Решение Верховного суда США от 03.02.2021 № 19-199

«Салинас против Железной дороги США» [рус., англ.]

Сфера: процессуальное законодательство

Аннотация: В данном деле рассматривается заявление Манфредо М. Салинаса, который являлся работником железной дороги и обратился за пособием по инвалидности, однако ему было несколько раз отказано в этом. Может ли быть пересмотрено последнее решение суда спустя продолжительный срок? Судьи дают отрицательный ответ, поскольку презумпция судебного пересмотра не является бесконечной, существуют установленные законом сроки, а истец в свое время не воспользовался предоставленным ему правом на подачу апелляции в 90-дневный срок. Кроме того, судьи Томас, Алито, Горсуч и Барретт утверждают, что требование от суда пересмотреть отказ через 15 лет после истечения установленного законом срока для пересмотра превращает презумпцию по умолчанию в инструмент, необходимый для того, чтобы избавиться от установленной законом цели ограничения срока на судебный пересмотр.

Ключевые слова: пересмотр решения суда, процессуальное законодательство, презумпция судебного пересмотра.

В 1992 г. истец Манфредо М. Салинас обратился за пособием по инвалидности в соответствии с Законом о пенсионном обеспечении железнодорожников (RRA) 1974 г. на основании серьезных травм, которые он получил в течение своей 15-летней карьеры в «Юнион Пасифик Рэйлроуд» (Union Pacific Railroad). Первые три заявления Салинаса были отклонены, но ему были предоставлены льготы, после того как он подал четвертое заявление в 2013 г. Он своевременно ходатайствовал о пересмотре суммы и начальной даты выплат. После того, как в пересмотре было отказано, он подал административную апелляцию, утверждая, что его третье заявление, поданное в 2006 г., должно быть возобновлено, потому что Пенсионный совет железных дорог США не рассмотрел некоторые медицинские записи. Посредник комиссии отклонил запрос на возобновление дела, потому что это не было сделано «в течение четырех лет» после вынесенного решения 2006 г., и комиссия это подтвердила. Салинас подал ходатайство о пересмотре дела в Пятый округ, но суд отклонил это ходатайство из-за неподсудности, постановив, что федеральные суды не могут пересмотреть отказ Комиссии о возобновлении рассмотрения ранее вынесенного решения о выплате пособий.

Решение: Отказ Комиссии возобновить рассмотрение ранее вынесенного решения о выплате пособий подлежит судебному пересмотру.

(a) RRA предоставляет возможность судебного пересмотра в той же степени, что и в соответствии с Законом о страховании по безработице на железных дорогах (RUIA). Таким образом, чтобы иметь право на судебный пересмотр, отказ комиссии возобновить рассмотрение заявления Салинаса от 2006 г. должен представлять собой «любое окончательное решение комиссии».

(1) Фраза «любое окончательное решение» «обозначает какое-то конечное событие», и аналогичные формулировки в Законе об административных процедурах были истолкованы как относящиеся к действиям органа, которые «(1) отмечают завершение процесса принятия решения органом и (2) являются тем решением, с помощью которого были определены права или обязанности или из которого возникнут правовые последствия». Отказ комиссии возобновить рассмотрение дела об отказе Салинасу в выплатах в 2006 г. удовлетворяет этим критериям. Во-первых, это решение являлось «завершающим этапом» процесса административного пересмотра комиссией. После обжалования отказа посредника в возобновлении дела для Салинаса единственным выходом было ходатайствовать о судебном пересмотре. Во-вторых, особенности решения о возобновлении дела определяют, «какие права или обязанности были определены или из каких вытекают правовые последствия». Например, возобновление дела определяется как «сознательное решение пересмотреть принятое окончательное решение с целью пересмотра этого решения». Следовательно, это влечет за собой существенные изменения, которые влияют на льготы и обязательства в соответствии с RRA. Комиссия считает, что предыдущая ссылка в § 355(f) о «любой другой стороне, недовольной окончательным решением согласно подразделу (c)», означает, что каждая уполномоченная сторона может требовать пересмотра только «окончательного решения» § 355(c).

(2) Любая неопределенность в значении «любое окончательное решение» должна быть разрешена в пользу Салинаса в соответствии с «сильной презумпцией в пользу судебной процедуры обжалования административных решений». В деле Mach Mining, LLC v. EEOC, 575 U. S. 480, 486 комиссия пытается опровергнуть эту презумпцию, утверждая, что различные перекрестные ссылки в § 355 доказывают, что § 355(f) и § 355(c) являются идентичными. Однако есть несколько указаний на то, что § 355(f) шире, чем § 355(c). Например, в соответствии со § 355(g) установлено, что определенные неизрасходованные средства, которые могут быть использованы для выплаты пособий или возмещения, подлежат пересмотру исключительно в соответствии со § 355(f), однако комиссия признает, что такие решения выходят за рамки § 355(c).

Остальные аргументы Комиссии также неудовлетворительны. Во-первых, комиссия сравнивает § 355(f) с положениями о судебном пересмотре, которые были в деле Califano v. Sanders, 430 U. S. 99. Однако последнее положение содержит явное ограничение, которого нет в § 355(f), что отличает дело Califano от этого дела. Во-вторых, комиссия утверждает, что возобновление дела не подлежит судебному пересмотру, потому что это просто «отказ в новом установлении» прав или обязательств, как, например, отказ в возобновлении дела Your Home Visiting Nurse Services, Inc. v. Shalala, 525 U. S. 449. Однако устав Your Home не подразумевает презумпции в пользу судебного пересмотра и был уже, чем § 231g, который просто включает § 355(f) в RRA. Наконец, тот факт, что комиссия могла отказать в возобновлении дела, не означает, что, решив его предоставить, комиссия может избежать обычного текста § 355(f). Однако решение комиссии разрешить или отклонить возобновление дела является в конечном итоге дискреционным и поэтому может быть отменено только в случае злоупотребления дискреционными полномочиями. См. 20 CFR § 261.11. P. 10 — 13.

Судья Сотомайор получил решение Суда.

Закон о пенсионном обеспечении работников железных дорог (RRA) 1974 г., 50 Stat. 307, с изменениями и дополнениями, 45 USC § 231 устанавливает систему пособий по инвалидности, пенсии и пособий по случаю потери кормильца для железнодорожников. Эта система находится в ведении Пенсионного совета железных дорог США. Комиссия отказала в льготах истцу Манфредо М. Салинасу, бывшему железнодорожному служащему, когда в 2006 г. он подал заявление, но позже предоставило ему льготы, когда он повторно подал заявление в 2013 г. Затем Салинас потребовал, чтобы комиссия пересмотрела свое решение об отказе по заявлению 2006 г., но комиссия отказала ему. В этом деле задается вопрос, подлежит ли отказ комиссии в предоставлении льгот судебному пересмотру. Суд считает, что это так.

Закон предоставляет долгосрочные льготы железнодорожным служащим, имеющим достаточный стаж работы, которые либо достигли определенного возраста, либо стали инвалидами. Он также предоставляет льготы супругам работников и пережившим их лицам (при определенных условиях). Эти пособия идут в дополнение к пособиям, предусмотренным другим законом — Законом о страховании от безработицы на железных дорогах (RUIA), который охватывает краткосрочные периоды безработицы и болезни. Это дело касается только льгот по RRA, однако оба закона имеют значение, как обсуждается ниже.

Для управления льготами в соответствии с RRA комиссия внедрила многоэтапную систему административного контроля. Сначала заявитель подает заявление на получение пособия и получает первоначальное решение от соответствующего отдела комиссии, например, от отдела пособий по инвалидности. Далее, если заявитель недоволен, он может обратиться за пересмотром в отдел пересмотра комиссии. В случае повторного отказа заявитель может подать апелляцию в Бюро слушаний и апелляций комиссии. Наконец, заявитель может подать окончательную апелляцию непосредственно в комиссию.

