей такое международное беспокойство. Наследники не показали, что FSIA позволяет им предъявлять иски против Германии. Мы не можем позволить им его обойти.
IV
Мы считаем, что фраза «права собственности, изъятые с нарушением международного права», используемая в исключении FSIA об экспроприации, относится к нарушениям международного права экспроприации и, таким образом, включает правило внутренних сборов.
Мы не рассматриваем аргумент Германии о том, что окружной суд был обязан воздержаться от вынесения решения по делу на основании международной вежливости. Мы также не рассматриваем альтернативный аргумент, отмеченный наследниками: продажа «сокровища Вельфов» не подпадает под действие правила внутренних сборов, поскольку члены консорциума не были гражданами Германии на момент сделки <*>. Апелляционный суд должен поручить районному суду рассмотрение указанного довода, в том числе вопрос о том, был ли он адекватно сохранен ниже.
<*> См. Записку для респондентов 27 — 28; но см. Brief for Petitioners 19, n. 7 (утверждается, что наследники лишились этого аргумента).
Решение Апелляционного суда округа Колумбия отменено, дело передано для дальнейшего разбирательства в соответствии с этим мнением.
ОРИГИНАЛ СУДЕБНОГО РЕШЕНИЯ
ПО ДЕЛУ: ФЕДЕРАТИВНАЯ РЕСПУБЛИКА ГЕРМАНИЯ И ДР.
ПРОТИВ ФИЛИППА И ДР.
Syllabus
NOTE: Where it is feasible, a syllabus (headnote) will be released, as is being done in connection with this case, at the time the opinion is issued. The syllabus constitutes no part of the opinion of the Court but has been prepared by the Reporter of Decisions for the convenience of the reader. See United States v. Detroit Timber & Lumber Co., 200 U. S. 321, 337.
FEDERAL REPUBLIC OF GERMANY ET AL. v. PHILIPP ET AL.
Respondents are the heirs of German Jewish art dealers who formed a consortium during the waning years of the Weimar Republic to purchase a collection of medieval relics known as the Welfenschatz. The heirs allege that when the Nazi government rose to power, it unlawfully coerced the consortium into selling the collection to Prussia for a third of its value. The relics are currently maintained by the Stiftung Preussischer Kulturbesitz (SPK), an instrumentality of the Federal Republic of Germany, and displayed at a Berlin museum. After unsuccessfully seeking compensation in Germany, the heirs brought several common law property claims in United States District Court against Germany and SPK (collectively Germany). Germany moved to dismiss, arguing that it was immune from suit under the Foreign Sovereign Immunities Act. As relevant, Germany asserted that the heirs' claims did not fall within the FSIA's exception to sovereign immunity for «property taken in violation of international law,» 28 U. S. C. § 1605(a)(3), because a sovereign's taking of its own nationals' property is not unlawful under the international law of expropriation. The heirs countered that the exception did apply because Germany's purchase of the Welfenschatz was an act of genocide, and the relics were therefore taken in violation of international human rights law. The District Court denied Germany's motion to dismiss, and the D. C. Circuit affirmed.
Held: The phrase «rights in property taken in violation of international law,» as used in the FSIA's expropriation exception, refers to violations of the international law of expropriation and thereby incorporates the domestic takings rule. Pp. 4 — 16.
(a) The heirs contend that their claims fall within the FSIA's exception for cases involving «property taken in violation of international law,» § 1605(a)(3) — a provision known as the expropriation exception — because the forced sale of the Welfenschatz constituted an act of genocide, and genocide is a violation of international human rights law. Germany argues that the relevant international law is not the law of genocide but the international law of expropriation, under which a foreign sovereign's taking of its own nationals' property remains a domestic affair. Pp. 4 — 13.
