Рекомендация № Rec(2004)1 Комитета министров Совета Европы

«О финансовом и бюджетном управлении на местном и региональном уровнях»

(Принята 08.01.2004 на 867-ом заседании представителей министров)

КОМИТЕТ МИНИСТРОВ СОВЕТА ЕВРОПЫ

РЕКОМЕНДАЦИЯ № Rec(2004)1 КОМИТЕТА МИНИСТРОВ СОВЕТА ЕВРОПЫ ГОСУДАРСТВАМ-ЧЛЕНАМ О ФИНАНСОВОМ И БЮДЖЕТНОМ УПРАВЛЕНИИ НА МЕСТНОМ И РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЯХ

(8 января 2004 года)

---

<*> Перевод на русский язык Берестнева Ю.Ю.

Комитет министров в соответствии с положениями статьи 15 «b» Устава Совета Европы,

считая, что целью Совета Европы является усиление единства среди его членов в целях защиты и продвижения идеалов и принципов, являющихся их общим наследием, и содействия их экономическому и социальному прогрессу;

считая, что эта цель может быть достигнута inter alia путем принятия общих мер в экономической, социальной, правовой и административной сферах;

учитывая положения Европейской хартии местного самоуправления, принятой в форме международного договора 15 октября 1985 г. и ратифицированной на настоящий момент большинством государств-членов Совета Европы;

учитывая следующие доклады Руководящего комитета по местной и региональной демократии (CDLR):

• Влияние ограничений национального государственного долга, установленных на европейском уровне, на финансовую автономию органов местного самоуправления и региональных органов (2000 год);
• Методы оценки необходимых расходов органов местного самоуправления и методы оценки доходов (2001 год);
• Риски, вытекающие из финансовых обязательств органов местного самоуправления (2002 год);
• Финансовое выздоровление испытывающих затруднения органов местного самоуправления и региональных органов (2002 год);
• Бюджетные процедуры и бюджетное управление на местном уровне (2002 год);

Учитывая Заключение CLRAE 20(2003) о предварительном проекте Рекомендации Комитета министров государствам-членам о финансовом и бюджетном управлении на местном и региональном уровнях;

осознавая, что местное и, где существует, региональное самоуправление подразумевает определенную степень автономии в финансовом и бюджетном управлении, без которой органы местного самоуправления и региональные органы не могут нести ответственность, контролировать и управлять государственными делами, находящимися в их компетенции;

считая важным то, что государственные расходы управляются открыто и в соответствии с законодательством и что процедуры финансового и бюджетного управления играют в этом отношении существенную роль;

считая, что процедуры финансового и бюджетного управления для большей эффективности должны быть приспособлены к потребностям местных и региональных сообществ;

Рекомендует правительствам государств-членов:

1. в своей политике финансового и бюджетного управления на местном и региональном уровнях руководствоваться следующими принципами:

a. обеспечение соответствия макроэкономических целей национальной экономической политике;

b. установление и обеспечение финансовой стабильности органов местного самоуправления и региональных органов;

c. стремление к экономической эффективности услуг, предоставляемых обществу;

d. обеспечение открытости и подотчетности решений;

2. обеспечить соблюдение этих принципов с помощью соответствующих мер, включающих использование национального законодательства, изменяя в случае необходимости регулятивную базу финансового и бюджетного управления на местном и региональном уровнях и опираясь на руководящие положения, прилагающиеся к настоящей Рекомендации;

3. дать возможность органам местного самоуправления и региональным органам или их представителям участвовать в дебатах и любых реформах, которые могут оказаться необходимыми в области финансового и бюджетного управления на местном и региональном уровнях и в области финансовых отношений между органами управления всех уровней, особенно проводящиеся во исполнение настоящей Рекомендации;

4. перевести настоящую Рекомендацию на их государственные языки и передать ее органам местного самоуправления и региональным органам и их ассоциациям, предложив им принять к сведению предназначенные им руководящие положения, изложенные в части II Приложения.

Приложение

Часть I. РУКОВОДЯЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДЛЯ ЦЕНТРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ

Эти руководящие положения адресованы центральным органам власти в той мере, в которой они отвечают за определение правовой базы и контролируют деятельность органов местного самоуправления и региональных органов.