Эта четырехэтапная последовательность является основной формой административной проверки для установления льгот. Кандидаты имеют право требовать рассмотрения заявления на каждом из вышеуказанных уровней в течение 60 дней. После того как кандидат завершит процесс рассмотрения или истечет крайний срок для дальнейшего рассмотрения, решение о льготах становится «окончательным» в соответствии с правилами комиссии. После того как решение станет окончательным, заявитель может потребовать, чтобы комиссия снова возобновила рассмотрение по его заявлению. «Возобновление означает сознательное решение со стороны агентства пересмотреть окончательное решение». Вопрос о решении по поводу возобновления дела является дискреционным. Однако Комиссия установила существенные критерии, которыми руководствуется по своему усмотрению. Например, если это возможно, решение может быть возобновлено «в течение четырех лет с даты уведомления о таком решении, если появятся новые и существенные доказательства» (§ 261.2).

Салинас — бывший плотник и помощник мастера в компании «Юнион Пасифик Рэйлроуд» (Union Pacific Railroad). В течение 15-летней карьеры на железнодорожном транспорте он получил две серьезные травмы на работе: в 1989 г. сотрудник уронил кувалду с подвесного моста, ударив Салинаса о верхнюю часть его каски; затем, в 1993 г., деревянная шпала упала с грузовика и ударила Салинаса по голове. В результате Салинас перенес две операции спондилодеза. После лечения Салинас продолжал испытывать боль, беспокойство и депрессию. Он начал добиваться получения пособия по инвалидности по RRA в 1992 г. Его первые два заявления были отклонены, и он не требовал пересмотра ни того, ни другого. В феврале 2006 г. Салинас подал третье заявление на получение льгот. Комиссия отклонила заявление Салинаса 28 августа 2006 г., придя к выводу, что его инвалидность не была достаточно серьезной, чтобы претендовать на льготы. После пропуска крайнего срока подачи заявки на пересмотр Салинас направил комиссии письмо с просьбой пересмотреть свое решение, «хотя 60 дней прошли». Салинас отметил, что, помимо всего прочего, ему нужно «предоставить больше медицинских бумаг». Отдел повторного рассмотрения отклонил заявление Салинаса, посчитав, что он не смог продемонстрировать вескую причину своей поздней подачи. Салинас не подал апелляцию.

Семь лет спустя, 26 декабря 2013 г., Салинас подал четвертое заявление на получение льгот. На этот раз его заявление было удовлетворено. Хотя Салинас был признан инвалидом 9 октября 2010 г., его льготы начали действовать 1 декабря 2012 г., за 12 месяцев до даты, когда он подал свое успешное заявление. В соответствии с RRA выплаты по инвалидности начинаются с самой поздней из нескольких альтернативных дат начала, а дата начала выплаты по заявлению Салинаса была позже даты начала его инвалидности, см. Record 8; 45 U. S. C. § 231d(a)(ii); 20 CFR § 218.9(c). Салинас своевременно потребовал пересмотра суммы и даты начала выплаты пособий. Отдел повторного рассмотрения отказал в помощи, и Салинас подал апелляцию в бюро. В апелляции Салинас утверждал, что его заявление 2006 г. должно быть пересмотрено, потому что комиссия не учла определенные медицинские записи, существовавшие в то время, когда ему было отказано в льготах. Салинас представил записи как часть своей апелляции. 26 августа 2016 г. бюро отклонило заявление Салинаса о пересмотре решения 2006 г. Бюро пришло к выводу, что Салинас не добился пересмотра на основании «новых и существенных доказательств» в течение четырех лет после вынесения соответствующего решения, как того требует постановление. Салинас подал апелляцию в комиссию, которая подтвердила решение бюро на том основании, что заявление Салинаса не соответствовало критериям для повторного открытия в соответствии с § 261.2. Комиссия уведомила Салинаса, что он может потребовать судебного пересмотра решения комиссии в течение одного года. Салинас своевременно подал прошение о пересмотре дела в Апелляционный суд США Пятого округа, который отклонил ходатайство из-за отсутствия юрисдикции. В предыдущем решении Пятый округ присоединился к большинству округов, постановив, что федеральные суды не могут рассматривать отказ комиссии возобновить рассмотрение ранее вынесенного решения о выплате пособий, см. Roberts v. Railroad Retirement Bd., 346 F. 3d 139, 141 (2003). Пятый округ отметил давние споры среди округов по этому вопросу.

Мы истребовали дело для разрешения конфликта между апелляционными судами.

Раздел 231g RRA предусматривает, что, за исключением крайнего срока для обращения за пересмотром, «решения Совета, определяющие права или обязанности любого лица» в соответствии с RRA, «подлежат судебному пересмотру таким же образом при условии соблюдения тех же ограничений, и все положения закона должны применяться таким же образом, как если бы решение было определением соответствующих прав или обязательств в соответствии с Законом о страховании от безработицы на железнодорожном транспорте». Другими словами, § 231g делает судебный пересмотр доступным в рамках RRA в той же степени, что и пересмотр в соответствии с RUIA. Таким образом, это дело включает положение RUIA о судебном пересмотре (45 U. S. C. § 355(f).

Раздел 355(f) гласит: «Любой заявитель или любая организация работников железнодорожного транспорта, организованная в соответствии с положениями Закона о труде на железных дорогах..., участником которой является заявитель, или любой работодатель заявителя в базовом году, или любая другая сторона, не удовлетворенная окончательным решением согласно подразделу (c) данного раздела, может... добиваться пересмотра любого окончательного решения Комиссии. Для того чтобы иметь право на судебный пересмотр в соответствии с этим положением, отказ Комиссии пересмотреть заявление Салинаса 2006 г. должен представлять собой „любое окончательное решение Совета“, чем он и является.»

Текст § 355(f) начинает наш анализ. Фраза «любое окончательное решение» является широкой, и она отражает намерение Конгресса «широко» определить рамки рассмотрения. Фраза «означает какое-то конечное событие», например «заключительный этап проверки»: аналогичная формулировка в Законе об административных процедурах была интерпретирована как решение, относящееся к действию агентства, которое «и (1) отмечает завершение процесса принятия решения агентством, и (2) является тем, по которому были определены права или обязанности или вследствие которого правовые последствия возникнут».

Отказ комиссии повторно рассмотреть дело об отказе в выплате пособий отвечает этим критериям. Во-первых, это решение было «завершающим этапом» административного процесса рассмотрения комиссии. После первого запроса в бюро по поводу возобновления дела Салинас исчерпал дальнейшие варианты пересмотра, обратившись к самому совету. После этого единственным выходом Салинаса было обращение в суд.

Во-вторых, решением Комиссии было решение, «на основании которого были определены права или обязанности или из которого вытекают правовые последствия». Комиссия определила возобновление дела как «сознательное решение... пересмотреть принятое в противном случае окончательное решение с целью пересмотра этого решения». Таким образом, возобновление дела влечет за собой существенные изменения, которые влияют на льготы и обязательства в соответствии с RRA. В соответствии с его материально-правовым характером решение о разрешении возобновления дела или отказе в нем основывается на объективных критериях, в том числе на наличии новых и существенных доказательств или судебной ошибки, несовместимой с документальными доказательствами на момент вынесения судебного решения. Если повторное открытие разрешено, любые изменения, внесенные Советом, могут быть рассмотрены таким же образом, как и при первичном определении пособий; в противном случае проверка является «обязательной» (§ 261.7, 261.8). В свете этих особенностей решение о возобновлении рассмотрения по делу соответствует значению «любое окончательное решение», как эта фраза используется в § 355(f).

Комиссия не соглашается, поскольку она интерпретирует фразу «любое окончательное решение» как «любое окончательное решение согласно § 355(c)». Аргумент комиссии звучит следующим образом: раздел 355(f) разрешает четырем сторонам добиваться судебного пересмотра: (1) заявителю на пособие, (2) организации работников железнодорожного транспорта истца, (3) работодателю заявителя в базовом году, (4) «любой другой стороне, недовольной окончательным решением согласно подразделу (c) этого раздела».

