Решение Верховного суда США от 10.12.2020 № 18-540

«Ратлидж, генеральный прокурор штата Арканзас, против Ассоциации управления фармацевтической помощью» [рус., англ.]

Сфера: спор о приоритете закона штата

Аннотация: Рассматривается спор о приоритете закона штат Арканзас, который установил требование о возмещении менеджерами фармацевтических льгот (МФЛ) аптекам штата стоимости, равной или превышающей себестоимость лекарства. Ответчик — Ассоциация управления фармацевтической помощью (АУФП), представляющая 11 крупнейших менеджеров в стране, — подала в суд, утверждая, что Закон № 900 противоречит Закону о пенсионном обеспечении работников (ЗПО) 1974 г.

Ключевые слова: возмещение средств, лекарства, фармацевтические компании, государственный план, административная апелляция.

(Утверждено 6 октября 2020 года)

Менеджеры фармацевтических льгот (МФЛ) действуют как посредники между аптеками и планами по реализации лекарств, отпускающихся по рецепту. Они возмещают фармацевтам стоимость лекарств, покрываемых подобными планами. Для определения ставки возмещения по каждому лекарственному средству МФЛ разрабатывают и администрируют списки предельно допустимых затрат (ПДЗ). В 2015 г. штат Арканзас принял Закон № 900, который установил требование о возмещении аптекам МФЛ штата стоимости, равной себестоимости лекарства или превышающей ее. Для достижения этого результата Закон № 900 требует, чтобы МФЛ своевременно обновляли свои списки ПДЗ при росте оптовых цен на лекарства, а также обеспечивали аптекам процедуру подачи административной апелляции для оспаривания ставок возмещения ПДЗ. Закон № 900 также разрешает аптекам штата Арканзас отказывать в продаже лекарства, если ставка возмещения ниже его стоимости. Ответчик — Ассоциация управления фармацевтической помощью (АУФП), представляющая 11 крупнейших менеджеров в стране — подала в суд, утверждая, что Закон № 900 противоречит Закону о пенсионном обеспечении работников (ЗПО) 1974 г. Следуя прецеденту окружного суда в деле, связанном с аналогичным статутом штата Айова, окружной суд постановил, что ЗПО имеет приоритет над Законом № 900. Восьмой округ это подтвердил.

[Решение] Закон Арканзаса № 900 не противоречит ЗПО.

(a) ЗПО имеет приоритет над законами штатов, которые относятся к охватываемому плану пособий работникам. «Закон штата относится к плану ЗПО, если он имеет прямую связь с таким планом или отсылает к нему» <*>. Закон № 900 не имеет подобной связи с законом.

---

<*> См. Egelhoff v. Egelhoff, 532 U. S. 141, 147. Act.

(1) Закон № 900 не имеет недопустимой связи с планом ЗПО. Чтобы определить, существует ли такая связь, Суд выясняет, регулирует ли закон штата «центральный вопрос управления планом или вмешивается в национальное управление планом» <*>. Государственные нормативы ставок, которые просто увеличивают затраты, не заставляя планы принимать какую-либо конкретную схему субсидиарного покрытия расходов, не противоречат ЗПО <**>. Как и закон, о котором идет речь в деле Travelers, Закон № 900 является простой формой регулирования затрат, которая не диктует выбор самого плана.

---

<*> См. Gobeille v. Liberty Mut. Ins. Co., 577 U. S. 312, 320.

<**> См. New York State Conference of Blue Cross & Blue Shield Plans v. Travelers Ins. Co., 514 U. S. 645, 668.

(2) Закон № 900 также не связан с ЗПО. Он не «действует непосредственно и исключительно на планы ЗПО», и «существование планов ЗПО не является существенным препятствием для действия закона» <*>. Закон № 900 влияет на планы только в той мере, в какой МФЛ может передавать более высокие аптечные тарифы планам, с которыми они заключают контракты, и Закон № 900 регулирует действия МФЛ независимо от того, подпадают ли планы, которые они обслуживают, под действие ЗПО. Поэтому планы ЗПО также не являются преградой для действия Закона № 900.

---

<*> См. Gobeille, 577 U. S., at 319 — 320.

(b) Утверждение АУФП о том, что Закон № 900 имеет недопустимую связь с планом ЗПО, поскольку его правоприменительные механизмы как непосредственно влияют на центральные вопросы управления планом, так и мешают единообразному управлению планом по всей стране, неубедительно. Во-первых, утверждение о том, что Закон № 900 влияет на разработку плана, предписывая определенную методологию ценообразования для аптечных льгот, является просто способом сказать, что Закон № 900 регулирует ставки возмещения. Во-вторых, апелляционная процедура Закона № 900 не регулирует центральные вопросы администрирования плана просто потому, что она требует от администраторов соблюдения определенного процесса и может потребовать доработки плана. Аргумент АУФП предопределял бы любые иски в соответствии с законодательством штата, которые могли бы повлиять на цену или предоставление льгот, если бы он был доведен до логической точки, но суд постановил, что ЗПО не предопределяет «механизмы исполнения судебных решений в соответствии с законодательством штата» <*>. В-третьих, разрешение аптекам отказывать в выдаче рецепта, если возврат от МФЛ будет меньше себестоимости товара, не мешает центральным вопросам управления планом. Ответственность за предоставление аптеке компенсации ниже себестоимости лежит, в первую очередь, на МФЛ. Наконец, любая «операционная неэффективность», вызванная Законом № 900, недостаточна для того, чтобы опередить ЗПО, даже если они приводят к ограничению льгот или взиманию больших ставок <**>.

---

<*> Смm. ERISA plans, Mackey v. Lanier Collection Agency & Service, Inc., 486 U. S. 825, 831.

<**> De Buono v. NYSA-ILA Medical and Clinical Services Fund, 520 U. S. 806, 816. Pp. 7 — 10.

Судья СОТОМАЙОР вынес заключение Суда, к которому присоединились все остальные члены, за исключением судьи БАРРЕТТА, который не принимал участия в рассмотрении или решении дела.

ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА США

№ 18-540

Судья СОТОМАЙОР вынес заключение Суда.

Закон штата Арканзас № 900 регулирует цену, по которой менеджеры фармацевтических льгот возмещают аптекам стоимость лекарств, покрываемых планами препаратов, отпускаемых по рецепту. Вопрос, поставленный перед Судом, заключается в том, является ли Закон о пенсионном обеспечении работников (ЗПО) 1974 г. предшествующим Закону № 900 (и соответственно, имеющим над ним высшую силу). Суд считает, что данный закон не имеет ни недопустимой связи, ни ссылки на ЗПО и, следовательно, не вступает в противоречие с Законом № 900.

I

A

Менеджеры фармацевтических льгот (МФЛ) являются малоизвестной, но важной частью процесса, с помощью которого многие американцы получают отпускаемые по рецепту лекарства. МФЛ служат посредниками между планами отпускаемых по рецепту лекарств и аптеками, которыми пользуются бенефициары. Когда бенефициар рецептурного плана лекарств идет в аптеку, чтобы получить лекарство, аптека с помощью МФЛ определяет процент покрытия лекарственного средства. После того как получатель уходит со своим лекарством, МФЛ возмещает аптеке стоимость рецепта за вычетом суммы доплаты получателя. План отпускаемых по рецепту лекарств, в свою очередь, возмещает эти средства МФЛ.

Сумма, которую МФЛ «возмещает» аптеке за лекарство, не обязательно равняется сумме, которую аптека заплатила за покупку этого лекарства у оптовика. В договорах МФЛ с аптеками обычно устанавливаются ставки возмещения в соответствии со списком, определяющим предельно допустимые затраты (ПДЗ) для каждого лекарственного средства. МФЛ обычно разрабатывают и администрируют собственные уникальные списки ПДЗ. Точно так же сумма, которую планы отпускаемых по рецепту лекарств возмещают МФЛ, является предметом договора между данным планом и МФЛ. Возмещение МФЛ из плана часто отличается от возмещения МФЛ аптеке и превышает его. Эта разница образует прибыль для МФЛ.