В некоторых федеративных государствах эти полномочия принадлежат субъектам федерации. В таких случаях эти руководящие положения адресованы им. Центральным органам власти предлагается довести эти руководящие положения до их сведения.

Общие принципы

1. Местные и региональные органы должны иметь право на предсказуемое предоставление им в рамках национальной экономической политики средств соразмерно их полномочиям и обязанностям, с помощью которых они могли бы выполнять свои полномочия эффективно и которыми они могли бы свободно распоряжаться.

2. Общая система местных и региональных финансов должна иметь целью установление надлежащего баланса между финансовыми переводами, включая дотации и доли общегосударственных налогов, с одной стороны, и местные налоги и сборы, с другой стороны. Такой баланс должен предусматривать полномочия по приспособлению уровня расходов и доходов к местным приоритетам, а также по обеспечению того, чтобы местные службы все-таки соответствовали минимальным стандартам, независимо от местных или региональных налоговых возможностей.

3. Вышестоящие органы, решения которых налагают дополнительные расходы на местные и региональные органы, должны обеспечивать покрытие этих дополнительных расходов из новых финансовых средств, например: дополнительных налоговых ресурсов, растущих финансовых переводов или других финансовых средств.

4. Законодатель должен принять правила составления, одобрения и исполнения местных и региональных бюджетов и контроля их исполнения, а также здорового и сбалансированного долгосрочного управления ими.

5. Нельзя делегировать право принятия бюджета и одобрения счетов Комитету или органу иному, нежели избранному совещательному органу местных или региональных органов.

6. В рамках законодательства местные и региональные органы должны иметь право на независимое принятие своих бюджетов и адаптация операциональных правил, применимых к их бюджетам, и применения их к специфике их положения.

7. Местные и региональные органы должны иметь право на распределение кредитового сальдо, оставшегося после бюджетного года, на единовременные выплаты (например, самофинансирование из инвестиций, сокращение государственных займов, создание резервов и т.д.) и на перераспределение дебетового сальдо для исправления ситуации путем распределения фондов из последующих бюджетов с целью их списания со счета.

Ограничения финансовой автономии органов местного самоуправления и региональных органов

8. Государство или созданный в соответствии с законом надзорный орган могут принимать меры, ограничивающие финансовую автономию органов местного самоуправления или региональных органов или ограничивающие (сокращающие) объем передаваемых им средств. Эти меры должны приниматься в рамках, установленных законом, и не должны быть чрезмерными или нарушать принцип местной автономии.

9. Такие ограничительные меры могут быть общими (применяемыми ко всем органам) или специальными (применяемыми к ограниченному числу органов с учетом их положения). Целью принятия этих мер должны быть:

• обеспечение здоровой макроэкономической политики на государственном уровне, с одной стороны, и
• обеспечение стабильного и безопасного управления при соблюдении правил, установленных в законодательстве и административной практике, и преодоление финансовых затруднений или решение чрезвычайных вопросов, возникших в связи с наложением ограничений на органы местного самоуправления и региональные органы, с другой стороны.

10. Ограничения, которые могут быть наложены государством на финансовую автономию органов местного самоуправления и региональных органов, должны быть установлены законом. Ограничения должны быть основаны на объективных, прозрачных и поддающихся проверке критериях, применяющихся справедливо и таким образом, чтобы избежать применения счетных устройств, позволяющих скрыть истину.

11. Прежде чем применять какую-либо меру по ограничению финансовой и бюджетной автономии органов местного самоуправления и региональных органов необходимо выяснить их мнение по этому вопросу; в дальнейшем их необходимо информировать о последствиях ее применения. Могут быть созданы институциональные механизмы ведения регулярного диалога, консультации и сотрудничества между органами управления различных уровней.

12. Центральные органы власти должны проводить регулярные проверки с целью установления, являются ли ограничения необходимыми и эффективными.

13. Специальные меры, ограничивающие финансовую и бюджетную свободу некоторых органов местного самоуправления или региональных органов, должны быть краткосрочными и отменяться немедленно после достижения их цели.

14. Ограничения, наложенные на каждый орган, должны быть ясными, объективными и поддающимися количественному определению.