(1) The «domestic takings rule» invoked by Germany derives from the premise that international law customarily concerns relations among states, not between states and individuals. Historically, a sovereign's taking of a foreign national's property implicated international law because it constituted an injury to the state of the alien's nationality. A domestic taking, by contrast, did not interfere with relations among states. This domestic takings rule endured even as a growing body of human rights law made states' treatment of individual human beings a matter of international concern. And those who criticized the treatment of property rights under international law did so on the ground that all sovereign takings, not just domestic takings, were outside the scope of that law. This dispute over the existence of international law constraints on sovereign takings eventually reached the Court in Banco Nacional de Cuba v. Sabbatino, 376 U. S. 398, 436. Hesitant to delve into this controversy, the Court instead invoked the act of state doctrine. In response, Congress passed the Second Hickenlooper Amendment to the Foreign Assistance Act of 1964, which prohibits United States courts from applying the act of state doctrine where a «right[ ] to property is asserted» based upon a «taking... by an act of that state in violation of... international law.» 22 U. S. C. § 2370(e)(2). Courts and commentators understood the Amendment to permit adjudication of claims Sabbatino had avoided deciding, i.e., claims against other countries for expropriation of American-owned property. But nothing in the Amendment purported to alter any rule of international law, including the domestic takings rule. Congress used nearly identical language when it crafted the FSIA's expropriation exception twelve years later. Based on this historical and legal background, courts reached a «consensus» that the expropriation exception's «reference to „violation of international law“ does not cover expropriations of property belonging to a country's own nationals.» Republic of Austria v. Altmann, 541 U. S. 677, 713 (BREYER, J., concurring). Pp. 5 — 8.
(2) The heirs concede that the international law of expropriation retained the domestic takings rule at the time of the FSIA's enactment, but they read «rights in property taken in violation of international law» to incorporate any international norm, including international human rights law, rather than merely the international law of expropriation. The text of the FSIA's expropriation exception, however, supports Germany's reading. The exception places repeated emphasis on property and property-related rights, while injuries and acts associated with violations of human rights law, such as genocide, are notably lacking — a remarkable omission if the provision was intended to provide relief for atrocities such as the Holocaust. A statutory phrase concerning property rights most sensibly references the international law governing property rights, rather than the law of genocide. The heirs' position would arguably force courts themselves to violate international law not only by ignoring the domestic takings rule, but also by derogating international law's preservation of sovereign immunity for violations of human rights law. Germany's interpretation of the exception is also more consistent with the FSIA's express goal of codifying the restrictive theory of sovereign immunity, 28 U. S. C. § 1602, under which immunity extends to a sovereign's public, but not private, acts. It would destroy the Act's distinction between private and public acts were the Court to subject all manner of sovereign public acts to judicial scrutiny under the FSIA by transforming the expropriation exception into an all-purpose jurisdictional hook for adjudicating human rights violations. Pp. 8 — 12.
(3) Other FSIA provisions confirm Germany's position. The heirs' approach would circumvent the reticulated boundaries Congress placed in the FSIA with regard to bringing claims asserting human rights violations. One FSIA exception, for example, provides jurisdiction over claims «in which money damages are sought against a foreign state for personal injury or death, or damage to or loss of property,» but only where the relevant conduct «occurr[ed] in the United States.» § 1605(a)(5). And the FSIA's terrorism exception eliminates sovereign immunity for state sponsors of terrorism, but only for certain human rights claims, brought by certain victims, against certain defendants. §§ 1605A(a), (h). Such restrictions would be of little consequence if human rights abuses could be packaged as violations of property rights and thereby brought within the expropriation exception. Pp. 12 — 13.
(b) The heirs' counterarguments cannot overcome the text, context, and history of the expropriation exception. They claim that the 2016 Foreign Cultural Exchange Jurisdictional Immunity Clarification Act — which amends the FSIA to explain that participation in specified «art exhibition activities» does not qualify as «commercial activity» under the expropriation exception, § 1605(h) — demonstrates that Congress anticipated that Nazi-era claims could be adjudicated under the exception. Congress's effort to preserve sovereign immunity in a narrow, particularized context, however, does not support the broad elimination of sovereign immunity across all areas of law. Other statutes aimed at promoting restitution to Holocaust victims, on which the heirs rely, generally encourage redressing those injuries outside of public court systems and do not speak to sovereign immunity. See, e.g., Holocaust Expropriated Art Recovery Act of 2016, 130 Stat. 1524. Pp. 14 — 15.