В 2015 г. штат Арканзас принял Закон № 900 в ответ на низкий процент ставок возмещения, установленных МФЛ, и их неспособность покрыть расходы аптек, в связи с чем многие фармацевтические компании, особенно сельские и независимые, рисковали потерять деньги и закрыться. По сути, Закон № 900 требует от МФЛ возмещения стоимости лекарства в сумме, равной себестоимости или выше ее.

Акт № 900 достигает этого результата с помощью трех ключевых механизмов. Во-первых, закон требует, чтобы МФЛ привязывали ставки возмещения к закупочным расходам аптек путем своевременного обновления их списков ПДЗ при повышении цен на лекарства <*>. Во-вторых, на МФЛ ложится обязанность обеспечения административных процедур обжалования для аптек, чтобы оспорить стоимость возмещения. Если аптека не смогла по каким-то причинам приобрести препарат по более низкой цене у своего оптовика, МФЛ должны увеличить ставку возмещения, чтобы покрыть себестоимость. Аптеки же, в свою очередь, наделяются правом перенаправлять каждое требование о возмещении ущерба, вызванное неспособностью аптеки закупить препарат у привычного оптовика по цене, меньшей, чем цена ПДЗ, или равной ей. В-третьих, закон разрешает аптеке отказать в продаже лекарства бенефициару, если МФЛ не возместит аптеке себестоимость приобретенного лекарства.

---

<*> См. Ark. Code Ann. § 17-92-507(c)(2) (Supp. 2019).

B

Ответчик — Ассоциация управления фармацевтической помощью (АУФП) — национальная торговая ассоциация, представляющая 11 крупнейших МФЛ в стране. После принятия Закона № 900 АУФП подала иск в Восточный округ штата Арканзас, утверждая, что Закон № 900 противоречит ЗПО (при этом ЗПО имеет приоритет над «любыми законами штатов в той мере, в какой они могут сейчас или впоследствии применяться к любому плану пособий работникам»).

Прежде чем окружной суд вынес заключение в ответ на перекрестные ходатайства сторон о вынесении решения в упрощенном порядке, Апелляционный суд Восьмого округа постановил в другом деле, что ЗПО имеет высшую силу над аналогичным законом штата Айова <*>. Штат в своем законе сослался на ЗПО, регулируя МФЛ, которые управляют льготами для планов ЗПО. Во-вторых, закон был неразрывно «связан» с планом ЗПО, поскольку, требуя от аптек права апелляционного оспаривания ставок возмещения МФЛ и ограничивая источники, по которым МФЛ могут определять цены, закон существенно ограничивал способность администратора плана контролировать расчет льгот на лекарства. Придя к выводу, что Закон штата Арканзас № 900 содержит аналогичные черты, районный суд постановил, что ЗПО также имеет приоритет над Законом № 900 <**>.

---

<*> См. Pharmaceutical Care Mgmt. Assn. v. Gerhart, 852 F. 3d 722 (2017).

<**> См. 240 F. Supp. 3d 951, 958 (ED Ark. 2017).

II

ЗПО имеет высшую силу над «любыми законами штата в той мере, в какой они могут сейчас или впоследствии относиться к любому плану пособий работникам», охватываемому ЗПО. «Закон штата относится к плану ЗПО, если он имеет связь с таким планом или ссылается на него» <*>. Поскольку Закон № 900 не имеет ни одного из этих неразрывных отношений с планом ЗПО, ЗПО не противоречит этому закону.

---

<*> См. Egelhoff v. Egelhoff, 532 U. S. 141, 147 (2001).

A

Чтобы определить, имеет ли закон штата «недопустимую связь» с планом ЗПО, Суд рассматривает цели ЗПО «как руководство к сфере действия закона штата, который, по мнению Конгресса, сохранится» <>. ЗПО был введен с целью «гарантировать обещанные работодателем преимущества, обеспечив надлежащие надзорные процедуры» <>. Преследуя эту цель, Конгресс стремился «обеспечить подчинение планов единому своду законов о льготах», тем самым «минимизируя административное и финансовое бремя соблюдения противоречивых предписаний закона» и гарантируя некоммерческий характер планов <>.

---

<*> См. California Div. of Labour Standards Enforcement v. Dillingham Constr., N. A., Inc., 519 U. S. 316, 325 (1997).

<**> См. Gobeille v. Liberty Mut. Ins. Co., 577 U. S. 312, 320 — 321 (2016).

<***> См. Ingersoll-Rand Co. v. McClendon, 498 U. S. 133, 142 (1990).

Поэтому ЗПО в первую очередь занимается упреждающими законами, которые требуют от поставщиков структурировать выгоду планов, в частности, например, требуя выплаты конкретных льгот <> или связывая администраторов планов установленными правилами определения статуса бенефициара <>. Закон штата может также подлежать преимущественному применению, если «острые, хотя и косвенные экономические последствия закона штата вынуждают план ЗПО принять определенную схему материального покрытия» <>. В качестве краткого изложения этих соображений Суд выясняет, регулирует ли закон штата «центральный вопрос управления планом». Если это так, то он заранее подчинен ЗПО.

---

<*> См. Shaw v. Delta Air Lines, Inc., 463 U. S. 85 (1983).

<**> См. Egelhoff, 532 U. S. 141.

<***> См. Gobeille, 577 U. S., at 320.

Важно отметить, что не каждый закон штата, который оказывает влияние на план ЗПО или вызывает некоторую неоднородность в управлении планом, имеет с ним недопустимую связь. Это не так, например, в случае, если закон просто влияет на издержки. В деле New York State Conference of Blue Cross & Blue Shield Plans v. Travelers Ins. Co., 514 U. S. 645 (1995) суд рассмотрел закон штата Нью-Йорк, который устанавливал доплаты в размере до 13% к больничным тарифам для пациентов, покрывающимся страховщиками, отличными от Blue Cross/Blue Shield (Blues). Планы, которые покупали страховку у Blues, платили за медицинские услуги в Нью-Йорке меньше, чем планы, которые этого не делали. Суд предположил, что доплаты будут переданы страховым покупателям, включая планы ЗПО, что, в свою очередь, будет стимулировать планы ЗПО выбирать Blues, а не иных страховщиков в Нью-Йорке. Тем не менее, суд постановил, что такое «косвенное экономическое влияние» не создает непрерывной связи между законом штата Нью-Йорк и планами ЗПО, поскольку оно «не связывает администраторов планов с каким-либо определенным выбором». Закон может «влиять на решения плана о покупке, но он не влияет на тот факт, что любой план будет совершать покупки для заключения наиболее выгодной сделки». При желании план все равно мог бы обеспечить единый межгосударственный пакет льгот.

Иными словами, ЗПО не предопределяет государственные правила ставок, которые просто увеличивают затраты для планов ЗПО, не заставляя планы принимать какую-либо конкретную схему существенного покрытия <*> (заключая, что ЗПО не определил государственный налог на валовые поступления за услуги пациентов, просто увеличив стоимость предоставляемых льгот; ЗПО не определил закон штата Калифорния, который стимулировал следование программ ученичества определенным стандартам, но не требовал этого) <**>.

---

<*> См. Id., at 668; cf. De Buono v. NYSA-ILA Medical and Clinical Services Fund, 520 U. S. 806, 816 (1997).

<**> См. Dillingham, 519 U. S., at 332.