Фраза «любой другой» означает, что для получения судебного пересмотра каждая из перечисленных сторон должна быть «недовольна окончательным решением согласно подразделу (с)». Это, в свою очередь, означает, что каждая сторона может требовать судебного пересмотра только решения «в соответствии с подразделом (c)», которым она была нарушена. Отказ в возобновлении рассмотрения по делу не является решением «согласно подразделу (c)», потому что это не решение о предоставлении или отказе в выплате пособий. Таким образом, по мнению комиссии, решение о возобновлении производства не подлежит судебному пересмотру.

Если значение термина «любое окончательное решение» не ясно, оно должно быть разрешено в пользу Салинаса в соответствии с «сильной презумпцией судебного пересмотра административных действий». Это закреплено по общему правилу, и предполагается, что Конгресс принимает законы с учетом этого. Чтобы опровергнуть эту презумпцию, Комиссия несет «тяжелое бремя» доказывания того, что «формулировка или структура» статута исключает возможность судебного пересмотра. Совет не понес это бремя. Совет утверждает, что различные перекрестные ссылки в § 355 указывают на то, что § 355(f) охватывает только решения, принятые в соответствии с § 355(c). Например, § 355(c)(7) предусматривает пересмотр исключительно «в соответствии с этим подразделом и подразделом (f)». Наконец, § 355(g) предусматривает, что «выводы о фактах и юридических выводах комиссии при определении любого требования о выплате пособий или возмещении» и «решение любого другого вопроса в соответствии с подразделом (c)» должны рассматриваться исключительно в соответствии с § 355(f). По мнению Совета, эти перекрестные ссылки доказывают, что § 355(f) и 355(c) являются идентичными. Структура § 355 показывает, что § 355(c) исключительно входит в § 355(f), но ничто в статуте не предполагает, что исключительность действует в обратном направлении. Напротив, несколько подсказок указывают на то, что § 355(f) охватывает решения помимо тех, которые описаны в § 355(c). Например, в § 355(g) перечислены три типа решений, которые подлежат пересмотру исключительно в соответствии с § 355(f): определение требований о выплате пособий или возмещений, решения по другим вопросам в соответствии с § 355(c) и определение, что неизрасходованные средства по счету страхования от безработицы на железнодорожном транспорте могут быть использованы для выплаты пособий или возмещения. Кроме того, собственные правила Совета, по-видимому, предполагают, что возможен судебный пересмотр решений, не подпадающих под действие § 355(c), таких как определение совета по ставкам взносов работодателей. Учитывая эти признаки того, что § 355(f) шире, чем § 355(c), структурный аргумент совета не преодолевает простое значение термина «любое окончательное решение» и презумпцию в пользу судебного пересмотра.

Остальные аргументы Совета также неудовлетворительны. Во-первых, Совет утверждает, что прецедент этого Суда гласит, что решения о возобновлении производства не подлежат судебному пересмотру. В деле Califano v. Sanders, 430 US 99 (1977) этот Суд пришел к выводу, что § 405(g) Закона о социальном обеспечении, который разрешает судебный пересмотр «любого окончательного решения секретаря, принятого после слушания», не применяется к отказу в возобновлении предварительного определения льгот. Поскольку это предусмотрено RRA, возможность добиваться повторного открытия дела Califano была «вторым взглядом, который агентство предоставило заявителям в качестве благосклонности» после истечения крайнего срока обжалования первоначального определения льгот. Учитывая это сходство, многие суды применяли решение по делу Califano к рассматриваемому здесь типу решения.

Однако ключевое различие в тексте соответствующих положений о судебном пересмотре отличает дело Califano от этого дела. Раздел 405(g) Закона о социальном обеспечении предусматривает, что решения, подлежащие пересмотру, должны приниматься «после слушания», тогда как § 355(f) RRA не содержит таких ограничений. Требование о слушании дела в соответствии с разделом 405(g) стало важным основанием для вывода в деле Califano о невозможности судебного пересмотра, поскольку «ходатайство о пересмотре ранее вынесенного окончательного решения может быть отклонено без слушания». Другие соображения, указанные в деле Califano, в том числе тот факт, что возобновление производства было возможно только на основании постановления, подтверждают толкование судом этого важного текстового ограничения. Раздел 355(f), напротив, не содержит таких явных ограничений, и решение Совета укладывается в толкование этих положений.

Во-вторых, Совет утверждает, что § 355(f) следует толковать в свете ссылки § 231g на решения, «определяющие права или обязанности любого лица». Совет утверждает, что отказ в повторном открытии дела не подлежит судебному пересмотру, потому что это просто «отказ от нового определения» прав или обязательств, как и решение этого суда в деле Your Home Visiting Nurse Services, Inc. v. Shalala, 525 US 449 (1999). В деле Your Home этот суд пришел к выводу, что отказ агентства-посредника повторно возобновить рассмотрение по делу по программе Medicare не подлежит дальнейшему административному рассмотрению, поскольку это не было окончательным решением относительно общей суммы причитающегося возмещения по программе. Агентство утверждало, что отказ в открытии дела сам по себе не был определением «суммы», а скорее отказом дать такое определение. Этот суд пришел к выводу, что интерпретация агентства была разумной и, следовательно, давала право на уважение по делу Chevron U. S. A. Inc. v. Natural Resources Defense Council, Inc., 467 U. S. 837 (1984). Суд отметил, что интерпретация агентства также была «более естественным» толкованием устава и была «дополнительно подтверждена» двумя соображениями из дела Califano: право требовать возобновления дела существует только в соответствии с постановлением, а разрешение на пересмотр нарушит обычные сроки подачи апелляционного решения. Совет утверждает, что его решение здесь следует рассматривать таким же образом.

Аргумент Совета неубедителен по нескольким причинам. Во-первых, статут Your Home определил объем внутреннего контроля агентства и, таким образом, не подразумевал презумпцию в пользу судебного контроля. Напротив, суд в конечном итоге принял во внимание интерпретацию агентства, исключающую возможность пересмотра дела со стороны Chevron. Во-вторых, рассматриваемый закон в Your Home был уже, чем § 231g, потому что он фокусировался на типе определения: «в отношении суммы полного возмещения программы, причитающейся поставщику». Раздел 231g, напротив, широко разрешает судебный пересмотр «[d] решений... определяющих права или обязанности любого лица в соответствии с [RRA]». Этот более широкое толкование, а также четкое указание § 231g на то, что «все положения закона должны применяться таким же образом, как если бы решение было определением соответствующих прав или обязанностей в соответствии с [RUIA]», свидетельствует о том, что § 231g просто включает в себя § 355(f). Таким образом, ключевым понятием, регулирующим судебный пересмотр в соответствии с обоими статутами, является фраза «любое окончательное решение».

Наконец, Совет утверждает, что возможность добиваться повторного открытия — это административный вопрос и такая осторожная свобода действий не препятствует судебному пересмотру. Но тот факт, что Совет могло отклонить предложение о возобновлении дела, не означает, что, решив предоставить его, Совет может избежать обычного текста § 355(f).

Повлияет ли доступность судебного пересмотра на то, будет ли Совет проявлять осмотрительность — это вопрос, должным образом оставленный за Конгрессом.

Также стоит отметить, что судебный пересмотр решений о возобновлении производства будет ограничен. Решение Совета разрешить или отклонить повторное открытие, хотя и руководствуется существенными критериями, в конечном итоге является дискреционным и, следовательно, может быть отменено только в случае злоупотребления дискреционными полномочиями. Большинство решений будут поддерживаться в соответствии с этим уважительным стандартом. Судебный контроль играет скромную, но важную роль в защите от решений, которые являются произвольными, несовместимыми со стандартами, установленными собственными постановлениями совета, или иным образом противоречат закону.

Мы считаем, что отказ Совета возобновить рассмотрение предыдущего определения льгот является «окончательным решением» в соответствии с § 355(f) и, следовательно, подлежит судебному пересмотру. Решение Апелляционного суда Пятого округа Соединенных Штатов отменено, и дело передано для дальнейшего разбирательства в соответствии с этим заключением.