15. Ограничения должны быть соразмерны желаемой цели и не должны иметь карательный характер.

16. Меры, оказывающие существенное влияние на финансовую автономию органа местного самоуправления или регионального органа, такие как общее и жесткое снижение расходов и налоговых ставок, должны избегаться, если могут быть использованы другие, более мягкие меры, такие как стимулирование и гибкие ограничения (которые изменяются с течением времени и применяются с учетом текущего положения и среднего уровня расходов и налоговых ставок конкретного типа общества).

Методы финансовой оценки

17. Необходимо готовить и опубликовывать проводимые на национальном уровне оценки изменения необходимых расходов и предварительных (ожидаемых) доходов органов местного самоуправления и региональных органов, финансовых переводов и критериев распределения этих переводов. Эта оценка должна считаться предварительной и подлежать регулярной корректировке. Она должна быть основана на прозрачных, стабильных, справедливых и объективных формулах исчисления.

18. Целью такой оценки должно являться предоставление информации об изменениях макроэкономической ситуации и предполагаемом объеме переводимых фондов, которые могут быть предоставлены центральными органами власти органам местного самоуправления и региональным органам; эта оценка должна по возможности способствовать справедливому распределению переводов между различными органами.

19. По возможности государство должно содействовать созданию стандартов для основных местных и региональных служб и развивать приблизительные процедуры финансовой оценки необходимых расходов на местном и региональном уровнях.

Оценка финансового риска и управление финансовым риском

20. Оценка финансового риска должна включать предварительное наблюдение и предупреждающие механизмы (такие как таблицы, показывающие изменения доходов и расходов, задолженности и процентных ставок, основных налоговых баз и т.д.), а также процедуры защиты от финансовых рисков и контрольные процедуры. Метод всеобщего регулирования должен преобладать над методом надзора за индивидуальной деятельностью.

21. Необходимо запретить спекулятивные инвестиции органов местного самоуправления и региональных органов. Если эти органы желают делать инвестиции на рынке ценных бумаг, эти инвестиции должны управляться профессионально.

22. Необходимо запретить любую технику финансирования, имеющую целью или последствием сокрытие уровня задолженности органа местного самоуправления или регионального органа. Все техники финансирования должны соответствовать условиям, обеспечивающим и восстанавливающим прозрачность финансового положения или ограничивающим имеющиеся риски.

23. Законодатель должен исключить или ограничить возможность использования в качестве гарантии займов зданий и активов, необходимых для выполнения органами местного самоуправления или региональными органами своих обязательных или связанных с ними задач.

24. Вообще, органы местного самоуправления и региональные органы должны иметь право на заимствования только для финансирования инвестиционных расходов, но не на текущие расходы. Уровень долга должен быть установлен в отношении объема собственных средств органа, их размера, стабильности и предполагаемого развития.

Избранные представители и служащие органов местного самоуправления

25. Качество и правильность финансовой и бюджетной информации, предоставляемой органами местного самоуправления или региональными органами, должны быть гарантированы назначенными в соответствии с законом мэром, главой исполнительной власти или любым иным избранным представителем или исполнительным органом, которые берут на себя данную ответственность.

26. Должностные лица, ответственные за сбор местных и региональных налоговых поступлений и/или расходование средств местных или региональных бюджетов и пользующиеся определенной независимостью при осуществлении их обязанностей должны нести в соответствии с законом личную ответственность за свои управленческие решения.

27. Центральные органы власти должны обеспечить получение служащими органов местного самоуправления или региональных органов соответствующей профессиональной подготовки. Если такая подготовка не проводится самим органом местного самоуправления или региональным органом или ассоциацией таких органов, центральные органы власти могут, например, установить стандарты для такой подготовки, организовать ее и помочь органу местного самоуправления или региональному органу и ассоциации таких органов организовать подготовку их избранных представителей и служащих.

Контроль

28. Внешние надзорные процедуры должны быть закреплены в законе, сбалансированы и справедливы. Такие процедуры должны сводиться к проверке законности принятых решений. В случае разногласий надзорные органы должны иметь возможность обратиться в компетентный судебный орган.