(c) This Court does not address Germany's argument that the District Court was obligated to abstain from deciding the case on international comity grounds or the heirs' alternative argument that the sale of the Welfenschatz is not subject to the domestic takings rule because the consortium members were not German nationals at the time of the transaction. Pp. 15 — 16.
894 F. 3d. 406, vacated and remanded.
ROBERTS, C. J., delivered the opinion for a unanimous Court.
OPINION OF THE COURT
NOTICE: This opinion is subject to formal revision before publication in the preliminary print of the United States Reports. Readers are requested to notify the Reporter of Decisions, Supreme Court of the United States, Washington, D. C. 20543, of any typographical or other formal errors, in order that corrections may be made before the preliminary print goes to press.
Supreme Court Of The United States
FEDERAL REPUBLIC OF GERMANY, ET AL., PETITIONERS v. ALAN
PHILIPP, ET AL.
ON WRIT OF CERTIORARI TO THE UNITED STATES COURT OF APPEALS
FOR THE DISTRICT OF COLUMBIA CIRCUIT
CHIEF JUSTICE ROBERTS delivered the opinion of the Court.
The Foreign Sovereign Immunities Act provides that foreign nations are presumptively immune from the jurisdiction of United States courts. The statute, however, sets forth several specific exceptions. One such exception provides that a sovereign does not enjoy immunity in any case «in which rights in property taken in violation of international law are in issue.» 28 U. S. C. § 1605(a)(3). The question presented is whether a country's alleged taking of property from its own nationals falls within this exception.
I
This case concerns several dozen medieval relics and devotional objects known as the Welfenschatz. The treasure («schatz») of the German Welf dynasty, the pieces date back to the early days of the Holy Roman Empire and occupy a unique position in German history and culture. The collection was assembled within Germany's Brunswick Cathedral over the course of several centuries, before being moved to a Hanoverian chapel in 1671 and later to Switzerland for safekeeping in the wake of World War I.
During the waning years of the Weimar Republic, a consortium of three art firms owned by Jewish residents of Frankfurt purchased the Welfenschatz from the Duke of Brunswick. By 1931, the consortium had sold about half of the collection's pieces to museums and individuals in Europe and the United States, including many to the Cleveland Museum of Art, where they reside today.
Conditions facing the consortium changed dramatically after the collapse of the German economy and the rise of the Nazi government. After ascending to power, Hermann Goering — Adolf Hitler's deputy and the Prime Minister of Prussia — became interested in the remainder of the Welfenschatz. The complaint alleges that he employed a combination of political persecution and physical threats to coerce the consortium into selling the remaining pieces to Prussia in 1935 for approximately one-third of their value. Two of the consortium members fed the country following the sale, and the third died in Germany shortly thereafter. The United States took possession of the Welfenschatz in the course of the occupation of Nazi Germany at the end of the war, eventually turning the collection over to the Federal Republic of Germany. For nearly 60 years, the treasure has been maintained by Stiftung Preussischer Kulturbesitz (SPK) — the Prussian Cultural Heritage Foundation — and it is now displayed at a museum in Berlin. SPK is an instrumentality of the Federal Republic.
Respondents are two United States citizens and a citizen of the United Kingdom who trace their lineages back to the three members of the consortium. The heirs first approached SPK claiming that the sale of the Welfenschatz to the Prussian Government was unlawful. SPK conducted its own investigation of the sale and determined that the transaction occurred at a fair market price without coercion.
In 2014, the parties agreed to submit the claim to the German Advisory Commission for the Return of Cultural Property Seized as a Result of Nazi Persecution, Especially Jewish Property. Germany established the Advisory Commission under the Washington Conference Principles on Nazi-Confiscated Art, an initiative spearheaded by the United States to encourage the development of new mechanisms for resolving Nazi-era claims. See Brief for United States as Amicus Curiae 4. After hearing from expert witnesses and reviewing documentary evidence, the Commission likewise concluded that the sale had occurred at a fair price without duress.
