Предложения по подходам к составлению карты рисков в финансово-бюджетной сфере органов государственного финансового контроля, являющихся органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации

(одобрены Советом по вопросам внутреннего государственного контроля, протокол от 11.09.2019 № 2)

ПРЕДЛОЖЕНИЯ

I. Методическая база для составления карты рисков в финансово-бюджетной сфере

В качестве методической базы для составления органами государственного финансового контроля, являющимися органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (далее — органы государственного финансового контроля субъектов Российской Федерации), карт рисков в финансово-бюджетной сфере на соответствующий год предлагается использовать следующие международные и национальные стандарты, а также стандарты Счетной палаты Российской Федерации в сфере управления рисками:

• «Управление рисками организации. Концептуальная модель», Комитет спонсорских организаций (COSO);
• Международный стандарт ИСО 9004:2009 «Менеджмент для достижения устойчивого успеха организации. Подход на основе менеджмента качества»;
• Международный стандарт ИСО 31000:2009 «Менеджмент риска. Принципы и руководство»;
• Международные стандарты для высших органов финансового контроля;
• Международные профессиональные стандарты внутреннего аудита;
• ГОСТ Р ИСО 9004-2010. «Национальный стандарт Российской Федерации. Менеджмент для достижения устойчивого успеха организации. Подход на основе менеджмента качества»;
• ГОСТ Р ИСО 31000-2010. «Национальный стандарт Российской Федерации. Менеджмент риска. Принципы и руководство»;
• Стандарт внешнего государственного аудита (контроля) № 104 «Аудит эффективности», утвержденный постановлением Коллегии Счетной палаты Российской Федерации от 30 ноября 2016 г. № 4ПК.

Кроме того, в качестве положительной практики предлагается использовать подходы к риск-ориентированному контролю, установленные постановлением Правительства Российской Федерации от 17 августа 2016 г. № 806 «О применении риск-ориентированного подхода при организации отдельных видов государственного контроля (надзора) и внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации».

II. Источники информации для составления карты рисков в финансово-бюджетной сфере

В качестве источников информации для составления органами государственного финансового контроля субъектов Российской Федерации карт рисков в финансово-бюджетной сфере на соответствующий год предлагается использовать:

• документы стратегического планирования Российской Федерации, послания Президента Российской Федерации, документы стратегического планирования, разрабатываемые на уровне субъекта Российской Федерации, иные документы, определяющие приоритетные направления деятельности системы государственного управления;
• поручения Администрации Президента Российской Федерации, полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, касающиеся вопросов финансово-бюджетной сферы;
• информация о результатах контроля (аудита), осуществляемого органами государственного финансового контроля (в том числе субъекта Российской Федерации) в отношении объектов контроля органа внутреннего государственного финансового контроля соответствующего субъекта Российской Федерации;
• ежегодные заключения контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации на отчет об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации (например: на 2020 год — заключение контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации на отчет об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации за 2018 год), иная информация о результатах осуществления контрольных и экспертно-аналитических мероприятий контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации;
• материалы органа прокуратуры субъекта Российской Федерации, содержащие информацию о типовых (наиболее часто выявляемых) нарушениях в финансово-бюджетной сфере (обзорные письма по результатам анализа законности в финансово-бюджетной сфере);
• поручения Губернатора субъекта Российской Федерации, заместителя Губернатора субъекта Российской Федерации — министра финансов субъекта Российской Федерации, обращения органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, постановлений и мотивированных обращений правоохранительных органов, должностных лиц министерства финансов субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления, депутатских запросов, граждан и организаций;
• информацию о нарушениях бюджетного законодательства и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, выявленных в результате проверок подведомственных учреждений, полученной от главных распорядителей средств бюджета субъекта Российской Федерации, в том числе в ходе проведения контрольных мероприятий;
• информация о результатах применения мер реагирования, предусмотренных картой рисков в финансово-бюджетной сфере за предыдущий период.

III. Подходы к идентификации, анализу и оценке рисков в финансово-бюджетной сфере

3.1 Идентификация рисков в финансово-бюджетной сфере.

Идентификация рисков предполагает выявление рисков в финансово-бюджетной сфере и их описание.