29. Вообще, контролю после события должно отдаваться предпочтение по сравнению с предварительным одобрением и разрешением.

30. Если же требуется предварительное одобрение, в частности для осуществления делегированных полномочий, законодательством должны быть предусмотрены разумные сроки для дачи надзорным органом своего согласия, которое должно считаться полученным в случае отсутствия какого-либо ответа в установленный срок.

31. Законодательством должен быть установлен крайний срок для принятия местных и региональных бюджетов и механизмы, обеспечивающие непрерывность предоставления государственных услуг, если бюджет не будет принят в установленный срок или если органы местного самоуправления или региональные органы не выполняют своих обязательств (например, невключение в бюджет расходов, которые являются обязательными по закону или договору, ошибки в бюджетных записях, грубое нарушение бюджетных процедур и т.д.). Такие механизмы могут предусматривать вмешательство центральных органов власти, контролирующих органов или независимого административного органа с целью исправить положение, гарантируя при этом, что такое вмешательство является соразмерным его причине, не является политическим или чрезмерным, не угрожает местному или региональному самоуправлению и не длится сверх необходимого для исправления ситуации или обнаруженных недостатков.

32. Для обнаружения отклонений и возбуждения соответствующих предупредительных процедур предпочтительней существование статистического и сравнительного анализа исполнения бюджета, расходов и уровня расходов, а не ряд последовательных оценок, не обеспечивающих динамичный обзор.

33. Центральные органы власти должны обеспечить принятие мер по сравнению бюджетов и предоставлению органам местного самоуправления или региональным органам сопоставимых размера и социально-экономических характеристик, которые были бы общедоступными (с помощью публикаций и почтовой рассылки в Интернете) и сопровождались бы объяснениями (такими как значение использованных показателей и т.д.).

Содействие органам местного самоуправления и региональным органам, испытывающим финансовые затруднения

34. Как правило, центральные органы власти не должны гарантировать займы органов местного самоуправления или региональных органов.

35. Текущие расходы органов местного самоуправления и региональных органов должны финансироваться из текущих доходов и незабронированных резервов, за исключением случаев взятия кредитов в наличной денежной форме и краткосрочных займов.

36. Государство или надзорный орган должны установить процедуры контроля финансового положения органов местного самоуправления и региональных органов путем сбора финансовой информации и ее опубликования. Эта информация должна позволить гражданам, органам местного самоуправления и региональным органам и правительству иметь представление о финансовом положении конкретного органа, сравнить его с положением других органов, имеющих аналогичные характеристики, и в случае необходимости принять в соответствии с законом соответствующие меры, направленные на избежание любых возникающих финансовых трудностей.

37. Должны существовать процедуры, позволяющие органам местного самоуправления или региональным органам справиться с локализированным и краткосрочным кризисом без помощи вышестоящих органов или государства. Такие процедуры могут быть установлены, например, в кодексе о банкротстве и неплатежеспособности органов местного самоуправления и региональных органов.

38. Государство или надзорный орган должен установить и соблюдать четкие правила осуществления вмешательства для помощи органам местного самоуправления или региональным органам, испытывающим финансовые затруднения.

39. Эти правила осуществления вмешательства должны иметь целью финансового восстановления органов местного самоуправления или региональных органов, привлекая к ответственности за свои действия избранных представителей. Должны быть установлены положения, направленные на воспрепятствование и избежание отрицательных последствий, таких как: привыкание органов местного самоуправления или региональных органов к помощи или безответственность при управлении финансами, или конкуренция за государственную помощь.

40. Если финансовые затруднения вызваны структурным дефицитом доходов, центральные органы власти должны не только предоставить финансовую помощь, но и попытаться устранить причины этого структурного дефицита.

41. Центральные органы власти должны принять меры для выделения специальных финансовых ресурсов для помощи органам местного самоуправления и региональным органам, находящимся в чрезвычайном положении или потерпевшим от природных бедствий, или затронутым острым экономическим спадом.

42. Финансовая помощь должна предоставляться после переговоров с конкретным органом местного самоуправления или региональным органом и быть основана на плане экономического восстановления, включающем финансовое участие и обязательства этого органа.