Disappointed by the proceedings in Germany, the heirs filed suit in Federal District Court in Washington, D. C. They brought several common law property claims against Germany and SPK, seeking $250 million in compensation. Petitioners SPK and the Federal Republic of Germany — collectively Germany — moved to dismiss the case. Relevant here, Germany argued that it was immune from suit because the heirs' claims did not fall within the FSIA's exception to immunity for «property taken in violation of international law.» See 28 U. S. C. § 1605(a)(3); see also § 1603(a) (defining «foreign state» to include «an agency or instrumentality of a foreign state»). In doing so, Germany reasoned that the purchase of the Welfenschatz could not have violated international law because a sovereign's taking of its own nationals' property is not unlawful under the international law of expropriation. The heirs responded that the exception did apply because Germany's purchase of the Welfenschatz was an act of genocide and the taking therefore violated the international law of genocide.
The District Court denied Germany's motion, 248 F. Supp. 3d 59, 70 — 74 (DC 2017), and a panel of the D. C. Circuit affirmed, 894 F. 3d 406 (2018). The panel agreed with the heirs that the exception for property taken in violation of international law was satisfied because «genocide perpetrated by a state even against its own nationals is a violation of international law.» Id., at 410 — 411 (quoting Simon v. Republic of Hungary, 812 F. 3d 127, 145 (CADC 2016); alterations omitted). The D. C. Circuit declined Germany's request for en banc review. 925 F. 3d 1349 (2019) (per curiam).
Judge Katsas dissented from the denial of rehearing en banc. In his view, the majority's analysis erroneously «ma[de] the district court sit as a war crimes tribunal to adjudicate claims of genocide,» while «clear[ing] the way for a wide range of litigation against foreign sovereigns for public acts committed within their own territories.» Id., at 1350.
We granted certiorari. 591 U. S. ___ (2020).
II
Enacted in 1976, the Foreign Sovereign Immunities Act supplies the ground rules for «obtaining jurisdiction over a foreign state in the courts of this country.» Argentine Republic v. Amerada Hess Shipping Corp., 488 U. S. 428, 443 (1989). The Act creates a baseline presumption of immunity from suit. § 1604. «[U]nless a specified exception applies, a federal court lacks subject-matter jurisdiction over a claim against a foreign state.» Saudi Arabia v. Nelson, 507 U. S. 349, 355 (1993).
The heirs contend that their claims fall within the exception for «property taken in violation of international law,» § 1605(a)(3), because the coerced sale of the Welfenschatz, their property, constituted an act of genocide, and genocide is a violation of international human rights law. Germany argues that the exception is inapplicable because the relevant international law is the international law of property — not the law of genocide — and under the international law of property a foreign sovereign's taking of its own nationals' property remains a domestic affair. This «domestic takings rule» assumes that what a country does to property belonging to its own citizens within its own borders is not the subject of international law. See Bolivarian Republic of Venezuela v. Helmerich & Payne Int'l Drilling Co., 581 U. S. ___, ___ (2017) (slip op., at 10) (citing Restatement (Third) of Foreign Relations Law of the United States § 712 (1986) (Restatement (Third)).
A
Known at the founding as the «law of nations,» what we now refer to as international law customarily concerns relations among sovereign states, not relations between states and individuals. See Banco Nacional de Cuba v. Sabbatino, 376 U. S. 398, 422 (1964) («The traditional view of international law is that it establishes substantive principles for determining whether one country has wronged another.»). The domestic takings rule invoked by Germany derives from this premise. Historically, a sovereign's taking of a foreigner's property, like any injury of a foreign national, implicated the international legal system because it «constituted an injury to the state of the alien's nationality.» Bradley & Goldsmith, Customary International Law as Federal Common Law: A Critique of the Modern Position, 110 Harv. L. Rev. 815, 831, n. 106 (1997); see S. Friedman.
Expropriation in International Law 5, 139 (1953). Such mistreatment was an affront to the sovereign, and «therefore the alien's state alone, and not the individual, could invoke the remedies of international law.» Bradley, supra, at 831, n. 106. A domestic taking by contrast did not interfere with relations among states. See E. de Vattel, 3 The Law of Nations § 81, p. 138 (C. Fenwick transl. 1916) («Even the property of individuals, taken as a whole, is to be regarded as the property of the Nation with respect to other Nations.»); see also United States v. Belmont, 301 U. S. 324, 332 (1937) («What another country has done in the way of taking over property of its nationals... is not a matter for judicial consideration here.»).