Решение вынесено.

Судья Томас, к которому присоединились судья Алито, судья Горсуч и судья Барретт, не согласны.

Суд вполне может правильно истолковать положение о судебном пересмотре, содержащееся в Законе о страховании от безработицы на железных дорогах (RUIA). Но это дело касается положения о судебном пересмотре, содержащегося в Законе о пенсиях железнодорожников (RRA). И хотя RRA ссылается на RUIA, чтобы объяснить, как добиться судебного пересмотра, он отдельно определяет, что может быть пересмотрено — ключевой вопрос в данном деле. RRA предусматривает, что «решения Совета, определяющие права или обязанности любого лица в соответствии с данным подразделом, подлежат судебному пересмотру таким же образом, с теми же ограничениями и все положения закона должны применяться в том же порядке, таким образом, как если бы решение было определением соответствующих прав или обязанностей в соответствии с [RUIA]». Эта формулировка предписывает судам оценивать вопросы о возможности пересмотра в три этапа. Во-первых, решить, определяет ли решение Совета права или обязанности. Во-вторых, указать права или обязанности в рамках RUIA, если таковые имеются, которые соответствуют тем, которые определены советом директоров. И в-третьих, решить, как будет пересматриваться определение этих прав или обязанностей в соответствии с RUIA, если пересмотр будет иметь место. Большинство полностью обходит эту структуру, игнорируя вопрос о том, определяло ли решение Совета какое-либо право или обязанность вообще. Это не так. «Право» — это «...власть, привилегия или иммунитет, гарантированные конституцией, статутами или постановляющими законами или заявленные в результате длительного использования» (Юридический словарь Блэка, с. 1189 (5-е изд., 1979 г.). Точно так же «ответственность» — это «обязанность, которую человек обязан выполнить по закону или правосудию». Совет здесь не оценивал юридическое обязательство или требование. Как отмечает большинство, Совет решил только «окончательно дискреционный» вопрос о возобновлении рассмотрения решения 2006 г. И правила, устанавливающие процедуру возобновления дела, ясно дают понять, что никто не имеет права на это разбирательство; Совет имеет полное право «предписать, чтобы любое решение, которое в противном случае подлежит повторному рассмотрению в соответствии с этой частью, не подлежало повторному рассмотрению».

Как утверждает заявитель, решение совета также не определило каких-либо основополагающих установленных законом прав на получение пособий. Последнее решение о возобновлении производства не затрагивало существо решения 2006 г. Напротив, в нем кратко пояснено, что заявитель не выполнил ни одного из нормативных требований, чтобы добиться возобновления дела в первую очередь. Как мы единогласно заявили в аналогичном контексте, «более естественным» пониманием повторного отрицания, подобного этому, является то, что это был просто «отказ принять новое решение».

Большинство игнорирует этот анализ, отмечая, что рассматриваемый закон в деле Your Home был уже, чем RRA. В Your Home статут включал определение сумм «возмещения расходов по программе» (42 USC § 1395oo(a)(1)(A)(i), тогда как здесь статут предусматривает пересмотр определения «прав или обязанностей» (45 USC § 231). Но это различие не имеет значения. В деле Your Home аргументация заключалась просто в том, что отказ в повторном открытии решения «является не окончательным решением..., а скорее отказом принять новое решение» (525 U. S., 453). Здесь та же ситуация.

Большинство также пытается обойти текст и прецедент, ссылаясь на презумпцию в пользу судебного пересмотра административных действий, которую иногда применяет этот Суд. Но мы объяснили, что эта презумпция — не что иное, как правило по умолчанию, уступающее место «формулировке или структуре статута». Здесь § 231g ограничивает судебный пересмотр решениями совета, определяющими права или обязанности. Только установленная в статуте формулировка контролирует результат.

Любая презумпция подрывается еще больше, поскольку у истца была полная возможность добиваться судебного пересмотра решения 2006 г., которое действительно определяло его права. Комиссия дала истцу 90 дней на то, чтобы подать ходатайство для рассмотрения в апелляционном суде, а истец просто не воспользовался этим. Требование от суда пересмотреть отказ в повторном открытии дела сейчас — через 15 лет после истечения установленного законом срока для пересмотра — превращает презумпцию по умолчанию в инструмент, чтобы «сорвать установленную законом цель наложения [срока] ограничения на судебный пересмотр».

Презумпция судебного пересмотра не является презумпцией бесконечного судебного пересмотра. Мы не должны с такой готовностью позволять презумпции, созданной судом, преодолевать установленные законом сроки. Мнение большинства неверно вдвойне, поскольку оно создает новую форму судебного надзора в контексте, когда неясно, как его можно осуществить. Какие стандарты суд мог бы использовать для пересмотра решений Совета об отказе в повторном открытии дела, остается неясным. Нет никаких законодательных указаний для руководства по проверке, не совсем ясно, имеет ли Совет право пересматривать свои окончательные решения. И правила, предусматривающие пересмотр, дают Совету право по своему усмотрению отказать в повторном рассмотрении дела, когда он «сочтет это целесообразным», даже если дело «в противном случае подлежит возобновлению». «Невозможность разработать адекватный стандарт проверки» для такого рода решений — еще одна причина сделать вывод о том, что пересмотр не требуется. Я бы не стал искажать положение RRA о судебном пересмотре, чтобы заставить суды пересматривать решение, если стандарты пересмотра не очевидны.

Вместо того чтобы принимать во внимание эти серьезные вопросы, согласно трактовке большинства, в § 231g сказано не более, чем то, что положение RUIA о судебном пересмотре применимо. Но эта трактовка игнорирует слова, выбранные Конгрессом. Только решения совета, «определяющие права или обязанности любого лица» в соответствии с RRA, подлежат судебному пересмотру.

Поскольку приведенное ниже решение Совета не определяет никаких прав или ответственности, RRA не предусматривает судебного пересмотра. При всем уважении я не согласен.

NOTE: Where it is feasible, a syllabus (headnote) will be released, as is being done in connection with this case, at the time the opinion is issued. The syllabus constitutes no part of the opinion of the Court but has been prepared by the Reporter of Decisions for the convenience of the reader. See United States v. Detroit Timber & Lumber Co., 200 U. S. 321, 337.

SALINAS v. UNITED STATES RAILROAD RETIREMENT BOARD

No. 19-199

In 1992, petitioner Manfredo M. Salinas began seeking disability benefits under the Railroad Retirement Act of 1974 (RRA) based on serious injuries he suffered during his 15-year career with the Union Pacific Railroad. Salinas' first three applications were denied, but he was granted benefits after he filed his fourth application in 2013. He timely sought reconsideration of the amount and start date of his benefits. After reconsideration was denied, he filed an administrative appeal, arguing that his third application, filed in 2006, should be reopened because the U. S. Railroad Retirement Board (Board) had not considered certain medical records. An intermediary of the Board denied the request to reopen because it was not made «[w]ithin four years» of the 2006 decision, and the Board affirmed. 20 CFR § 261.2(b). Salinas sought review with the Fifth Circuit, but the court dismissed the petition for lack of jurisdiction, holding that federal courts cannot review the Board's refusal to reopen a prior benefits determination.

Held: The Board's refusal to reopen a prior benefits determination is subject to judicial review. Pp. 4 — 13.

(a) The RRA makes judicial review available to the same extent that review is available under the Railroad Unemployment Insurance Act (RUIA). See 45 U. S. C. § 231g. Thus, to qualify for judicial review, the Board's refusal to reopen Salinas' 2006 application must constitute «any final decision of the Board.» § 355(f). It does. Pp. 4 — 10.