43. Финансовая помощь должна оказываться с учетом благосостояния органа местного самоуправления или регионального органа, среднесрочного экономического и налогового потенциала.

Часть II. РУКОВОДЯЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДЛЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И РЕГИОНАЛЬНЫХ ОРГАНОВ

Органам местного самоуправления и региональным органам предлагается принимать во внимание следующие меры при определении их политики в области финансового и бюджетного управления в той мере, в которой они находятся в их компетенции.

Общие принципы

44. Желательно, чтобы только что избранные должностные лица исполнительных органов местного самоуправления или региональных исполнительных органов представляли в начале срока своей деятельности программу, излагающую цели, приоритеты и меры с указанием расписания их исполнения и соответствующих бюджетных средств.

45. Органы местного самоуправления и региональные органы должны составлять многолетние бюджетные планы (охватывающие от двух до четырех лет после текущего года), в которых излагались бы всеобщие бюджетные цели, расходы, связанные с проведением принятой политики и выполнением взятых на себя обязательств, влияние на бюджет принятых или готовых к принятию решений.

46. Бюджетные проекты и предложения должны готовиться с участием собственных экспертов (например, сборщиков налогов, казначеев, внутренних аудиторов и т.д.) и с учетом мнения независимых лиц (таких как экономисты, независимые аудиторы и т.д.), особенно в случае проведения публичных дебатов (заседания соответствующих комитетов, местного или регионального совета и т.д.).

47. Когда решение принимается исполнительным органом, местным или региональным советом, бюджетные расходы на текущий год и следующие финансовые годы должны сопровождаться четкими разъяснениями.

48. Как правило, деятельность комитетов, занимающихся бюджетными вопросами, должна быть открыта для общественности, а их документы должны опубликовываться и быть доступны для общественности.

49. Избранные представители и служащие органов местного самоуправления и региональных органов должны пользоваться предложенными им возможностями пройти соответствующую подготовку в области составления бюджета, как начальную, так и высшую, с помощью которой они могли бы понимать переданные им документы и принимать соответствующие информационно обоснованные решения. Для служащих должно применяться стимулирование подготовки, например, более тесная связь прохождения подготовки с критериями продвижения по службе.

50. Любая деятельность органов местного самоуправления или региональных органов, следствием которой могут стать государственные долги или появление значительных финансовых рисков, должна быть, прежде всего, согласована с представительным совещательным органом и одобрена им.

Информация и открытость

51. Бюджетные и бухгалтерские документы должны легко читаться, представлять ясный и понятный обзор бюджета (включая основные сальдо, вопросы и приоритеты, ключевые данные и т.д.) и достаточные детали для анализа содержания бюджета и осуществления соответствующих сравнений (с другими финансовыми годами, другими органами и т.д.).

52. Опубликованные документы (например, через Интернет) должны сопровождаться подробным объяснением, делающим их более понятными для простых граждан.

53. Расходы и доходы должны быть представлены в бюджетных документах по типу и сфере деятельности, также должны быть по возможности определены различные секторы местного и регионального управления, чтобы могло быть оценено распределение средств между различными областями деятельности.

54. К бюджетным документам по возможности должны прилагаться сведения об обеспечении обслуживания населения на местном и региональном уровнях (финансовые показатели, производственные показатели и показатели влияния, сравнение с показателями других органов местного самоуправления или региональных органов и толкование этих сведений).

55. Органы местного самоуправления или региональные органы должны стимулировать участие граждан и социальных партнеров в государственных делах, регулярно консультируясь с ними, и обеспечивать предоставление объективной информации о финансовых аспектах вопросов, являющихся предметом консультации.

56. Органы местного самоуправления или региональные органы должны предоставить гражданам возможность получать информацию о проектах бюджета сразу после их направления в органы исполнительной власти соответствующего уровня для окончательного одобрения. После принятия бюджета должны быть опубликованы основные положения и последствия для общества (например, путем объяснения изменений в налогообложении или приоритетного распределения средств соответствующего органа и упоминания служб, готовых предоставить общественности более подробную информацию.