The domestic takings rule has deep roots not only in international law but also in United States foreign policy. Secretary of State Cordell Hull most famously expressed the principle in a 1938 letter to the Mexican Ambassador following that country's nationalization of American oil fields. The Secretary conceded «the right of a foreign government to treat its own nationals in this fashion if it so desires. This is a matter of domestic concern.» Letter from C. Hull to C.Nájera (July 21, 1938), reprinted in 5 Foreign Relations of the United States Diplomatic Papers 677 (1956). The United States, however, could not «accept the idea» that «these plans can be carried forward at the expense of our citizens.» Ibid.
The domestic takings rule endured even as international law increasingly came to be seen as constraining how states interacted not just with other states but also with individuals, including their own citizens.
The United Nations Universal Declaration of Human Rights and Convention on the Prevention of Genocide became part of a growing body of human rights law that made «how a state treats individual human beings... a matter of international concern.» Bradley, supra, at 832 (quoting Restatement (Third), pt. VII, Introductory Note, at 144 — 145). These human rights documents were silent, however, on the subject of property rights. See Friedman, supra, at 107. International tribunals therefore continued to maintain that international law governed «confiscation of the property of foreigners,» but «measures taken by a State with respect to the property of its own nationals are not subject to these principles.» Gudmundsson v. Iceland, Appl. No. 511/59, 1960 Y. B. Eur. Conv. on H. R. 394, 423 — 424 (decision of the European Commission on Human Rights).
Some criticized the treatment of property rights under international law, but they did so on the ground that all sovereign takings were outside the scope of international law, not just domestic takings. In the 1950s and 1960s, a growing chorus of newly independent states, particularly in Latin America, resisted any foreign restraint on their ability to nationalize property. See Young, The Story of Banco Nacional de Cuba v. Sabbatino, in Federal Courts Stories 422 — 423 (V. Jackson & J. Resnik eds. 2010). Put differently, states and scholars disagreed over whether international law provided a remedy for a sovereign's interference with anyone's property rights, not whether domestic takings were outside the purview of international law. That principle was beyond debate.
We confronted this dispute over the existence of international law constraints on sovereign takings in Sabbatino, where we were asked to decide claims arising out of Cuba's nationalization of American sugar interests in 1960. 376 U. S., at 403. This Court observed that there were «few if any issues in international law today on which opinion seems to be so divided as the limitations on a state's power to expropriate the property of aliens.» Id., at 428 (emphasis added). Hesitant to delve into this controversy, we instead invoked the act of state doctrine, which prevents United States courts from determining the validity of the public acts of a foreign sovereign. Id., at 436.
Congress did not applaud the Court's reticence. Within months of Sabbatino, it passed the Second Hickenlooper Amendment to the Foreign Assistance Act of 1964. The Amendment prohibits United States courts from applying the act of state doctrine where a «right[ ] to property is asserted» based upon a «taking... by an act of that state in violation of the principles of international law.» 22 U. S. C. § 2370(e)(2). Courts and commentators understood the Amendment to permit adjudication of claims the Sabbatino decision had avoided — claims against foreign nations for expropriation of American-owned property. But nothing in the Amendment purported to alter any rule of international law, including the domestic takings rule. See F. Palicio y Compania, S. A. v. Brush, 256 F. Supp. 481, 487 (SDNY 1966) (interpreting the Hickenlooper Amendment to displace Sabbatino but dismissing the suit on the ground that «confiscations by a state of the property of its own nationals, no matter how flagrant..., do not constitute violations of international law»), summarily aff'd, 375 F. 2d 1011 (CA2 1967); Banco Nacional de Cuba v. Farr, 383 F. 2d 166, 173 — 176 (CA2 1967); Restatement (Second) of Foreign Relations Law of the United States § 185 (1965) (Restatement (Second); Lillich, The Proper Role of Domestic Courts in the International Legal Order, 11 Va. J. Int'l L. 9, 29, 34 (1970).
Congress used language nearly identical to that of the Second Hickenlooper Amendment 12 years later in crafting the FSIA's expropriation exception. As noted, it provides that United States courts may exercise jurisdiction over a foreign sovereign in any case «in which rights in property taken in violation of international law are in issue.» 28 U. S. C. § 1605(a)(3).