Дело Travelers применимо и в данном случае. Как и закон штата Нью-Йорк о надбавках, Закон № 900 является лишь формой регулирования цены. Он требует от МФЛ возмещения фармацевтическим компаниям расходов на отпускаемые по рецепту лекарства по ставке, равной себестоимости или превышающей ее. МФЛ может переложить эти возросшие расходы на планы, что означает, что планы ЗПО могут платить больше за отпускаемые по рецепту лекарства в штате Арканзас, чем, скажем, в Аризоне. Однако «единообразие затрат» не является основанием упражнения закона. Также действие Закона № 900 не повлечет за собой серьезного изменения плана. Действительно, Закон № 900 менее навязчив, чем закон Нью-Йорка в деле Travelers, который создал убедительный стимул для планов покупать страховку у Blues вместо других страховщиков. Закон № 900, напротив, распространяется в равной степени на все МФЛ и аптеки в Арканзасе. В результате Закон № 900 не имеет недопустимой связи с планом ЗПО.

B

Закон № 900 также напрямую не относится к ЗПО. Закон ссылается на ЗПО, если он «действует непосредственно и исключительно на планы ЗПО или когда существование планов ЗПО существенно для действия закона» <*>.

---

<*> См. Gobeille, 577 U. S., at 319 — 320; quoting Dillingham, 519 U.S., at 325.

Закон № 900 не действует исключительно на планы ЗПО, так как он регулирует только МФЛ, независимо от того, следуют ли МФЛ планам ЗПО. Действительно, закон прямо не регулирует планы пособий по здоровью в целом. Он влияет на планы только в той части, где МФЛ имеет права запрашивать более высокую ставку возмещения по договору с планом.

Планы ЗПО также не являются существенными для действия закона. Закон № 900 определяет МФЛ как любую «организацию, которая администрирует план или программу аптечных льгот или управляет ими». План или программу аптечных льгот, в свою очередь, он определяет как любые «план или программу, которые оплачивают, возмещают, покрывают расходы или иным образом предоставляют фармацевтические услуги лицам, проживающим или работающим в [штате Арканзас]» <*>. В соответствии с этими положениями Закон № 900 регулирует деятельность МФЛ независимо от того, подпадают ли обслуживаемые ими планы под действие ЗПО <**>. Закон № 900, таким образом, аналогичен закону в деле Travelers, который не ссылался на планы ЗПО, поскольку он вводил надбавки «независимо от того, было ли коммерческое покрытие в конечном счете устранено планом ЗПО, частной покупкой или иным образом». Также и в деле Dillingham 519 U. S. было заключено, что соответствующий калифорнийский закон не ссылался на планы ЗПО, поскольку программы ученичества, которые он регулировал, не обязаны были быть программами ЗПО.

---

<*> См. Ark. Code Ann. §§ 17-92-507(a)(7), (9).

<**> Договора МФЛ с различными планами и программами здравоохранения, которые не покрываются ЗПО, включая планы Medicaid, Medicare, Military и Market place.

III

АУФП не согласна с тем, что Закон № 900 представляет собой не что иное, как регулирование затрат. Она утверждает, что Закон № 900 имеет недопустимую связь с планом ЗПО, поскольку механизмы его реализации как непосредственно влияют на центральные вопросы управления планом, так и мешают управлению национальным планом. Однако механизмы, идентифицируемые АУФП, не требуют от администраторов планов составления собственных льготных планов каким-либо особым образом <*>.

---

<*> PCMA не предполагает, что механизмы правоприменения Закона 900 пересекаются с «фундаментальными компонентами регулирования управления планами ЗПО». См. Gobeille v. Liberty Mut. Ins. Co., 577 U. S. 312, 323 (2016).

АУФП сначала утверждает, что Закон № 900 напрямую влияет на разработку плана, предписывая определенную методологию ценообразования для аптечных льгот. Как рассуждает АУФП, план предполагает возмещение расходов МФЛ аптекам с помощью построенного списка ПДЗ с упором на минимизацию затрат, в то время как Закон № 900 вместо этого требует от МФЛ возмещения расходов аптекам на основе затрат на приобретение. Однако это еще раз указывает на то, что Закон № 900 регулирует ставки возмещения. Требование в отношении МФЛ возмещать аптекам затраты, равные себестоимости лекарства или превышающие ее, не требует от планов предоставления какой-либо конкретной выгоды какому-либо конкретному бенефициару каким-либо конкретным образом. Оно просто устанавливает нижнюю границу стоимости льгот. Планы в деле Travelers, возможно, также предпочли бы, чтобы их страховщики возмещали стоимость больничных услуг без дополнительной платы, но это не изменило привычный механизм регулирования расходов <*>.

---

<*> АУФП также указывает на требование Закона 900 о том, чтобы обновленные списки АУФП отражали установленные законом цены. Однако данное обязательство не влияет на разработку плана по тем же причинам.

Процедура обжалования в Законе № 900 также не регулирует центральные вопросы управления планом. Правда, администраторы плана должны «соблюдать определенный процесс, подчиняясь конкретным государственным срокам, и [Закон № 900] диктует процессуальный стандарт, регулирующий разрешение [апелляции]». Более того, в случае если апелляции аптеки удовлетворяются, план, в зависимости от условий его договора с МФЛ, может нуждаться в пересчете. Однако любой спор о договоре, подразумевающий стоимость медицинского пособия, повлечет за собой аналогичные требования и может привести к аналогичным результатам. Аргумент АУФП, доведенный до логической точки, имел бы приоритет над любыми исками, которые могли бы повлиять на цену или предоставление льгот, в соответствии с законодательством штата. Однако суд постановил, что ЗПО не исключает «государственно-правовых механизмов исполнения судебных решений против планов социальных пособий ЗПО, даже если эти механизмы препятствуют получению участниками плана своих пособий» <*>.

---

<*> См. Mackey v. Lanier Collection Agency & Service, Inc., 486 U. S. 825, 831 — 832 (1988).

АУФП также утверждает, что Закон № 900 вмешивается в центральные вопросы управления планом, позволяя аптекам отказывать в выдаче рецепта, если сумма возмещения МФЛ будет меньше, чем себестоимость приобретения. АУФП утверждает, что такой отказ фактически лишает бенефициаров плана их льгот, но из данного аргумента очевидно непонимание законодательной схемы. Закон № 900 требует, чтобы МФЛ компенсировали аптекам стоимость их приобретения. Когда аптека отказывает в выдаче рецепта, ответственность лежит в первую очередь на МФЛ за выплату аптеке компенсации в размере ниже себестоимости лекарства.

Наконец, АУФП утверждает, что механизмы правоприменения Закона № 900 мешают единообразному управлению планами по всей стране, создавая «операционную неэффективность». Однако одного создания неэффективности недостаточно, чтобы вызвать упреждение ЗПО. Например, в деле Mackey 486 U. S., 831 утверждалось, что ЗПО не противоречит процедуре государственной регистрации, несмотря на утверждение заявителей о том, что такие действия повлекут за собой «значительные административные издержки» для планов. АУФП утверждает, что эта операционная неэффективность приведет к увеличению затрат и, возможно, снижению выгод. Однако ЗПО не противоречит закону штата, который просто увеличивает расходы, даже если планами было принято решение об ограничении льгот <*>. («Любой государственный налог или другой закон, который увеличивает стоимость предоставления льгот застрахованным работникам, окажет некоторое влияние на администрирование планов ЗПО, но это не может означать, что всякий государственный закон, имеющий такое действие, определяется федеральным статутом».)

---

<*> См. De Buono, 520 U. S., at 816.

Таким образом, Закон № 900 сводится к регулированию затрат и не имеет недопустимой связи с ЗПО или ссылки на него. Таким образом, решение Суда Восьмого округа пересматривается и дело возвращается для дальнейшего разбирательства в соответствии с данным заключением.

СУДЬЯ БАРРЕТТ не принимал участия в рассмотрении и обсуждении данного дела.

№ 18-540

Судья ТОМАС согласен.

Я полностью согласен с мнением Суда, поскольку оно должным образом соответствует нашим прецедентам, интерпретирующим преимущественное действие Закона о пенсионном обеспечении работников (ЗПО) 1974 г.