Подготовка бюджета

57. Подготовка бюджета должна осуществляться специальным учреждением органа местного самоуправления или регионального органа, хорошо знакомым с операциональными ведомственными расходами и бюджетными расходами соответствующего органа и могущим предложить исполнительным органам различные варианты и подготовить внутренний арбитраж до арбитражного производства на более поздней стадии.

58. Бюджетные предложения должны обсуждаться органами и лицами, отвечающими за соответствующую область, а затем органами и лицами, отвечающими за финансы; последние должны рассмотреть общие сальдо, общий доход, займы и все поднятые проблемы.

59. Выбор между различными инвестиционными проектами должен быть более объективным, для этого может быть использована система «подсчета», основанная на нескольких критериях. Когда размер предполагаемых инвестиций оправдывает их, может быть проведен подготовительный процесс с участием местного сообщества; если такой процесс имеет дело, то должны быть созданы процедуры для обеспечения его правильного проведения.

60. Воздействие на бюджет связей органов местного самоуправления или региональных органов с коммерческим сектором (например, доходы и расходы, связанные с владением акциями, исполнением предоставленных гарантий и т.д.) должно быть правильно оценено в соответствии с правилами и процедурами оценки, используемыми в частном секторе.

Оценка финансового риска и управление финансовым риском

61. Бюджетные и бухгалтерские документы должны представлять как можно более полную и объективную картину финансового положения органа местного самоуправления или регионального органа. Органы местного самоуправления или региональные органы должны работать над составлением консолидированного бюджета, включающего результаты и показывающего риски и обязательства различных учреждений-сателлитов.

62. Если консолидация бюджета невозможна, органы местного самоуправления или региональные органы должны представить обзор своего участия в любой внешней организации и потенциальных рисков, которым может подвергнуться организация, акционером которой являются соответствующие органы местного самоуправления или региональные органы.

63. Представленный бюджет должен сопровождаться анализом финансовых рисков, которым подвергается орган местного самоуправления или региональный орган: поддающиеся количественному определению риски должны давать повод для создания резервов, а степень подверженности не поддающихся количественному определению рисков должна оцениваться.

64. В странах, в которых органы местного самоуправления или региональные органы могут свободно хранить свои средства в банках по своему выбору, необходима система страхования и перестрахования для защиты органов местного самоуправления или региональных органов от потери некоторой части их активов в случае банкротства банка.

65. Гарантийные или гарантийные депозитные обязательства должны публиковаться, делая разграничение между обязательствами, принятым в течение финансового года, невыплаченными займами и расходами, связанными с этими гарантиями; рекомендуется использование коэффициентов оценки рисков для ограничения этих рисков.

66. Создание коммерческих предприятий, управление ими и участие в них должно, как правило, сводиться к деятельности государственных служб, деятельности, не связанной с рыночной конкуренцией, или деятельности, направленной на экономический рост (например, развитие жилищного строительства, создание деловых парков и новых предприятий, борьба с безработицей и т.д.).

67. Если орган местного самоуправления или региональный орган имеет право делать инвестиции на финансовом рынке, оно, как правило, должно сводиться к инвестициям на рынке облигаций. Любая другая финансовая продукция должна с помощью специальных коэффициентов оцениваться на предмет изменчивости и рисков и в каждом отдельном случае подлежит профессиональному управлению.

68. Должны быть созданы системы и коэффициенты последующего исполнения, самые важные из которых должны быть опубликованы, чтобы можно было сравнить финансовые ситуации, проанализировать отклонения и предупредить риски.

69. Органы местного самоуправления и региональные органы должны индивидуально или коллективно организовать экспертизу, необходимую для управления рисками, вытекающими из их финансовых обязательств; эта экспертиза может предполагать проведение подготовки финансовых служащих местных административных органов или участие государственных служб, независимых общественных консультационных органов, ассоциаций органов местного самоуправления и частного сектора на коммерческой основе. Консультационные и надзорные функции не могут осуществляться одним и тем же органом.

70. Необходимо поощрять горизонтальное и вертикальное сотрудничество между органами, чтобы облегчить исполнение главных проектов таким образом, чтобы распределить расходы и риски.

71. Оценки расходов инвестиционных проектов должны учитывать последующие текущие расходы (например, кадровое обеспечение, функционирование, техническое обеспечение и др.), которые могут быть логически включены в многолетние бюджетные программы.