Based on this historical and legal background, courts arrived at a «consensus» that the expropriation exception's «reference to „violation of international law“ does not cover expropriations of property belonging to a country's own nationals.» Republic of Austria v. Altmann, 541 U. S. 677, 713 (2004) (BREYER, J., concurring).
B
The heirs urge us to change course. They read «rights in property taken in violation of international law» not as an invocation of the international law governing property rights, but as a broad incorporation of any international norm. Focusing on human rights law, the heirs rely on the United Nations Convention on Genocide, which defines genocide as «deliberately inflicting on [a] group conditions of life calculated to bring about its physical destruction in whole or in part.» Convention on the Prevention and Punishment of the Crime of Genocide, Art. II, Dec. 9, 1948, 78 U. N. T. S. 277, 280. According to the heirs, the forced sale of their ancestors' art constituted an act of genocide because the confiscation of property was one of the conditions the Third Reich inflicted on the Jewish population to bring about their destruction.
We need not decide whether the sale of the consortium's property was an act of genocide, because the expropriation exception is best read as referencing the international law of expropriation rather than of human rights. We do not look to the law of genocide to determine if we have jurisdiction over the heirs' common law property claims. We look to the law of property.
And in 1976, the state of that body of law was clear: A «taking of property» could be «wrongful under international law» only where a state deprived «an alien» of property. Restatement (Second) § 185; see also Permanent Mission of India to United Nations v. City of New York, 551 U. S. 193, 199 — 200 (2007) (noting our consistent practice of interpreting the FSIA in keeping with «international law at the time of the FSIA's enactment» and looking to the contemporary Restatement for guidance). As explained above, this rule survived the advent of modern human rights law, including the United Nations Convention on Genocide. Congress drafted the expropriation exception and its predecessor, the Hickenlooper Amendment, against that legal and historical backdrop. See Taggart v. Lorenzen, 587 U. S. ___, ___ (2019) (slip op., at 5).
The heirs concede that at the time of the FSIA's enactment the international law of expropriation retained the domestic takings rule. See Restatement (Second) § 192. But they argue that Congress captured all of international law in the exception — not just the international law of expropriation — and that other areas of international law do not shield a sovereign's actions against its own nationals. In support of that assertion, they note that the exception concerns «property taken in violation of international law» — not «property takings in violation of international law.» Tr. of Oral Arg. 70. This distinction between «takings» and «taken,» they say, is the difference between incorporating the specific international law governing takings of property and incorporating international law writ large. Ibid.
We would not place so much weight on a gerund. The text of the expropriation exception as a whole supports Germany's reading. In its entirety the clause provides that United States courts may exercise jurisdiction over a foreign sovereign in any case:
«in which rights in property taken in violation of international law are in issue and that property or any property exchanged for such property is present in the United States in connection with a commercial activity carried on in the United States by the foreign state; or that property or any property exchanged for such property is owned or operated by an agency or instrumentality of the foreign state and that agency or instrumentality is engaged in a commercial activity in the United States.» 28 U. S. C. § 1605(a)(3).
The exception places repeated emphasis on property and property-related rights, while injuries and acts we might associate with genocide are notably lacking. That would be remarkable if the provision were intended to provide relief for atrocities such as the Holocaust. A statutory phrase concerning property rights most sensibly references the international law governing property rights, rather than the law of genocide.
What is more, the heirs' interpretation of the phrase «taken in violation of international law» is not limited to violations of the law of genocide but extends to any human rights abuse. Their construction would arguably force courts themselves to violate international law, not only ignoring the domestic takings rule but also derogating international law's preservation of sovereign immunity for violations of human rights law. As the International Court of Justice recently ruled when considering claims brought by descendants of citizens of Nazi-occupied countries, «a State is not deprived of immunity by reason of the fact that it is accused of serious violations of international human rights law.» Jurisdictional Immunities of the State (Germany v. Italy), 2012 I. C. J. 99, 139 (Judgt. of Feb. 3); see also Bradley & Goldsmith, Foreign Sovereign Immunity, Individual Officials, and Human Rights Litigation, 13 Green Bag 2d 9, 21 (2009). Respondents would overturn that rule whenever a violation of international human rights law is accompanied by a taking of property.