(1) The phrase «any final decision» «denotes some kind of terminal event,» and similar language in the Administrative Procedure Act has been interpreted to refer to an agency action that «both (1) mark[s] the consummation of the agency's decisionmaking process and (2) is one by which rights or obligations have been determined, or from which legal consequences will flow.» Smith v. Berryhill, 587 U. S. ___, ___, The Board's refusal to reopen Salinas' 2006 denial of benefits satisfies these criteria. First, the decision was the «terminal event» in the Board's administrative review process. After appealing the intermediary's denial of reopening to the Board, Salinas' only recourse was to seek judicial review. Second, the features of a reopening decision make it one «by which rights or obligations have been determined, or from which legal consequences will flow.» For example, a reopening is defined as «a conscious determination... to reconsider an otherwise final decision for purposes of revising that decision.» 20 CFR § 261.1(c). It therefore entails substantive changes that affect benefits and obligations under the RRA. The Board reads § 355(f)'s earlier reference to «any other party aggrieved by a final decision under subsection (c)» to mean that each authorized party may seek review of only «a final decision under» § 355(c). Section 355(f), however, uses the broad phrase «any final decision» without tying it to the earlier reference to § 355(c) — a notable omission, since Congress used such limiting language elsewhere in § 355, see § 355(c)(5). Pp. 6 — 8.

(2) Any ambiguity in the meaning of «any final decision» must be resolved in Salinas' favor under the «strong presumption favoring judicial review of administrative action.» Mach Mining, LLC v. EEOC, 575 U. S. 480, 486. The Board attempts to rebut that presumption by arguing that various cross-references within § 355 prove that § 355(f) and § 355(c) are coextensive. There are several indications, however, that § 355(f) is broader than § 355(c). For example, under § 355(g), determinations that certain unexpended funds may be used to pay benefits or refunds are subject to review exclusively under § 355(f), yet the Board concedes that such decisions fall outside § 355(c). Pp. 8 — 10.

(b) The Board's remaining arguments also fall short. First, the Board analogizes § 355(f) to the judicial-review provision addressed in Califano v. Sanders, 430 U. S. 99. But the latter provision contains an express limitation that § 355(f) does not, distinguishing Califano from this case. Second, the Board argues that reopening does not qualify for judicial review because it is simply a «refusal to make a new determination» of rights or liabilities, like the denial of reopening in Your Home Visiting Nurse Services, Inc. v. Shalala, 525 U. S. 449. The statute in Your Home, however, did not implicate the presumption in favor of judicial review and was narrower than § 231g, which simply incorporates § 355(f) into the RRA. Finally, the fact that the Board could decline to offer reopening does not mean that, having chosen to provide it, the Board may avoid the plain text of § 355(f). The Board's decision to grant or deny reopening is ultimately discretionary, however, and therefore subject to reversal only for abuse of discretion. See 20 CFR § 261.11. Pp. 10 — 13.

765 Fed. Appx. 79, reversed and remanded.

SOTOMAYOR, J., delivered the opinion of the Court, in which ROBERTS, C. J., BREYER, KAGAN, and KAVANAUGH, JJ., joined. THOMAS, J., filed a dissenting opinion, in which ALITO, GORSUCH, and BARRETT, JJ., joined.

NOTICE: This opinion is subject to formal revision before publication in the preliminary print of the United States Reports. Readers are requested to notify the Reporter of Decisions, Supreme Court of the United States, Washington, D. C. 20543, of any typographical or other formal errors, in order that corrections may be made before the preliminary print goes to press.

No. 19-199

JUSTICE SOTOMAYOR delivered the opinion of the Court.

The Railroad Retirement Act of 1974 (RRA), 50 Stat. 307, as restated and amended, 45 U. S. C. § 231 et seq., establishes a system of disability, retirement, and survivor benefits for railroad employees. That system is administered by the U. S. Railroad Retirement Board (Board). The Board denied benefits to petitioner Manfredo M. Salinas, a former railroad employee, when he applied in 2006, but it later granted him benefits when he reapplied in 2013. Salinas then requested that the Board reopen its decision to deny his 2006 application, but the Board declined. This case asks whether the Board's refusal to reopen the prior denial of benefits is subject to judicial review. The Court holds that it is.

The RRA provides long-term benefits to railroad employees who have accrued enough years of service and who have either reached a certain age or become disabled. See 45 U. S. C. §§ 231a(a)(1), (b). It also provides benefits for eligible employees' spouses and survivors under certain conditions. §§ 231a(c) — (d). These benefits complement those provided by another statute, the Railroad Unemployment Insurance Act (RUIA), 52 Stat. 1094, 45 U. S. C. § 351 et seq., which covers short-term periods of unemployment and sickness. See § 352. This case concerns benefits under the RRA only. Both statutes, however, are relevant, as discussed below.

To administer benefits under the RRA, the Board has implemented a multistep system of administrative review. First, an individual applies for benefits and receives an initial decision from the appropriate division of the Board, such as the Disability Benefits Division. 20 CFR § 260.1(a) (2020). If the individual is dissatisfied, she may seek reconsideration from the Board's Reconsideration Section. § 260.3(a). If denied again, she may appeal to the Board's Bureau of Hearings and Appeals (Bureau). § 260.5(a). Lastly, the applicant may take a final appeal to the Board itself. § 260.9(a).

This four-step sequence is the primary form of administrative review for benefits determinations. Applicants have a right to seek each of the above levels of review within 60 days. See, e.g., 45 U. S. C. § 231f(b)(3); 20 CFR § 260.9(b). Once an applicant completes the review process, or the deadline for seeking further review passes, the benefits determination becomes «final» under the Board's regulations. See 20 CFR § 261.1(b).

After a determination becomes final, an applicant can request that the Board reopen it. See § 261.1(a). «Reopening... means a conscious determination on the part of the agency to reconsider an otherwise final decision for purposes of revising that decision.» § 261.1(c) (emphasis deleted). Whether to grant reopening is ultimately discretionary. See § 261.11. The Board, however, has established substantive criteria to guide its discretion. For example, as relevant here, a decision may be reopened «[w] ithin four years of the date of the notice of such decision, if there is new and material evidence.» § 261.2(b).

Salinas is a former carpenter and assistant foreman for the Union Pacific Railroad. During his 15-year railroad career, he suffered two serious injuries on the job. In 1989, a co-worker dropped a sledge hammer from an overhead bridge, hitting Salinas on the top of his hardhat. Then, in 1993, a wooden railroad tie fell from a truck and struck Salinas in the head. As a result, Salinas underwent two spinal fusion surgeries. After receiving treatment, Salinas continued to experience pain, anxiety, and depression. He began seeking RRA disability benefits in 1992. His first two applications were denied, and he did not seek reconsideration of either.

On February 28, 2006, Salinas filed his third application for RRA benefits. The Board denied Salinas' application on August 28, 2006, concluding that his impairments were not severe enough to qualify for relief. After missing the deadline for seeking reconsideration, Salinas sent a letter to the Board requesting that it reconsider its decision «even though the 60 days had passed.» Record 207. Salinas noted, among other things, that he had «more medical records to provide.» Ibid. The Reconsideration Section denied Salinas' request, finding that he had failed to demonstrate good cause for his late filing. See 20 CFR § 260.3(c). Salinas did not appeal.

Seven years later, on December 26, 2013, Salinas filed his fourth application for RRA benefits. This time, his application was granted. Although Salinas was deemed disabled as of October 9, 2010, his benefits began on December 1, 2012, 12 months prior to the date on which he filed his successful application. Under the RRA, disability benefits begin on the latest of several alternative start dates, and Salinas' application-based start date was later than his disability onset date. See Record 8; 45 U. S. C. § 231d(a)(ii); 20 CFR § 218.9(c).

Salinas timely sought reconsideration of the amount and start date of his benefits. The Reconsideration Section denied relief, and Salinas appealed to the Bureau. On appeal, Salinas argued that his 2006 application should be reopened because the Board had not considered certain medical records in existence at the time when it denied him benefits. Salinas submitted the records as part of his appeal.

On August 26, 2016, the Bureau denied Salinas' request to reopen the 2006 decision. The Bureau concluded that Salinas had failed to seek reopening based on «new and material evidence» within four years of the decision at issue, as required by regulation. 20 CFR § 261.2(b). Salinas appealed to the Board, which affirmed the Bureau's decision on the ground that Salinas had not met the criteria for reopening under § 261.2. The Board notifed Salinas that he could seek judicial review of the Board's decision within one year.