Я высказываю особое мнение, потому что продолжаю сомневаться в предопределении ЗПО <*>. Положение ЗПО предполагает двухчастный тест на установление противоречия: (1) регулируют ли какие-либо положения ЗПО тот же вопрос, что и рассматриваемый закон штата; (2) имеет ли этот закон штата значимое влияние на планы ЗПО. Только если ответы на оба вопроса утвердительны, ЗПО вытесняет собой закон штата. Но наши прецеденты отклонились от текста, превратив § 1144 в «неопределенное и потенциально беспредельное... положение о преимущественном праве», целях и задачах, основанное на «обобщенных представлениях о целях Конгресса» <**>. Хотя такой подход может позволить судам прийти к верному решению в отдельных случаях, он дает мало указаний и непрозрачен. Но мы должны применять закон именно так, как он написан.

---

<*> См. Gobeille v. Liberty Mut. Ins. Co., 577 U. S. 312, 327 (2016).

<**> См. Wyeth v. Levine, 555 U. S. 555, 587 (2009).

I

При толковании законодательного положения мы начинаем с текста <*>. Раздел 1144(а) предусматривает, что некоторые положения ЗПО «заменяют собой все законы штата в той мере, в какой они могут сейчас или впоследствии относиться к любому плану выплаты пособий работникам», за некоторыми исключениями, не имеющими отношения к данному случаю.

---

<*> См. United States v. Alvarez-Sanchez, 511 U. S. 350, 356 (1994).

Термин «заменить» исключает возможность прочтения статута как категорически вытесняющего любой закон штата, связанный с планами выплат льгот работникам. Скорее, он предполагает замену или замещение, а не полное упразднение. Определение «вытеснить» означает, среди прочего, «занять превосходящую позицию» <*>.

---

<*> См. Webster's Third New International Dictionary 2295 (1976).

Там, где Конгресс стремится упредить законы штата, не превосходя их, он обычно использует другие слова. Например, в разделе «упреждение» говорится, что «требование или запрет, распространяющиеся на курение, вводятся в соответствии с законодательством штата в отношении рекламы или продвижения любых сигарет, упаковки которых маркированы в соответствии с положениями настоящего Закона» <*>. Или, например: «Штат... не может принимать закон, постановление или иное положение, регулирующие вопросы цены, маршрута или услуг авиаперевозчика, или обеспечивать их исполнение» <**>. Применяя статутный текст, в первую очередь мы должны определить, регулирует ли положение ЗПО тот же вопрос, что и оспариваемый закон штата, и, таким образом, может ли он быть заменен.

---

<*> См. 84 Stat. 88, codified in 15 U. S. C. § 1334(b).

<**> См. 49 U. S. C. § 41713(b)(1).

Следующий шаг состоит в том, чтобы определить, обладает ли закон штата «обратной силой» в отношении планов пособий работникам. Суд выразил обеспокоенность тем, что буквальное прочтение этой фразы настолько широко, что утрачивает смысл <>. Однако бытовое толкование немного иное. Например, в деле McBoyle v. United States, 283 U. S. 25, 26 (1931) было замечено, что понятие «транспортного средства» в 1930-х гг. не включало самолет, потому что «в повседневной речи „транспортное средство“ вызывает картину вещи, движущейся по земле». Разумный человек, знакомый с некоторыми принципиальными понятиями, не будет понимать слова «относится к» как охватывающие любое государственное законодательство, связанное с планами выплат работникам, независимо от того, насколько отдалена эта связь <>. Если кто-то, например, утверждал, что он «родственник Джо», было бы разумно предположить близкие семейные отношения. Никто не предположил бы, что говорящий имел в виду связь с Адамом и Евой. То же самое здесь: закон штата нуждается в чем-то большем, чем «слабая, отдаленная или периферийная» связь с планами ЗПО, чтобы привести в действие закон <>.

---

<*> См. New York State Conference of Blue Cross & Blue Shield Plans v. Travelers Ins. Co., 514 U. S. 645, 655 (1995).

<**> См. California Div. of Labor Standards Enforcement v. Dillingham Constr., N. A., Inc., 519 U. S. 316, 336 (1997).

<***> См. Shaw v. Delta Air Lines, Inc., 463 U. S. 85, 100, n. 21 (1983); cf. Wisconsin Dept. of Revenue v. William Wrigley, Jr., Co., 505 U. S. 214, 231 (1992).

II

Здесь стороны не указали на какое-либо положение ЗПО, регулирующее тот же вопрос, что и Закон № 900. Одно это решающий фактор. Но стороны, конечно, не могут быть обвинены в том, что они не рассмотрели данный вопрос. Наши неорганизованные предшественники в значительной степени проигнорировали этот шаг (например, District of Columbia, 506 U. S., at 129).

Вместо этого мы установили только, относится ли закон штата «к планам ЗПО». Но это оказалось проблематичным из-за того, «насколько закон штата § 1144 будет упреждать другие законы, если толковать его буквально» <*>. Однако вместо того, чтобы вернуться к тексту, мы решили, что «отношение к» настолько «неопределенно», что не может «помочь нам провести черту» <**>.

---

<*> См. Gobeille, 577 U. S., at 328 (THOMAS, J., concurring).

<**> См. Travelers, 514 U. S., at 655.

Уделив мало внимания фактическому статутному тесту, мы разработали свой собственный, спрашивая, не нарушает ли оспариваемый закон штата «цели» ЗПО <*>. В соответствии с этим подходом Суд объявил не применяющимися «законы штатов, основанные на предполагаемых конфликтах с общими целями федеральной политики, законодательной историей или обобщенными представлениями о целях Конгресса, которые не отражены в тексте федерального закона». В нашем прецедентном праве говорится, что, в соответствии с подходом, основанным на приоритете целей и задач, закон штата является преимущественным, если он имеет «ссылку» на планы ЗПО или «неразрывную связь» с ними <**>.

---

<*> См. Gobeille, 577 U. S., at 320.

<**> См. Gobeille, 577 U. S., at 319 — 320.

Наши более поздние попытки еще больше сузить тест привели лишь большей путанице. Закон штата ссылается на ЗПО только в том случае, если он «действует непосредственно и исключительно в соответствии с планами ЗПО... или когда существование планов ЗПО необходимо для действия закона» <>. Связь с планами ЗПО недопустима только в том случае, если она «регулирует. центральный вопрос управления планом» или «вмешивается в единообразное управление планом по всей стране» <>. Тем не менее, на первый взгляд это может показаться более точным, чем вопрос о том, относится ли закон к ЗПО, однако он оказался столь же трудным для последовательного применения, что заставило многих членов Суда предложить другие методы <>. Вместо того чтобы применять данный тест, который носит аккордный характер, возможно, стоит просто читать текст закона так, как он был написан.

---

<*> См. Gobeille, 577 U. S., at 319 — 320.

<**> Мы также утверждали, что закон штата может иметь недопустимую связь с планами ЗПО, если косвенные экономические последствия закона штата «вынуждают план ЗПО принять определенную схему материального покрытия или существенно ограничивают его выбор страховщиков». См. New York State Conference of Blue Cross & Blue Shield Plans v. Travelers Ins. Co., 514 U. S. 645, 668 (1995).

<***> См., например, Egelhoff v. Egelhoff, 532 U. S. 141, 152 (2001) (Scalia, J., concurring); Aetna Health Inc. v. Davila, 542 U. S. 200, 222 — 224 (2004) (Ginsburg, J., concurring).

III

Stare decisis <> не предостерегает от возврата к тексту, потому что результаты наших недавних дел, в целом, согласуются с текстовым подходом. Действительно, с закона Travelers каждый закон штата, который суд признал преимущественным, касался вопроса, явно улучшающего положения ЗПО <> (при этом утверждая, что штаты не могут действовать в противоречие ЗПО <>).