72. В публично-частных партнерствах риски должны распределяться реалистично, и органы местного самоуправления или региональные органы должны избегать принимать на себя вследствие своего вмешательства роль гаранта по рискованным частным инвестициям. В частности, открытые государственные гарантии предпочтительней, когда характер структуры или службы таков, что орган может признать затруднительным передачу своего будущего в руки потребителя.

Одобрение бюджета

73. В начале бюджетной процедуры должны быть организованы дебаты по вопросу бюджетной стратегии, позволяющие провести первоначальное обсуждение общих целей, подлежащих принятию на текущий год и, вероятно, на следующие годы.

74. Органы местного самоуправления или региональные органы должны установить достаточные сроки для чтения и анализа представленных бюджетных документов представительными органами.

75. Если избранные представители считают полученную информацию недостаточной или неясной, они — индивидуально или коллективно (например, в компетентных комитетах) — должны иметь возможность запросить дополнительную информацию, допрашивать соответствующих служащих и, в случае необходимости, заслушивать экспертов по своему выбору.

Исполнение бюджета

76. По возможности дебаты по вопросу исполнения бюджета должны проводиться в середине года, чтобы рассмотреть бюджетные изменения в перспективе и пересмотреть их в экономическом, бюджетном и социальном контексте, и по окончании финансового года.

77. Совет должен получать регулярно (например, каждые три-четыре месяца) новые данные, получаемые при контроле бюджета. Если появляется необходимость бюджетных исправлений, рекомендуется разделить их на одну или две «группы» ежегодно, сопровождая их обзором или даже дебатами по вопросу состояния бюджетных расходов.

78. Количество и масштаб бюджетных исправлений должны быть ограничены, чтобы избежать отклонения от первоначальных целей бюджета. Исправления должны вноситься таким образом, чтобы давать четкое представление о предложенных изменениях и их значении; процедура их внесения должна иметь тот же уровень прозрачности, гласности и соответствовать тем же условиям народного контроля, что и первоначальные бюджеты.

Бюджетные счета

79. Бюджет (на финансовый год) должен быть передан в совет в разумный срок, но обязательно до проведения дебатов по вопросу исполнения бюджета на следующий год (n + 1) и до составления бюджета на следующий за этим год (n + 2).

80. Одобрению бюджета должно предшествовать его обсуждение в Комитете и затем в Совете с учетом мнения независимых лиц (например, независимых аудиторов).

81. Исполнительные органы местного самоуправления или региональные органы должны обеспечить опубликование докладов комитетов и Совета, касающихся бюджета (публичный доступ или консультации в системе он-лайн).

Контроль

82. Органы местного самоуправления или региональные органы должны создать и ввести в общую практику базу для внутреннего аудита (например, этический кодекс, независимые меры, право инициативы, условия вмешательства, уведомление Совета, последующие меры, опубликование докладов и т.д.) и организовать поддержку внутреннего аудита (рекомендуемая методология, внешняя техническая поддержка).

83. Не принижая никаких существующих обязательств, органы местного самоуправления или региональные органы должны систематически использовать ежегодный внешний аудит (в любой форме) для подтверждения бюджета и проверки его соответствия законодательству (включая меры по борьбе с мошенничеством и коррупцией).

84. Органы местного самоуправления или региональные органы должны оценивать эффективность их управления на регулярной основе, например, прибегая к внешнему аудиту.

Финансовые затруднения

85. Орган местного самоуправления или региональный орган не должны просить финансовой помощи у государства или надзорного органа, если он может исправить финансовую ситуацию другими средствами.

86. Если орган местного самоуправления или региональный орган испытывает финансовые затруднения, он должен разработать и принять план финансового восстановления, в случае необходимости с помощью государства или надзорного органа, независимых административных органов или частных аудиторских фирм.

87. Планы восстановления должны быть обсуждены и приняты Советом или собранием на открытом заседании. В плане должны излагаться необходимые сведения и меры, на которых должны быть основаны следующие бюджеты. План может быть договором, основанным на законодательстве, с органом, предоставляющим финансовую поддержку соответствующему органу местного самоуправления или региональному органу.

---