Salinas filed a timely pro se petition for review with the United States Court of Appeals for the Fifth Circuit. The Fifth Circuit dismissed the petition for lack of jurisdiction. 765 Fed. Appx. 79, 80 — 81 (2019) (per curiam). In a previous decision, the Fifth Circuit had joined the majority of Circuits in holding that federal courts cannot review the Board's refusal to reopen a prior benefits determination. See Roberts v. Railroad Retirement Bd., 346 F. 3d 139, 141 (2003). The Fifth Circuit noted a long-standing split among the Circuits on this issue. 765 Fed. Appx., at 80 — 81 (citing cases).

We granted certiorari to resolve the conflict among the Courts of Appeals. 589 U. S. (2020).

Section 231g of the RRA provides that, except for the deadline for seeking review, «[d]ecisions of the Board determining the rights or liabilities of any person» under the RRA «shall be subject to judicial review in the same manner, subject to the same limitations, and all provisions of law shall apply in the same manner as though the decision were a determination of corresponding rights or liabilities under the Railroad Unemployment Insurance Act.» 45 U. S. C. § 231g. In other words, § 231g makes judicial review available under the RRA to the same extent that review is available under the RUIA <*>. This case, therefore, turns on the RUIA's judicial review provision, 45 U. S. C. § 355(f).

---

<*> Every Court of Appeals to interpret these statutes has reached the same conclusion. See Stovic v. Railroad Retirement Bd., 826 F. 3d 500, 502 (CADC 2016) (Kavanaugh, J., for the court); Cunningham v. Railroad Retirement Bd., 392 F. 3d 567, 571 (CA3 2004); Roberts v. Railroad Retirement Bd., 346 F. 3d 139, 140 (CA5 2003); Rivera v. Railroad Retirement Bd., 262 F. 3d 1005, 1008 (CA9 2001); Harris v. Railroad Retirement Bd., 198 F. 3d 139, 141 (CA4 1999); Abbruzzese v. Railroad Retirement Bd., 63 F. 3d 972, 974, n. 4 (CA10 1995); Clifford v. Railroad Retirement Bd., 3 F. 3d 536, 538, n. 4 (CA1 1993); Linquist v. Bowen, 813 F. 2d 884, 888 (CA8 1987); Steebe v. Railroad Retirement Bd., 708 F. 2d 250, 252 (CA7 1983); Railroad Concrete Crosstie Corp. v. Railroad Retirement Bd., 709 F. 2d 1404, 1406, n. 2 (CA11 1983); Szostak v. Railroad Retirement Bd., 370 F. 2d 253, 254 (CA2 1966) (interpreting § 231g's predecessor provision); accord, Brief for Petitioner 15; Brief for Respondent 12.

Section 355(f) provides: «Any claimant, or any railway labor organization organized in accordance with the provisions of the Railway Labor Act..., of which claimant is a member, or any base-year employer of the claimant, or any other party aggrieved by a final decision under subsection (c) of this section, may... obtain a review of any final decision of the Board.» <*> To qualify for judicial review under this provision, the Board's refusal to reopen its denial of Salinas' 2006 application must constitute «any final decision of the Board.» It does.

---

<*> «[S]ubsection (c),» i.e., 45 U. S. C. § 355(c), governs administrative review of benefits determinations under the RUIA. It addresses decisions awarding or denying benefits, including «initial determination[s],» as well as decisions about the recovery of improperly awarded benefits. 45 U. S. C. §§ 355(c)(1) — (4).

The text of § 355(f) starts our analysis. The phrase «any final decision» is broad, and it reflects Congress' intent to define the scope of review «expansively.» Smith v. Berryhill, 587 U. S. ___, ___ (2019) (slip op., at 6) (internal quotation marks and brackets omitted). The phrase «denotes some kind of terminal event,» such as the «final stage of review.» Id., at ___ (slip op., at 6 — 7). Similar language in the Administrative Procedure Act has been interpreted to refer to an agency action that «both (1) mark[s] the consummation of the agency's decisionmaking process and (2) is one by which rights or obligations have been determined, or from which legal consequences will flow.» Id., at (slip op., at 9) (quoting Bennett v. Spear, 520 U. S. 154, 177 — 178 (1997); internal quotation marks omitted).

The Board's refusal to reopen the prior denial of benefits satisfies these criteria. First, the decision was the «terminal event» in the Board's administrative review process. Smith, 587 U. S., at (slip op., at 6). After first requesting reopening before the Bureau, Salinas exhausted further agency review by appealing to the Board itself. Salinas' only recourse thereafter was to seek judicial review.

Second, the Board's decision was one «by which rights or obligations have been determined, or from which legal consequences will flow.» Army Corps of Engineers v. Hawkes Co., 578 U. S. 590, 597 (2016). The Board has defined reopening as «a conscious determination... to reconsider an otherwise final decision for purposes of revising that decision.» 20 CFR § 261.1(c). Reopening therefore entails substantive changes that affect benefits and obligations under the RRA. Consistent with its substantive nature, the decision to grant or deny reopening is guided by objective criteria, including whether «there is new and material evidence or there was adjudicative error not consistent with the evidence of record at the time of adjudication.» § 261.2(b). If reopening is granted, any revision the Board makes may be reviewed in the same manner as a primary determination of benefits; otherwise, the revision is «binding.» §§ 261.7, 261.8. In light of these features, a decision about reopening fits within the meaning of «any final decision» as that phrase is used in § 355(f).

The Board disagrees because it interprets the phrase «any final decision» to mean «any final decision under § 355(c).» The Board's argument goes like this: Section 355(f) authorizes four parties to seek judicial review: (1) a claimant for benefits, (2) a claimant's railway labor organization, (3) a claimant's base-year employer, and (4) «any other party aggrieved by a final decision under subsection (c) of this section.» 45 U. S. C. § 355(f). The phrase «any other» means that, in order to obtain judicial review, each of the enumerated parties must be «aggrieved by a final decision under subsection (c).» This implies, in turn, that each party may seek judicial review of only the decision «under subsection (c)» by which it was aggrieved. A denial of reopening is not a decision «under subsection (c)» because it is not a determination granting or denying benefits. See §§ 355(c)(1) — (4). Thus, the Board argues, reopening decisions are not subject to judicial review.

The Board's interpretation is inconsistent with the text of § 355(f). Congress conspicuously chose the broad language «any final decision,» without tying that phrase to the earlier reference to «a final decision under subsection (c).» This omission is especially notable because Congress used such limiting references elsewhere in § 355. Under § 355(c)(5), Congress established rules for «[f]inal decision[s] of the Board in the cases provided for in the preceding three paragraphs» (in other words, under §§ 355(c)(2) — (4). 45 U. S. C. § 355(c)(5). In the same paragraph, Congress authorized any properly interested and notifed party to obtain judicial review of «any such decision by which he claims to be aggrieved.» 45 U. S. C. § 355(c)(5). By using the language «such» and «by which he claims to be aggrieved,» Congress clearly referred to the particular type of decision described earlier in § 355(c)(5), thus limiting judicial review to final decisions «provided for» in §§ 355(c)(2) — (4).

This type of limiting language is absent from § 355(f). «Where Congress includes particular language in one section of a statute but omits it in another section of the same Act, it is generally presumed that Congress acts intentionally and purposely in the disparate inclusion or exclusion.» Russello v. United States, 464 U. S. 16, 23 (1983) (internal quotation marks and brackets omitted). Section 355(f) authorizes judicial review of «any» final decision, not «such» final decision «under subsection (c).» The Board's denial of reopening qualifes for review under the language Congress chose <*>.