Идентификацию рисков в финансово-бюджетной сфере на соответствующий год предлагается осуществлять путем анализа источников информации, приведенных в Разделе II. «Источники информации для составления карты рисков в финансово-бюджетной сфере» настоящих предложений, и определения наиболее часто выявляемых нарушений, а также информации о проблемах в финансово-бюджетной сфере, в том числе идентифицированных органами государственного финансового контроля (в том числе субъекта Российской Федерации) в отношении объектов контроля органа внутреннего государственного финансового контроля соответствующего субъекта Российской Федерации, органами безопасности, прокуратуры, правопорядка субъекта Российской Федерации.

В ходе данной работы предлагается выявлять риски в деятельности объектов контроля в финансово-бюджетной сфере, классифицированные по направлениям деятельности, организационно-правовой форме объектов контроля, в деятельности которых выявлены соответствующие риски, и иным признакам.

Отбор рисков в финансово-бюджетной сфере для включения в карту рисков в финансово-бюджетной сфере на соответствующий год представляется возможным осуществлять экспертным путем с учетом нижеприведенных подходов.

Для целей осуществления дальнейших анализа и оценки рисков в финансово-бюджетной сфере идентифицированные риски представляется целесообразным отбирать в следующих случаях:

• если информация о выявлении нарушения (риска) в финансово-бюджетной сфере идентифицирована в двух и более источниках из числа указанных в абзацах третьем - шестом раздела II. «Источники информации для составления карты рисков в финансово-бюджетной сфере» настоящего документа;
• если объем нарушений соответствующего вида (в количественном либо денежном выражении), выявленных по итогам анализа отчетности о результатах контрольных мероприятий контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации, иных органов государственного финансового контроля, в том числе размещенных в государственных информационных системах, является значительным;
• если экспертная оценка документов стратегического планирования, разрабатываемых на уровне субъекта Российской Федерации, посланий Президента Российской Федерации, иных документов, определяющих приоритетные направления деятельности системы государственного управления, позволяет сделать вывод о наличии рисков, реализация которых препятствует исполнению таких документов.

Формулировки идентифицированных рисков в финансово-бюджетной сфере должны быть лаконичными и соответствовать терминологии, применяемой в законодательстве Российской Федерации, регламентирующей вопросы соответствующей сферы деятельности.

3.2 Анализ и оценка рисков в финансово-бюджетной сфере.

Анализ рисков в финансово-бюджетной сфере предлагается проводить в целях выявления наиболее значимых и вероятных рисков в финансово-бюджетной сфере, а также возможных негативных последствий воздействия идентифицированных рисков.

Оценку риска предлагается осуществлять в целях определения уровня соответствующего риска, в том числе путем сравнения уровня идентифицированных рисков с допустимыми (приемлемыми) уровнями таких рисков.

Проведение оценки рисков в финансово-бюджетной сфере должно обеспечивать:

• понимание потенциальных проблем, которые могут возникнуть при расходовании бюджетных средств и средств, предоставленных из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, их источников, воздействия последствий реализации соответствующих рисков на достижение целей расходования средств, устанавливаемых документами, являющимися основаниями для их предоставления, а также целей, поставленных в посланиях Президента Российской Федерации, иных документах, определяющих приоритетные направления деятельности системы государственного управления, в том числе в рамках национальных проектов, документах стратегического планирования, разрабатываемых на уровне субъекта Российской Федерации;
• сбор фактических данных и информации, необходимой для определения уровня идентифицированных рисков в финансово-бюджетной сфере, в том числе с использованием информации о результатах контрольных мероприятий, проведенных органом государственного финансового контроля субъекта Российской Федерации, статистических данных, данных государственных информационных систем и иных источников информации;
• выявление причин и условий возникновения идентифицированных рисков в финансово-бюджетной сфере.

При анализе и оценке рисков в финансово-бюджетной сфере также предлагается учитывать результаты принятия мер реагирования для воздействия на риски, включенные в карту рисков в финансово-бюджетной сфере за предыдущий год.

Анализ и оценку рисков в финансово-бюджетной сфере на соответствующий год предлагается осуществлять в целях отбора наиболее часто выявляемых рисков, а также наиболее значимых из них.