---

<*> Принцип прочтения и толкования судебных прецедентов — прим. переводчика.

<**> См., например, Boggs v. Boggs, 520 U. S. 833, 843 — 854 (1997) (pre-empting state law and discussing ERISA provisions with which it conflicts); Aetna Health, 542 U. S., at 204.

<***> Суд считает что-либо «центральным вопросом администрирования плана» только тогда, когда этот вопрос рассматривается в тексте ЗПО. Например, Egelhoff v. Egelhoff, 532 U. S. 141, 148 (2001); Gobeille v. Liberty Mut. Ins. Co., 577 U. S., at 321 — 322. И если закон штата препятствует принципу национального единообразия, но ЗПО не решает этот вопрос, мы считаем, что данный вопрос не требует единообразия. Travelers, 514 U. S., at 662; ante, at 5, («не каждый закон штата, который... вызывает некоторую дезорганизацию в управлении планами», упреждается). Мы также утверждали, что ЗПО не упреждает законы штатов, регулирующие планы ЗПО, занимающиеся деятельностью, не регулируемой ЗПО, например, управлением больницей. См. De Buono v. NYSA-ILA Medical and Clinical Services Fund, 520 U. S. 806 (1997). Это имеет смысл, так как ЗПО не регулирует данные вопросы.

Однако этого недостаточно для Суда, чтобы прийти к верному заключению. Мы должны опираться на указания Конгресса. Действительно, несмотря на то что в целом мы пришли к выводам, к которым пришли бы при текстовом подходе, наш подход поощряет отход от текста. Решение, приведенное ниже, является свидетельством данной проблемы. Сегодня мы единогласно отменили это решение, однако нет никакой гарантии, что судьи впоследствии будут ссылаться именно на нужный подход и что это приведет к верному результату.

NOTE: Where it is feasible, a syllabus (headnote) will be released, as is being done in connection with this case, at the time the opinion is issued. The syllabus constitutes no part of the opinion of the Court but has been prepared by the Reporter of Decisions for the convenience of the reader. See United States v. Detroit Timber & Lumber Co., 200 U. S. 321, 337.

RUTLEDGE, ATTORNEY GENERAL OF ARKANSAS v. PHARMACEUTICAL CARE MANAGEMENT ASSOCIATION

Pharmacy benefit managers (PBMs) act as intermediaries between pharmacies and prescription-drug plans. In that role, they reimburse pharmacies for the cost of drugs covered by prescription-drug plans. To determine the reimbursement rate for each drug, PBMs develop and administer maximum allowable cost (MAC) lists. In 2015, Arkansas passed Act 900, which effectively requires PBMs to reimburse Arkansas pharmacies at a price equal to or higher than the pharmacy's wholesale cost. To accomplish this result, Act 900 requires PBMs to timely update their MAC lists when drug wholesale prices increase, Ark. Code Ann. § 17-92-507(c)(2), and to provide pharmacies an administrative appeal procedure to challenge MAC reimbursement rates, § 17-92-507(c)(4)(A)(i)(b). Act 900 also permits Arkansas pharmacies to refuse to sell a drug if the reimbursement rate is lower than its acquisition cost. § 17-92-507(e). Respondent Pharmaceutical Care Management Association (PCMA), which represents the 11 largest PBMs in the country, sued, alleging, as relevant here, that Act 900 is pre-empted by the Employee Retirement Income Security Act of 1974 (ERISA). Following Circuit precedent in a case involving a similar Iowa statute, the District Court held that ERISA pre-empts Act 900. The Eighth Circuit affirmed.

Held: Arkansas' Act 900 is not pre-empted by ERISA. Pp. 4 — 10.

(a) ERISA pre-empts state laws that «relate to» a covered employee benefit plan. 29 U. S. C. § 1144(a). «[A] state law relates to an ERISA plan if it has a connection with or reference to such a plan.» Egelhof v. Egelhoff, 532 U. S. 141, 147. Act 900 has neither of those impermissible relationships. Pp. 4 — 7.

(1) Act 900 does not have an impermissible connection with an ERISA plan. To determine whether such a connection exists, this Court asks whether the state law «governs a central matter of plan administration or interferes with nationally uniform plan administration.» Gobeille v. Liberty Mut. Ins. Co., 577 U. S. 312, 320. State rate regulations that merely increase costs or alter incentives for ERISA plans without forcing plans to adopt any particular scheme of substantive coverage are not pre-empted by ERISA. See New York State Conference of Blue Cross & Blue Shield Plans v. Travelers Ins. Co., 514 U. S. 645, 668. Like the law at issue in Travelers, Act 900 is merely a form of cost regulation that does not dictate plan choices. Pp. 4 — 6.

(2) Act 900 also does not «refer to» ERISA. It does not «ac[t] immediately and exclusively upon ERISA plans,» and «the existence of ERISA plans is [not] essential to the law's operation.» Gobeille, 577 U. S., at 319 — 320. Act 900 affects plans only insofar as PBMs may pass along higher pharmacy rates to plans with which they contract, and Act 900 regulates PBMs whether or not the plans they service fall within ERISA's coverage. ERISA plans are therefore also not essential to Act 900's operation. Pp. 6 — 7.

(b) PCMA's contention that Act 900 has an impermissible connection with an ERISA plan because its enforcement mechanisms both directly affect central matters of plan administration and interfere with nationally uniform plan administration is unconvincing. First, its claim that Act 900 affects plan design by mandating a particular pricing methodology for pharmacy benefits is simply a long way of saying that Act 900 regulates reimbursement rates. Second, Act 900's appeal procedure does not govern central matters of plan administration simply because it requires administrators to comply with a particular process and may require a plan to reprocess how much it owes a PBM. Taken to its logical endpoint, PCMA's argument would pre-empt any suits under state law that could affect the price or provision of benefits, but this Court has held that ERISA does not pre-empt «state-law mechanisms of executing judgments against» ERISA plans, Mackey v. Lanier Collection Agency & Service, Inc., 486 U. S. 825, 831. Third, allowing pharmacies to decline to dispense a prescription if the PBM's reimbursement will be less than the pharmacy's cost of acquisition does not interfere with central matters of plan administration. The responsibility for offering the pharmacy a below-acquisition reimbursement lies first with the PBM. Finally, any «operational inefficiencies» caused by Act 900 are insufficient to trigger ERISA pre-emption, even if they cause plans to limit benefits or charge plan members higher rates. See De Buono v. NYSA-ILA Medical and Clinical Services Fund, 520 U. S. 806, 816. Pp. 7 — 10.

891 F. 3d 1109, reversed and remanded.

SOTOMAYOR, J., delivered the opinion of the Court, in which all other Members joined, except BARRETT, J., who took no part in the consideration or decision of the case. THOMAS, J., filed a concurring opinion.

NOTICE: This opinion is subject to formal revision before publication in the preliminary print of the United States Reports. Readers are requested to notify the Reporter of Decisions, Supreme Court of the United States, Washington, D. C. 20543, of any typographical or other formal errors, in order that corrections may be made before the preliminary print goes to press.

SUPREME COURT OF THE UNITED STATES

No. 18-540

JUSTICE SOTOMAYOR delivered the opinion of the Court.

Arkansas' Act 900 regulates the price at which pharmacy benefit managers reimburse pharmacies for the cost of drugs covered by prescription-drug plans. The question presented in this case is whether the Employee Retirement Income Security Act of 1974 (ERISA), 88 Stat. 829, as amended, 29 U. S. C. § 1001 et seq., pre-empts Act 900. The Court holds that the Act has neither an impermissible connection with nor reference to ERISA and is therefore not pre-empted.