Germany's interpretation of the exception is also more consistent with the FSIA's express goal of codifying the restrictive theory of sovereign immunity. § 1602. Under the absolute or classical theory of sovereign immunity, foreign sovereigns are categorically immune from suit. Altmann, 541 U. S., at 690. Under the restrictive view, by contrast, immunity extends to a sovereign's public but not its private acts. Ibid. Most of the FSIA's exceptions, such as the exception for «commercial activity carried on in the United States,» comport with the overarching framework of the restrictive theory. § 1605(a)(2).
It is true that the expropriation exception, because it permits the exercise of jurisdiction over some public acts of expropriation, goes beyond even the restrictive view. In this way, the exception is unique; no other country has adopted a comparable limitation on sovereign immunity. Restatement (Fourth) of Foreign Relations Law of the United States § 455, Reporters' Note 15 (2017).
History and context explain this nonconformity. As events such as Secretary Hull's letter and the Second Hickenlooper Amendment demonstrate, the United States has long sought to protect the property of its citizens abroad as part of a defense of America's free enterprise system. Sabbatino, 376 U. S., at 430.
Given that the FSIA «largely codifies» the restrictive theory, however, we take seriously the Act's general effort to preserve a dichotomy between private and public acts. Nelson, 507 U. S., at 359 (internal quotation marks omitted). It would destroy that distinction were we to subject all manner of sovereign public acts to judicial scrutiny under the FSIA by transforming the expropriation exception into an all-purpose jurisdictional hook for adjudicating human rights violations. See Helmerich, 581 U. S., at ___ (slip op., at 9) (rejecting the suggestion that Congress intended the expropriation exception to operate as a «radical departure» from the «basic principles» of the restrictive theory).
C
Other provisions of the FSIA confirm Germany's position. The heirs' approach, for example, would circumvent the reticulated boundaries Congress placed in the FSIA with regard to human rights violations. Where Congress did target injuries associated with such acts, including torture or death, it did so explicitly and with precision. The noncommercial tort exception provides jurisdiction over claims «in which money damages are sought against a foreign state for personal injury or death, or damage to or loss of property,» but only where the relevant conduct «occurr[ed] in the United States.» § 1605(a)(5). Similarly, the terrorism exception eliminates sovereign immunity for state sponsors of terrorism but only for certain human rights claims, brought by certain victims, against certain defendants. §§ 1605A(a), (h).
These restrictions would be of little consequence if human rights abuses could be packaged as violations of property rights and thereby brought within the expropriation exception to sovereign immunity. And there is no reason to suppose Congress thought acts of genocide or other human rights violations to be especially deserving of redress only when accompanied by infringement of property rights. We have previously rejected efforts to insert modern human rights law into FSIA exceptions ill suited to the task. Nel son, 507 U. S., at 361 (commercial activity exception does not encompass claims that foreign state illegally detained and tortured United States citizen, «however monstrous such abuse undoubtedly may be»). We do so again today.
We have recognized that «United States law governs domestically but does not rule the world.» Kiobel v. Royal Dutch Petroleum Co., 569 U. S. 108, 115 (2013) (quoting Microsoft Corp. v. AT & T Corp., 550 U. S. 437, 454 (2007). We interpret the FSIA as we do other statutes affecting international relations: to avoid, where possible, «producing friction in our relations with [other] nations and leading some to reciprocate by granting their courts permission to embroil the United States in expensive and difficult litigation.» Helmerich, 581 U. S., at (slip op., at 12) (internal quotation marks omitted); RJR Nabisco, Inc. v. European Community, 579 U. S. ___, ___ — ___ (2016) (slip op., at 7 — 8) (interpreting civil Racketeer Influenced and Corrupt Organizations Act «to avoid the international discord that can result when U. S. law is applied to conduct in foreign countries»); Kiobel, 569 U. S., at 116 (interpreting Alien Tort Statute so as not to «adopt an interpretation of U. S. law that carries foreign policy consequences not clearly intended by the political branches»).