---

<*> The Court need not resolve the parties' dispute about whether each type of party listed in § 355(f) must be «aggrieved by a final decision under subsection (c),» or whether that phrase modifes only the closest antecedent. Either way, Salinas is a proper party because he qualifes as both a «claimant» and a «claimant... aggrieved by a final decision under subsection (c).» Salinas has filed four separate applications for benefits under the RRA, and he claims to have been aggrieved by the Board's decision on each, including the Board's allegedly incorrect assessment of the benefits he is owed based on his 2013 application.

To the extent there is ambiguity in the meaning of «any final decision,» it must be resolved in Salinas' favor under the «strong presumption favoring judicial review of administrative action.» Mach Mining, LLC v. EEOC, 575 U. S. 480, 486 (2015) (internal quotation marks omitted). This default rule is «well-settled,» and Congress is presumed to legislate with it in mind. Kucana v. Holder, 558 U. S. 233, 252 (2010). To rebut the presumption, the Board bears a «heavy burden» of showing that the statute's «language or structure» forecloses judicial review. Mach Mining, 575 U. S., at 486 (internal quotation marks omitted).

The Board has not met its burden. The Board argues that various cross-references within § 355 indicate that § 355(f) covers only decisions made under § 355(c). For instance, § 355(c)(7) provides for review solely «pursuant to this subsection and subsection (f).» 45 U. S. C. § 355(c)(7); see also § 355(c)(5). Meanwhile, § 355(f) requires that «all administrative remedies within the Board,» including review under § 355(c), must be exhausted before a party can seek judicial review. Finally, § 355(g) provides that «[f]indings of fact and conclusions of law of the Board in the determination of any claim for benefits or refund» and «the determination of any other matter pursuant to subsection (c)» shall be reviewed exclusively under § 355(f). In the Board's view, these crossreferences prove that §§ 355(f) and 355(c) are coextensive.

The structure of § 355 shows that § 355(c) feeds exclusively into § 355(f), but nothing in the statute suggests that the exclusivity runs the other way. To the contrary, several clues indicate that § 355(f) encompasses decisions beyond those described in § 355(c). For example, § 355(g) lists three types of decisions that are subject to review exclusively under § 355(f): determinations of claims for benefits or refunds, determinations of other matters under § 355(c), and determinations that unexpended funds in the railroad unemployment insurance account may be used to pay benefits or refunds. See 45 U. S. C. §§ 355(g), 351(p), 360(a). The Board concedes that the third type of decision falls outside § 355(c). See Brief for Respondent 22, n. 4 <*>. In addition, the Board's own regulations appear to presume that judicial review is available for decisions not covered by § 355(c), such as the Board's determinations of employers' contribution rates. See 20 CFR § 345.307(c). Given these indications that § 355(f) is broader than § 355(c), the Board's structural argument does not overcome the plain meaning of «any final decision» and the presumption in favor of judicial review.

---

<*> The Board argues that § 355(g) merely precludes review of the Board's fund decisions by the Comptroller General, who ordinarily makes determinations related to the charging and settling of government accounts. See Brief for Respondent 22, n. 4. That purpose, however, could have been accomplished without also indicating that review is available «as provided in subsection (f).» 45 U. S. C. § 355(g). Indeed, the RUIA does exactly this with respect to determinations about the use of funds from an administrative expense account. See § 361(c) (providing simply that the Board's determinations «shall not be subject to review in any manner»). Ultimately, we need not resolve whether the Board's fund decisions are subject to judicial review. The point is that the Board's structural interpretation is subject to doubt, and therefore does not overcome the presumption in favor of judicial review.

The Board's remaining arguments also fall short. First, the Board argues that this Court's precedent holds that reopening decisions are not subject to judicial review. In Califano v. Sanders, 430 U. S. 99 (1977), this Court concluded that § 405(g) of the Social Security Act, which authorizes judicial review of «any final decision of the Secretary made after a hearing,» does not apply to refusals to reopen a prior benefits determination. Id., at 102 (quoting 42 U. S. C. § 405(g). As it is under the RRA, the opportunity to seek reopening in Califano was «a second look that the agency had made available to claimants as a matter of grace» after the deadline for appealing an initial benefits determination had passed. Smith, 587 U. S., at (slip op., at 12). Given this similarity, many courts have applied Califano to the type of decision at issue here. See, e.g., Roberts, 346 F. 3d, at 141; Harris v. Railroad Retirement Bd., 198 F. 3d 139, 142 (CA4 1999); Abbruzzese v. Railroad Retirement Bd., 63 F. 3d 972, 974 (CA10 1995).

A key textual diference in the respective judicial review provisions, however, distinguishes Califano from this case. Section 405(g) of the Social Security Act provides that reviewable decisions must be «made after a hearing,» whereas § 355(f) of the RRA contains no such limitation. Compare 42 U. S. C. § 405(g) with 45 U. S. C. § 355(f). Section 405(g)'s hearing requirement was a signifcant basis for Califano's conclusion that judicial review was unavailable, as «a petition to reopen a prior final decision may be denied without a hearing.» 430 U. S., at 108; see also ibid. (explaining that § 405(g) «clearly limits judicial review to a particular type of agency action»). The other considerations identifed in Califano, including the fact that reopening was made available only by regulation, corroborated the Court's interpretation of this important textual limit. Ibid.; see also Smith, 587 U. S., at (slip op., at 8). Section 355(f), by contrast, contains no such express limitation, and the Board's decision fits within the provision's plain language.

Second, the Board argues that § 355(f) should be interpreted in light of § 231g's reference to decisions «determining the rights or liabilities of any person.» See 45 U. S. C. § 231g. The denial of reopening does not qualify for judicial review, the Board claims, because it is simply a «refusal to make a new determination» of rights or liabilities, like the decision this Court addressed in Your Home Visiting Nurse Services, Inc. v. Shalala, 525 U. S. 449 (1999). Id., at 453 (emphasis deleted). In Your Home, this Court concluded that an agency intermediary's refusal to reopen a prior Medicare reimbursement determination was not subject to further administrative review because it was not a «final determination... as to the amount of total program reimbursement due.» Ibid. (quoting 42 U. S. C. § 1395oo(a)(1)(A)(i). The agency argued that the denial of reopening was not itself a determination «as to the amount,» but rather a refusal to make such a determination. Ibid. This Court concluded that the agency's interpretation was reasonable, and thus entitled to deference under Chevron U. S. A. Inc. v. Natural Resources Defense Council, Inc., 467 U. S. 837 (1984). Your Home, 525 U. S., at 453. The Court noted that the agency's interpretation was also «the more natural» reading of the statute and was «further confirmed» by two considerations from Califano: The right to seek reopening existed only by regulation, and permitting review would undermine the ordinary deadlines for appealing the intermediary's reimbursement decisions. 525 U. S., at 453 — 454. The Board argues that its decision here should be viewed in the same way.

The Board's argument is unpersuasive for several reasons. First, the statute in Your Home defined the scope of internal agency review and thus did not implicate the presumption in favor of judicial review. To the contrary, the Court ultimately deferred to the agency's interpretation precluding review under Chevron. See 525 U. S., at 453. No such deference is due here because the scope of judicial review is «hardly the kind of question that the Court presumes that Congress implicitly delegated to an agency.» Smith, 587 U. S., at (slip op., at 14).

Second, the statute at issue in Your Home was narrower than § 231g because it focused on a particular type of determination: one «as to the amount of total program reimbursement due the provider.» See 42 U. S. C. § 1395oo(a)(1)(A)(i). Section 231g, in contrast, broadly authorizes judicial review of «[d]ecisions... determining the rights or liabilities of any person under [the RRA].» This broader language, as well as § 231g's express direction that «all provisions of law shall apply in the same manner as though the decision were a determination of corresponding rights or liabilities under the [RUIA],» indicates that § 231g simply incorporates § 355(f) into the RRA. As the Board stated during oral argument, § 231g «effectively piggybacks» on § 355(f). Tr. of Oral Arg. 46. Every Court of Appeals to interpret these statutes has reached the same conclusion. See supra, at 5, n. 1. Thus, the key language governing judicial review under both statutes is the phrase «any final decision.»