I

A

Pharmacy benefit managers (PBMs) are a little-known but important part of the process by which many Americans get their prescription drugs. Generally speaking, PBMs serve as intermediaries between prescription-drug plans and the pharmacies that beneficiaries use. When a beneficiary of a prescription-drug plan goes to a pharmacy to fill a prescription, the pharmacy checks with a PBM to determine that person's coverage and copayment information. After the beneficiary leaves with his or her prescription, the PBM reimburses the pharmacy for the prescription, less the amount of the beneficiary's copayment. The prescription-drug plan, in turn, reimburses the PBM.

The amount a PBM «reimburses» a pharmacy for a drug is not necessarily tied to how much the pharmacy paid to purchase that drug from a wholesaler. Instead, PBMs' contracts with pharmacies typically set reimbursement rates according to a list specifying the maximum allowable cost (MAC) for each drug. PBMs normally develop and administer their own unique MAC lists. Likewise, the amount that prescription-drug plans reimburse PBMs is a matter of contract between a given plan and a PBM. A PBM's reimbursement from a plan often differs from and exceeds a PBM's reimbursement to a pharmacy. That difference generates a profit for PBMs.

In 2015, Arkansas adopted Act 900 in response to concerns that the reimbursement rates set by PBMs were often too low to cover pharmacies' costs, and that many pharmacies, particularly rural and independent ones, were at risk of losing money and closing. 2015 Ark. Acts no. 900. In effect, Act 900 requires PBMs to reimburse Arkansas pharmacies at a price equal to or higher than that which the pharmacy paid to buy the drug from a wholesaler.

Act 900 accomplishes this result through three key enforcement mechanisms. First, the Act requires PBMs to tether reimbursement rates to pharmacies' acquisition costs by timely updating their MAC lists when drug wholesale prices increase. Ark. Code Ann. § 17-92-507(c)(2) (Supp. 2019). Second, PBMs must provide administrative appeal procedures for pharmacies to challenge MAC reimbursement prices that are below the pharmacies' acquisition costs. § 17-92-507(c)(4)(A)(i)(b). If a pharmacy could not have acquired the drug at a lower price from its typical wholesaler, a PBM must increase its reimbursement rate to cover the pharmacy's acquisition cost. § 17-92-507(c)(4)(C)(i)(b). PBMs must also allow pharmacies to «reverse and rebill» each reimbursement claim affected by the pharmacy's inability to procure the drug from its typical wholesaler at a price equal to or less than the MAC reimbursement price. § 17-92-507(c)(4)(C)(iii). Third, and finally, the Act permits a pharmacy to decline to sell a drug to a beneficiary if the relevant PBM will reimburse the pharmacy at less than its acquisition cost. § 17-92-507(e).

B

Respondent Pharmaceutical Care Management Association (PCMA) is a national trade association representing the 11 largest PBMs in the country. After the enactment of Act 900, PCMA filed suit in the Eastern District of Arkansas, alleging, as relevant here, that Act 900 is pre-empted by ERISA. See 29 U. S. C. § 1144(a) (ERISA pre-empts «any and all State laws insofar as they may now or hereafter relate to any employee benefit plan»).

Before the District Court issued its opinion in response to the parties' cross-motions for summary judgment, the Court of Appeals for the Eighth Circuit decided, in a different case, that ERISA pre-empts a similar Iowa statute. Pharmaceutical Care Mgmt. Assn. v. Gerhart, 852 F. 3d 722 (2017). The Eighth Circuit concluded that the Iowa statute was pre-empted for two reasons. First, it made «implicit reference» to ERISA by regulating PBMs that administer benefits for ERISA plans. Id., at 729. Second, it was impermissibly «connected with» an ERISA plan because, by requiring an appeal process for pharmacies to challenge PBM reimbursement rates and restricting the sources from which PBMs could determine pricing, the law limited a plan administrator's ability to control the calculation of drug benefits. Id., at 726, 731. Concluding that Arkansas' Act 900 contains similar features, the District Court held that ERISA likewise pre-empts Act 900. 240 F. Supp. 3d 951, 958 (ED Ark. 2017). The Eighth Circuit affirmed. 891 F. 3d 1109, 1113 (2018). This Court granted certiorari. 589 U. S. (2020).

II

ERISA pre-empts «any and all State laws insofar as they may now or hereafter relate to any employee benefit plan» covered by ERISA. 29 U. S. C. § 1144(a). «[A] state law relates to an ERISA plan if it has a connection with or reference to such a plan.» Egelhoff v. Egelhoff, 532 U. S. 141, 147 (2001) (internal quotation marks omitted). Because Act 900 has neither of those impermissible relationships with an ERISA plan, ERISA does not pre-empt it.

A

To determine whether a state law has an «impermissible connection» with an ERISA plan, this Court considers ERISA's objectives «as a guide to the scope of the state law that Congress understood would survive.» California Div. of Labor Standards Enforcement v. Dillingham Constr., N. A., Inc., 519 U. S. 316, 325 (1997) (internal quotation marks omitted). ERISA was enacted «to make the benefits promised by an employer more secure by mandating certain oversight systems and other standard procedures.» Gobeille v. Liberty Mut. Ins. Co., 577 U. S. 312, 320 — 321 (2016). In pursuit of that goal, Congress sought «to ensure that plans and plan sponsors would be subject to a uniform body of benefits law,» thereby «minimiz[ing] the administrative and financial burden of complying with conflicting directives» and ensuring that plans do not have to tailor substantive benefits to the particularities of multiple jurisdictions. Ingersoll-Rand Co. v. McClendon, 498 U. S. 133, 142 (1990).

ERISA is therefore primarily concerned with pre-empting laws that require providers to structure benefit plans in particular ways, such as by requiring payment of specific benefits, Shaw v. Delta Air Lines, Inc., 463 U. S. 85 (1983), or by binding plan administrators to specific rules for determining beneficiary status, Egelhoff, 532 U. S. 141. A state law may also be subject to pre-emption if «acute, albeit indirect, economic effects of the state law force an ERISA plan to adopt a certain scheme of substantive coverage.» Gobeille, 577 U. S., at 320 (internal quotation marks omitted). As a shorthand for these considerations, this Court asks whether a state law «governs a central matter of plan administration or interferes with nationally uniform plan administration.» Ibid. (internal quotation marks and ellipsis omitted). If it does, it is pre-empted.

Crucially, not every state law that affects an ERISA plan or causes some disuniformity in plan administration has an impermissible connection with an ERISA plan. That is especially so if a law merely affects costs. In New York State Conference of Blue Cross & Blue Shield Plans v. Travelers Ins. Co., 514 U. S. 645 (1995), this Court addressed a New York law that imposed surcharges of up to 13% on hospital billing rates for patients covered by insurers other than Blue Cross/Blue Shield (Blues). Plans that bought insurance from the Blues therefore paid less for New York hospital services than plans that did not. This Court presumed that the surcharges would be passed on to insurance buyers, including ERISA plans, which in turn would incentivize ERISA plans to choose the Blues over other alternatives in New York. Id., at 659. Nevertheless, the Court held that such an «indirect economic influence» did not create an impermissible connection between the New York law and ERISA plans because it did not «bind plan administrators to any particular choice.» Ibid. The law might «affect a plan's shopping decisions, but it [did] not affect the fact that any plan will shop for the best deal it can get.» Id., at 660. If a plan wished, it could still provide a uniform interstate benefit package. Ibid.

In short, ERISA does not pre-empt state rate regulations that merely increase costs or alter incentives for ERISA plans without forcing plans to adopt any particular scheme of substantive coverage. Id., at 668; cf. De Buono v. NYSA-ILA Medical and Clinical Services Fund, 520 U. S. 806, 816 (1997) (concluding that ERISA did not pre-empt a state tax on gross receipts for patient services that simply increased the cost of providing benefits); Dillingham, 519 U. S., at 332 (holding that ERISA did not preempt a California statute that incentivized, but did not require, plans to follow certain standards for apprenticeship programs).