As a Nation, we would be surprised — and might even initiate reciprocal action — if a court in Germany adjudicated claims by Americans that they were entitled to hundreds of millions of dollars because of human rights violations committed by the United States Government years ago. There is no reason to anticipate that Germany's reaction would be any different were American courts to exercise the jurisdiction claimed in this case.
The heirs offer several counterarguments, but none can overcome the text, context, and history of the expropriation exception.
First, the heirs rely on the 2016 Foreign Cultural Exchange Jurisdictional Immunity Clarification Act. The Act amends the FSIA to explain that participation in specified «art exhibition activities» does not qualify as «commercial activity» within the meaning of the expropriation exception. 28 U. S. C. § 1605(h). This clarification responded to decisions of federal courts holding to the contrary, see, e.g., Malewicz v. Amsterdam, 362 F. Supp. 2d 298, 313 — 315 (DC 2005), and enables foreign states to loan art to American museums without fear that the work's presence in the United States will subject them to litigation here. The provision, however, does not apply to claims brought against Germany arising out of the period from January 1933 through May 1945. §§ 1605(h)(2), (3). According to the heirs, this clarification of the expropriation exception shows that Congress anticipated Nazi-era claims could be adjudicated by way of that exception.
We agree with the heirs, but only to a limited extent. Claims concerning Nazi-era art takings could be brought under the expropriation exception where the claims involve the taking of a foreign national's property. See, e.g., Altmann, 541 U. S., at 680 — 682 (claim concerning Austrian taking of Czechoslovakian national's art brought under the expropriation exception). As for the heirs' suggestion that the Clarification Act demonstrates that Congress meant to abrogate immunity for any Nazi-era claim, however, we do not interpret Congress's effort to preserve sovereign immunity in a narrow, particularized context — art shows — as supporting the broad elimination of sovereign immunity across all areas of law. The Clarification Act did not purport to amend the critical phrase here — «taken in violation of international law» — and we will not construe it to do so.
The heirs also rely on other statutes aimed at promoting restitution to the victims of the Holocaust. The Acts include the Holocaust Victims Redress Act of 1998, 112 Stat. 15; the Holocaust Expropriated Art Recovery Act of 2016 (HEAR Act), 130 Stat. 1524; and the Justice for Uncompensated Survivors Today (JUST) Act of 2017, Pub. L. 115 — 171, 132 Stat. 1288. These laws, the heirs suggest, demonstrate Congress's desire for American courts to hear disputes about Holocaust-era property claims.
The statutes do promote restitution for the victims of the Holocaust, but they generally encourage redressing those injuries outside of public court systems. The HEAR Act, for example, states that «the use of alternative dispute resolution» mechanisms will «yield just and fair resolutions in a more efficient and predictable manner» than litigation in court. § 2(8), 130 Stat. 1525. Germany has adopted just such an alternative mechanism, the Advisory Commission, and the heirs availed themselves of that opportunity to resolve their claims. Ibid. See also Brief for Petitioners 5 («[T]he German government has provided roughly $100 billion (in today's dollars) to compensate Holocaust survivors and other victims of the Nazi era.»).
These laws do not speak to sovereign immunity. That is the province of the FSIA, which provides the carefully constructed framework necessary for addressing an issue of such international concern. The heirs have not shown that the FSIA allows them to bring their claims against Germany. We cannot permit them to bypass its design.
IV
We hold that the phrase «rights in property taken in violation of international law,» as used in the FSIA's expropriation exception, refers to violations of the international law of expropriation and thereby incorporates the domestic takings rule.
We do not address Germany's argument that the District Court was obligated to abstain from deciding the case on international comity grounds. Nor do we consider an alternative argument noted by the heirs: that the sale of the Welfenschatz is not subject to the domestic takings rule because the consortium members were not German nationals at the time of the transaction. See Brief for Respondents 27 — 28; but see Brief for Petitioners 19, n. 7 (claiming that the heirs forfeited this argument). The Court of Appeals should direct the District Court to consider this argument, including whether it was adequately preserved below.
The judgment of the Court of Appeals for the D. C. Circuit is vacated, and the case is remanded for further proceedings consistent with this opinion.