Finally, the Board argues that the opportunity to seek reopening is a matter of administrative grace, and such solicitous discretion should not be discouraged by allowing judicial review. But the fact that the Board could decline to offer reopening does not mean that, having chosen to provide it, the Board may avoid the plain text of § 355(f). See Hawkes Co., 578 U. S., at 602 («[S]uch a „count your blessings“ argument is not an adequate rejoinder to the assertion of a right to judicial review»). Whether the availability of judicial review will affect how the Board exercises its discretion is a question properly reserved for Congress.

It is also worth noting that judicial review of reopening decisions will be limited. The Board's decision to grant or deny reopening, while guided by substantive criteria, is ultimately discretionary and therefore subject to reversal only for abuse of discretion. See 20 CFR § 261.11; Stovic, 826 F. 3d, at 506; Szostak v. Railroad Retirement Bd., 370 F. 2d 253, 254 (CA2 1966) (Friendly, J., for the court). Most decisions will be upheld under this deferential standard. See ICC v. Locomotive Engineers, 482 U. S. 270, 288 (1987) (Stevens, J., concurring). Judicial review plays a modest, but important, role in guarding against decisions that are arbitrary, inconsistent with the standards set by the Board's own regulations, or otherwise contrary to law.

We hold that the Board's refusal to reopen a prior benefits determination is a «final decision» within the meaning of § 355(f), and therefore subject to judicial review. The judgment of the United States Court of Appeals for the Fifth Circuit is reversed, and the case is remanded for further proceedings consistent with this opinion.

No. 19-199

COURT OF APPEALS FOR THE FIFTH CIRCUIT

[February 3, 2021]

JUSTICE THOMAS, with whom JUSTICE ALITO, JUSTICE GORSUCH and JUSTICE BARRETT join, dissenting.

The Court may well correctly interpret the judicial review provision located in the Railroad Unemployment Insurance Act (RUIA). See 45 U. S. C. § 355(f). But this case concerns the judicial review provision located in the Railroad Retirement Act (RRA). See 45 U. S. C. § 231g. And though the RRA references the RUIA to explain how to obtain judicial review, it defnes separately what may be reviewed — the key issue here.

The RRA provides that «[d]ecisions of the Board determining the rights or liabilities of any person under this subchapter shall be subject to judicial review in the same manner, subject to the same limitations, and all provisions of law shall apply in the same manner as though the decision were a determination of corresponding rights or liabilities under the [RUIA].» Ibid. This language directs courts to assess questions about reviewability in three steps. First, resolve whether the Board's decision determined rights or liabilities. Second, locate the rights or liabilities under the RUIA, if any, that correspond to the ones determined by the Board. And third, decide whether and how a determination of those parallel rights or liabilities would be reviewed under the RUIA.

The majority bypasses this structure entirely by overlooking the question whether the Board's decision here determined any right or liability at all. It did not. A «right» is «[a] power, privilege, or immunity guaranteed under a constitution, statutes or decisional laws, or claimed as a result of long usage.» Black's Law Dictionary 1189 (5th ed. 1979). Similarly, a «liability» is «an obligation one is bound in law or justice to perform.» Id., at 823. The Board here did not assess a legal obligation or claim. As the majority points out, the Board decided only the «ultimately discretionary» matter of whether to reopen the 2006 decision. Ante, at 13. Neither the RRA nor the RUIA provides any statutory right to reopen a proceeding. And the regulations that create reopening procedures make clear that no one has a right to that proceeding; the Board has plenary authority to «direct that any decision, which is otherwise subject to reopening under this part, shall not be reopened.» 20 CFR § 261.11 (2020).

Nor did the Board's decision determine any underlying statutory entitlement to benefits, as petitioner contends. The most recent reopening decision did not address the merits of the 2006 decision. On the contrary, it briefly explained that petitioner failed to meet any of the threshold regulatory requirements to obtain a reopening in the first place. As we unanimously said in a similar context, the «more natural» understanding of a reopening denial like this one is that it was simply «the refusal to make a new determination.» Your Home Visiting Nurse Services, Inc. v. Shalala, 525 U. S. 449, 453 (1999).

The majority skirts this analysis by noting that the statute at issue in Your Home was narrower than the RRA. In Your Home, the statute involved determinations of «program reimbursement» amounts, 42 U. S. C. § 1395oo(a)(1)(A)(i), whereas the statute here provides review for determinations of «rights or liabilities,» 45 U. S. C. § 231g. But that distinction is irrelevant. The reasoning in Your Home was simply that the refusal to reopen a determination «is not a final determination... but rather the refusal to make a new determination.» 525 U. S., at 453 (internal quotation marks omitted). So too here <*>.

---

<*> That the Court noted the best reading of the statute also happened to be a reasonable one under Chevron U. S. A. Inc. v. Natural Resources Defense Council, Inc., 467 U. S. 837 (1984), does not undermine its logic.

The majority also tries to sidestep text and precedent by invoking the presumption in favor of judicial review of administrative action that this Court sometimes applies. But we have explained that this presumption is nothing more than a default rule that gives way to «a statute's language or structure.» Mach Mining, LLC v. EEOC, 575 U. S. 480, 486 (2015); see also Block v. Community Nutrition Institute, 467 U. S. 340, 351 (1984) (explaining that the presumption is «overcome... whenever the congressional intent to preclude judicial review is fairly discernible in the statutory scheme» (internal quotation marks omitted). Here, § 231g limits judicial review to Board decisions determining rights or liabilities. The statutory language alone controls the outcome.

Any presumption is further undercut because petitioner had full opportunity to seek judicial review of the 2006 decision that did determine his rights. Congress gave petitioner 90 days to file a petition for review in a court of appeals. § 355(f). Petitioner simply did not take advantage of it. To require a court to review a reopening denial now — 15 years after the statutory time for review expired — transforms a default presumption into a tool to «frustrate the statutory purpose of imposing a [time] limit on judicial review.» Your Home, 525 U. S., at 454. The presumption of judicial review is not a presumption of infinite judicial review. See Califano v. Sanders, 430 U. S. 99, 108 (1977) (rejecting «an interpretation that would allow a claimant judicial review simply by filing — and being denied — a petition to reopen his claim»). We should not so readily allow a court-created presumption to overcome statutory time limits.

The majority opinion is doubly incorrect because it creates a new form of judicial review in a context where it is not clear how it can be exercised. What standards a court could use to review Board decisions denying reopening remain elusive. There are no statutory cues to guide review — indeed, it is not altogether clear that the Board has authority to reopen its final decisions. See 45 U. S. C. § 355(g). And the regulations that provide review give the Board discretion to deny reopening whenever it «deem[s] proper,» even if a case «is otherwise subject to reopening. 20 CFR § 261.11. The „impossibility of devising an adequate standard of review“ for these sorts of decisions is yet another reason to conclude that no review is warranted. ICC v. Locomotive Engineers, 482 U. S. 270, 282 (1987); cf. 5 U. S. C. § 701(a)(2) (extending judicial review, „except to the extent that... agency action is committed to agency discretion by law“) <*>. Were courts to try to impose standards governing when the Board can deny reopening, the unintended effect may be to discourage the Board from offering re-openings in the first place. I would not distort the RRA's judicial review provision to force courts to review a decision where no standards of review are evident.»

---

<*> Our precedent suggests that even if judicial review is generally precluded, it may still remain available for «the adjudication of colorable constitutional claims.» Califano v. Sanders, 430 U. S. 99, 109 (1977). But we need not decide whether this exception applies because neither side contends that the Board decided such an issue below.

Instead of reckoning with these serious questions, the majority interprets § 231g to say nothing more than that the RUIA's judicial review provision applies. Ante, at 5. But that interpretive gloss ignores the words Congress chose. Only Board decisions «determining the rights or liabilities of any person» under the RRA are subject to judicial review. 45 U. S. C. § 231g. Because the Board's decision below did not determine any right or liability, the RRA does not provide for judicial review. I respectfully dissent.

---