The logic of Travelers decides this case. Like the New York surcharge law in Travelers, Act 900 is merely a form of cost regulation. It requires PBMs to reimburse pharmacies for prescription drugs at a rate equal to or higher than the pharmacy's acquisition cost. PBMs may well pass those increased costs on to plans, meaning that ERISA plans may pay more for prescription-drug benefits in Arkansas than in, say, Arizona. But «cost uniformity was almost certainly not an object of pre-emption.» Travelers, 514 U. S., at 662. Nor is the effect of Act 900 so acute that it will effectively dictate plan choices. See id., at 668. Indeed, Act 900 is less intrusive than the law at issue in Travelers, which created a compelling incentive for plans to buy insurance from the Blues instead of other insurers. Act 900, by contrast, applies equally to all PBMs and pharmacies in Arkansas. As a result, Act 900 does not have an impermissible connection with an ERISA plan.

B

Act 900 also does not «refer to» ERISA. A law refers to ERISA if it «acts immediately and exclusively upon ERISA plans or where the existence of ERISA plans is essential to the law's operation.» Gobeille, 577 U. S., at 319-320 (quoting Dillingham, 519 U. S., at 325; ellipsis omitted).

Act 900 does not act immediately and exclusively upon ERISA plans because it applies to PBMs whether or not they manage an ERISA plan. Indeed, the Act does not directly regulate health benefit plans at all, ERISA or otherwise. It affects plans only insofar as PBMs may pass along higher pharmacy rates to plans with which they contract.

ERISA plans are likewise not essential to Act 900's operation. Act 900 defines a PBM as any «entity that administers or manages a pharmacy benefits plan or program,» and it defines a «pharmacy benefits plan or program,» in turn, as any «plan or program that pays for, reimburses, covers the cost of, or otherwise provides for pharmacist services to individuals who reside in or are employed in [Arkansas].» Ark. Code Ann. §§ 17-92-507(a)(7), (9). Under those provisions, Act 900 regulates PBMs whether or not the plans they service fall within ERISA's coverage <*>. Act 900 is therefore analogous to the law in Travelers, which did not refer to ERISA plans because it imposed surcharges «regardless of whether the commercial coverage [was] ultimately secured by an ERISA plan, private purchase, or otherwise.» 514 U. S., at 656; see also Dillingham, 519 U. S., at 328 (concluding that the relevant California law did not refer to ERISA plans because the apprenticeship programs it regulated did not need to be ERISA programs).

---

<*> PBMs contract with a variety of healthcare plans and programs that are not covered by ERISA, including Medicaid, Medicare, military, and market place plans.

III

PCMA disagrees that Act 900 amounts to nothing more than cost regulation. It contends that Act 900 has an impermissible connection with an ERISA plan because its enforcement mechanisms both directly affect central matters of plan administration and interfere with nationally uniform plan administration. The mechanisms that PCMA identifies, however, do not require plan administrators to structure their benefit plans in any particular manner, nor do they lead to anything more than potential operational inefficiencies <*>.

---

<*> PCMA does not suggest that Act 900's enforcement mechanisms overlap with «fundamental components of ERISA's regulation of plan administration.» Gobeille v. Liberty Mut. Ins. Co., 577 U. S. 312, 323 (2016).

PCMA first claims that Act 900 affects plan design by mandating a particular pricing methodology for pharmacy benefits. As PCMA reasons, while a plan might prefer that PBMs reimburse pharmacies using a MAC list constructed with an eye toward containing costs and ensuring predictability, Act 900 ignores that preference and instead requires PBMs to reimburse pharmacies based on acquisition costs. But that argument is just a long way of saying that Act 900 regulates reimbursement rates. Requiring PBMs to reimburse pharmacies at or above their acquisition costs does not require plans to provide any particular benefit to any particular beneficiary in any particular way. It simply establishes a floor for the cost of the benefits that plans choose to provide. The plans in Travelers might likewise have preferred that their insurers reimburse hospital services without paying an additional surcharge, but that did not transform New York's cost regulation into central plan administration <*>.

---

<*> PCMA also points to Act 900's requirement that PBMs update their MAC lists to reflect statutorily mandated prices. But that obligation does not affect plan design for the same reasons. Moreover, if PBMs were not required to update their MAC lists, they would be in constant non-compliance with Act 900's cost regulation.

Act 900's appeal procedure likewise does not govern central matters of plan administration. True, plan administrators must «comply with a particular process, subject to state-specific deadlines, and [Act 900] dictates the substantive standard governing the resolution of [an] appeal.» Brief for Respondent 24. Moreover, if a pharmacy wins its appeal, a plan, depending on the terms of its contract with a PBM, may need to recalculate and reprocess how much it (and its beneficiary) owes. But any contract dispute implicating the cost of a medical benefit would involve similar demands and could lead to similar results. Taken to its logical endpoint, PCMA's argument would pre-empt any suits under state law that could affect the price or provision of benefits. Yet this Court has held that ERISA does not preempt «state-law mechanisms of executing judgments against ERISA welfare benefit plans, even when those mechanisms prevent plan participants from receiving their benefits.» Mackey v. Lanier Collection Agency & Service, Inc., 486 U. S. 825, 831 — 832 (1988).

PCMA also argues that Act 900 interferes with central matters of plan administration by allowing pharmacies to decline to dispense a prescription if the PBM's reimbursement will be less than the pharmacy's cost of acquisition. PCMA contends that such a refusal effectively denies plan beneficiaries their benefits, but that argument misunderstands the statutory scheme. Act 900 requires PBMs to compensate pharmacies at or above their acquisition costs. When a pharmacy declines to dispense a prescription, the responsibility lies first with the PBM for offering the pharmacy a below-acquisition reimbursement.

Finally, PCMA argues that Act 900's enforcement mechanisms interfere with nationally uniform plan administration by creating «operational inefficiencies.» Brief for Respondent 34. But creating inefficiencies alone is not enough to trigger ERISA pre-emption. See, e.g., Mackey, 486 U. S., at 831 (holding that ERISA did not pre-empt a state garnishment procedure despite petitioners' contention that such actions would impose «substantial administrative burdens and costs» on plans). PCMA argues that those operational inefficiencies will lead to increased costs and, potentially, decreased benefits. ERISA does not pre-empt a state law that merely increases costs, however, even if plans decide to limit benefits or charge plan members higher rates as a result. See De Buono, 520 U. S., at 816 («Any state tax, or other law, that increases the cost of providing benefits to covered employees will have some effect on the administration of ERISA plans, but that simply cannot mean that every state law with such an effect is pre-empted by the federal statute»).

• * *

In sum, Act 900 amounts to cost regulation that does not bear an impermissible connection with or reference to ERISA. The judgment of the Eighth Circuit is therefore reversed, and the case is remanded for further proceedings consistent with this opinion.

JUSTICE BARRETT took no part in the consideration or decision of this case.

THOMAS, J., concurring

No. 18-540

JUSTICE THOMAS, concurring.

I join the Court's opinion in full because it properly applies our precedents interpreting the pre-emptive effect of the Employee Retirement Income Security Act of 1974 (ERISA), 29 U. S. C. § 1144.

I write separately because I continue to doubt our ERISA pre-emption jurisprudence. Gobeille v. Liberty Mut. Ins. Co., 577 U. S. 312, 327 (2016) (THOMAS, J., concurring). The plain text of ERISA suggests a two-part pre-emption test: (1) do any ERISA provisions govern the same matter as the state law at issue, and (2) does that state law have a meaningful relationship to ERISA plans? Only if the answers to both are in the affirmative does ERISA displace state law. But our precedents have veered from the text, transforming § 1144 into a «vague and „potentially boundless“... „purposes and objectives“ pre-emption» clause that relies on «generalized notions of congressional purposes.» Wyeth v. Levine, 555 U. S. 555, 587 (2009) (THOMAS, J., concurring in judgment). Although that approach may allow courts to arrive at the correct result in individual cases, it offers little guidance or predictability. We should instead apply the law as written.