Для оценки рисков в финансово-бюджетной сфере предлагается производить оценку степени влияния и вероятности, а также уровня указанных рисков.

Под вероятностью в целях формирования карты рисков в финансово-бюджетной сфере предлагается понимать степень возможности наступления события, негативно влияющего на деятельность объектов контроля в финансово-бюджетной сфере и ее результаты, а также на законность, эффективность и целевой характер использования бюджетных средств.

Под степенью влияния в целях формирования карты рисков в финансово-бюджетной сфере предлагается понимать уровень негативного воздействия события на деятельность объектов контроля в финансово-бюджетной сфере и ее результаты, а также на законность, эффективность и целевой характер использования бюджетных средств, определяемый по величине отклонения от целевых значений показателей такой деятельности, устанавливаемой законодательными, нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также правилами и условиями предоставления бюджетных средств.

Значение каждого из указанных критериев оценивается экспертным путем по шкале от «0» до «1».

Оценка значения критерия «вероятность» осуществляется с учетом результатов анализа имеющихся причин и условий (обстоятельств) реализации риска в финансово-бюджетной сфере, а также с учетом распределения бюджетных средств по направлениям финансирования на соответствующий год, установленным законом о бюджете субъекта Российской Федерации на соответствующий год и плановый период.

Фактический уровень риска в финансово-бюджетной сфере на соответствующий год предлагается определять как произведение значений степени влияния и вероятности реализации риска.

3.3. Отбор рисков для включения в карту рисков в финансово-бюджетной сфере.

По результатам анализа имеющейся информации предлагается отобрать 10 — 15 рисков, на принятие мер по воздействию на которые будет направлена деятельность соответствующего органа государственного финансового контроля субъекта Российской Федерации, и которые подлежат включению в карту рисков в финансово-бюджетной сфере на соответствующий год.

При этом в карту рисков в финансово-бюджетной сфере предлагается включать риски, для которых значимость и (или) вероятность оценены не ниже, чем 0,5.

3.4 Выработка мер реагирования на риски в финансово-бюджетной сфере.

Выработку мер реагирования на риски в финансово-бюджетной сфере предлагается осуществлять исходя из необходимости выполнения органом государственного финансового контроля субъекта Российской Федерации действий в целях снижения уровня рисков в финансово-бюджетной сфере.

Для каждого из рисков в финансово-бюджетной сфере, подлежащих включению в карту рисков в финансово-бюджетной сфере на соответствующий год, предлагается:

• определить меры реагирования на риск в финансово-бюджетной сфере, в первую очередь, способствующие снижению его уровня;
• установить ожидаемый эффект от их применения;
• определить орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации (иную организацию, учреждение), воздействующий на риск в финансово-бюджетной сфере.

В качестве ожидаемых результатов применения мер реагирования на риски предлагается использовать:

• снижение уровня риска в финансово-бюджетной сфере (для рисков, в отношении которых принятие мер реагирования органом государственного финансового контроля субъекта Российской Федерации приведет к снижению уровня риска в финансово-бюджетной сфере);
• принятие риска в финансово-бюджетной сфере (для рисков, в отношении которых принятие мер реагирования органом государственного финансового контроля субъекта Российской Федерации не может привести к снижению уровня риска в финансово-бюджетной сфере).

IV. Подходы к составлению карты рисков в финансово-бюджетной сфере

4.1. Результаты идентификации, анализа и оценки рисков в финансово-бюджетной сфере предлагается отражать по прилагаемой форме карты рисков в финансово-бюджетной сфере на соответствующий год (приложение № 1 к настоящим предложениям) с учетом следующих особенностей:

• нумерация идентифицированных рисков в финансово-бюджетной сфере является сквозной;
• формулировки нарушения (риска) в финансово-бюджетной сфере, группировки (вида) нарушений (рисков) являются краткими и лаконичными;
• значения оценки значимости, вероятности реализации и уровня риска подлежат отражению с точностью до одного знака после запятой;
• в графах 6 - 9 при необходимости проставляется символ «+» в случае если в соответствующем источнике присутствует информация об идентифицированном риске, в противном случае проставляется символ «-».