I

When construing a statutory provision, we begin with the text. United States v. Alvarez-Sanchez, 511 U. S. 350, 356 (1994). Section 1144(a) provides that certain of ERISA's provisions «shall supersede any and all State laws insofar as they may now or hereafter relate to any employee benefit plan» with certain exceptions not relevant in this case.

The term «supersede» precludes reading the statute as categorically pre-empting any state law related to employee benefit plans. Rather, it suggests a replacement or substitution instead of a blanket pre-emption. See Webster's Third New International Dictionary 2295 (1976) (defining «supersede» to mean, among other things, «to take the place of and out-mode by superiority»); District of Columbia v. Greater Washington Bd. of Trade, 506 U. S. 125, 135 — 136 (1992) (Stevens, J., dissenting) (noting the word «super sede» is «often overlooked»).

Where Congress seeks to pre-empt state laws without replacing them, it typically uses different words. See, e.g., 84 Stat. 88, codified in 15 U. S. C. § 1334(b) (stating in a «preemption» section that «[n]o requirement or prohibition based on smoking and health shall be imposed under State law with respect to the advertising or promotion of any cigarettes the packages of which are labeled in conformity with the provisions of this Act»); 49 U. S. C. § 41713(b)(1) («[A] State... may not enact or enforce a law, regulation, or other provision having the force and effect of law related to a price, route, or service of an air carrier»). Congress knows how to write sweeping pre-emption statutes. But it did not do so here. Applying the statutory text, the first step is to ask whether a provision in ERISA governs the same matter as the disputed state law, and thus could replace it.

The next step is to determine whether the state law «relate[s] to» employee benefit plans. 29 U. S. C. § 1144(a). The Court has expressed concern that a literal reading of this phrase is so broad that it is meaningless. See New York State Conference of Blue Cross & Blue Shield Plans v. Travelers Ins. Co., 514 U. S. 645, 655 (1995). But many times it is the ordinary, not literalist, meaning that is the better one. See, e.g., McBoyle v. United States, 283 U. S. 25, 26 (1931) («vehicle» in the 1930s did not include aircraft because «in everyday speech „vehicle“ calls up the picture of a thing moving on land»). «[A] reasonable person conversant with applicable social conventions» would not understand «relate to» as covering any state law with a connection to employee benefit plans, no matter how remote the connection. Manning, What Divides Textualists From Purposivists? 106 Colum. L. Rev. 70, 77 (2006); see also California Div. of Labor Standards Enforcement v. Dillingham Constr., N. A., Inc., 519 U. S. 316, 336 (1997) (Scalia J., concurring) (interpreting «relate to» literally would lead to results «no sensible person could have intended»). If someone, for instance, asserted that he is «related to Joe,» it would be reasonable to presume a close familial relationship. No one would assume that the speaker was referencing a mutual tie to Adam and Eve. So too here. A state law needs more than a «tenuous, remote, or peripheral» connection with ERISA plans to trigger the statute. Shaw v. Delta Air Lines, Inc., 463 U. S. 85, 100, n. 21 (1983); cf. Wisconsin Dept. of Revenue v. William Wrigley, Jr., Co., 505 U. S. 214, 231 (1992) («the law cares not for trifles»).

II

Here, the parties have not pointed to any ERISA provision that governs the same matter as Act 900. That alone should resolve the case. But the parties certainly cannot be faulted for not raising this argument. Our amorphous precedents have largely ignored this step. E.g., District of Columbia, 506 U. S., at 129.

Instead, we have asked only if the state law «relate[d] to» ERISA plans. Ibid. But this has proved problematic because of «how much state law § 1144 would pre-empt if read literally.» Gobeille, 577 U. S., at 328 (THOMAS, J., concurring). Instead of reverting to the text, however, we decided that «relate to» is so «indetermina[te]» that it cannot «give us much help drawing the line.» Travelers, 514 U. S., at 655.

Having paid little attention to the actual statutory test, we crafted our own, asking whether the challenged state law frustrates the «objectives» of ERISA. Gobeille, 577 U. S., at 320. Under this approach, the Court will declare as pre-empted «state laws based on perceived conflicts with broad federal policy objectives, legislative history, or generalized notions of congressional purposes that are not embodied within the text of federal law.» Wyeth, 555 U. S., at 583 (opinion of THOMAS, J.). Our case law states that under an objectives and purposes preemption approach, a state law is pre-empted if it has a «reference to» or an «impermissible connection with» ERISA plans. Gobeille, 577 U. S., at 319 — 320. But this vague test offered «no more help than» the «relate to» one. Travelers, 514 U. S., at 656.

Our more recent efforts to further narrow the test have just yielded more confusion. A state law references ERISA only if it «acts immediately and exclusively upon ERISA plans... or where the existence of ERISA plans is essential to the law's operation.» Gobeille, 577 U. S., at 319 — 320 (ellipsis in original). A connection with ERISA plans is impermissible only if it «governs... a central matter of plan administration» or «interferes with nationally uniform plan administration.» Id., at 320. (ellipsis in original) <*>. Although, at first blush, that may seem more precise than asking if a law «relates to» ERISA, it has proven just as difficult to apply consistently, leading many members of the Court to suggest still other methods. See, e.g., Egelhoff v. Egelhoff 532 U. S. 141, 152 (2001) (Scalia, J., concurring); Aetna Health Inc. v. Davila, 542 U. S. 200, 222 — 224 (2004) (Ginsburg, J., concurring). Instead of relying on this «accordionlike» test that seems to expand or contract depending on the year, Reece, The Accordion Type Jurisprudence of ERISA Preemption Creates Unnecessary Uncertainty, 88 UMKC L. Rev. 115, 124, n. 71 (2019), perhaps we should just interpret the text as written.

---

<*> We have also held that a state law might have an impermissible connection with ERISA plans if the indirect economic effects of the state law «force an ERISA plan to adopt a certain scheme of substantive coverage or effectively restrict its choice of insurers.» New York State Conference of Blue Cross & Blue Shield Plans v. Travelers Ins. Co., 514 U. S. 645, 668 (1995).

III

Stare decisis concerns need not caution against a return to the text because the outcomes of our recent cases — if not the reasoning — are generally consistent with a text-based approach. Indeed, since Travelers every state law this Court has held pre-empted involved a matter explicitly addressed by ERISA provisions. See, e.g., Boggs v. Boggs, 520 U. S. 833, 843 — 854 (1997) (pre-empting state law and discussing ERISA provisions with which it conflicts); Aetna Health, 542 U. S., at 204 (holding that states cannot create new causes of action that conflict with ERISA's «interlocking, interrelated, and interdependent remedial scheme,» located in § 502(a) of ERISA) <*>.

---

<*> The Court has found something to be «a central matter of plan administration» only when the matter is addressed by ERISA's text. E.g., Egelhoff v. Egelhoff, 532 U. S. 141, 148 (2001); Gobeille v. Liberty Mut. Ins. Co., 577 U. S., at 321 — 322. And if the state law interferes with national uniformity but ERISA does not address the matter, we have held that the matter in question does not require uniformity. Travelers, 514 U. S., at 662; ante, at 5 («not every state law that causes some disuniformity in plan administration» is pre-empted). We have also held that ERISA does not pre-empt state laws regulating ERISA plans engaging in activity not regulated by ERISA, like running a hospital. See De Buono v. NYSA-ILA Medical and Clinical Services Fund, 520 U. S. 806 (1997). That makes sense because ERISA has nothing to say about those activities.

But it is not enough for this Court to reach the right conclusions. We should do so in the way Congress instructed. Indeed, although we have generally arrived at the conclusions we would arrive at under a text-based approach, our capacious, non-textual test encourages departure from the text. The decision below is testament to that problem. We unanimously reverse that decision today, but we can hardly fault judges when they apply the amorphous test that we gave them. We can and should do better.

---