4.2. Карту рисков в финансово-бюджетной сфере предлагается формировать ежегодно и представлять для утверждения руководителю органа государственного финансового контроля субъекта Российской Федерации.

4.3. Информацию о рисках в финансово-бюджетной сфере, на управление которыми будет ориентирована деятельность органа государственного финансового контроля субъекта Российской Федерации в соответствующем году, после утверждения карты рисков в финансово-бюджетной сфере в порядке, установленном в соответствии с пунктом 4.2 настоящих предложений, представляется целесообразным направлять в адрес контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации.

4.4. Карту рисков в финансово-бюджетной сфере на соответствующий год предлагается размещать на официальных сайтах органов внутреннего государственного финансового контроля субъектов Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» в целях информирования объектов контроля в финансово-бюджетной сфере.

V. Подходы к согласованию перечня мероприятий по реализации мер реагирования

5.1. После согласования карты рисков в финансово-бюджетной сфере на соответствующий год в порядке, установленном в соответствии с пунктом 4.2 настоящих предложений, органу внутреннего государственного финансового контроля субъекта Российской Федерации предлагается формировать перечень мероприятий, направленных на реализацию мер реагирования на риски в финансово-бюджетной сфере, включенные в карту рисков в финансово-бюджетной сфере, с указанием срока исполнения и ответственных исполнителей по каждому мероприятию (приложение № 2 к настоящим предложениям).

5.2. Органу внутреннего государственного финансового контроля субъекта Российской Федерации предлагается осуществлять мониторинг выполнения мероприятий по реализации мер реагирования на риски в финансово-бюджетной сфере, их завершения и достижения ожидаемых результатов.

VI. Подходы к применению карты рисков в финансово-бюджетной сфере

6.1. Органам внутреннего государственного финансового контроля субъектов Российской Федерации в целях снижения уровня рисков в финансово-бюджетной сфере, включенных в карту рисков в финансово-бюджетной сфере, предлагается обеспечить реализацию перечня мероприятий, направленных на реализацию мер реагирования, сформированного в соответствии с пунктом 5.1 настоящих предложений.

6.2. Органам внутреннего государственного финансового контроля субъектов Российской Федерации предлагается применять карту рисков в финансово-бюджетной сфере, утвержденную в порядке, установленном в соответствии с пунктом 4.2 настоящих предложений, в том числе при осуществлении отбора контрольных мероприятий в финансово-бюджетной сфере, а также для формирования вопросов проверки при подготовке к проведению контрольных мероприятий.

№ № п/п	Вид нарушения (риска)/нарушение (риск)	Оценка риска		Уровень риска на ____ год	Орган прокуратуры субъекта Российской Федерации	Контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации	Орган внутреннего государственного финансового контроля субъекта Российской Федерации	иное	Меры реагирования Органа контроля		Орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации (иная организация, учреждение), воздействующий на риск
		значимость	вероятность						Мероприятие	Ожидаемый эффект
1	2	3	4	5	6	7	8	9	10	11	12
	Группировка (вид) 1 идентифицированных и оцененных нарушений (рисков) в финансово-бюджетной сфере
1	Нарушение (риск) 1, отнесенное к группировке (виду) 1								1. Мера реагирования 1 на риск 1 2. Мера реагирования 2 на риск 1 ...	Ожидаемый эффект от реализации мер реагирования на риск 1	Наименование органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации (иной организации, учреждения), воздействующего на управление риском 1
...	...								...	...	...
	Группировка (вид) 2 идентифицированных и оцененных нарушений (рисков) в финансово-бюджетной сфере
...	Нарушение (риск) 1, отнесенное к группировке (виду) 2								...	...	...
...	...								...	...	...
	Группировка (вид) 3 идентифицированных и оцененных нарушений (рисков) в финансово-бюджетной сфере ...
...	Нарушение (риск) 1, отнесенное к группировке (виду) 3								...	...	...

№ № п/п	Вид нарушения (риска) /нарушение (риск)	Меры реагирования на риски в финансово-бюджетной сфере	Перечень мероприятий по реализации мер реагирования на риски в финансово-бюджетной сфере	Срок исполнения мероприятий	Ответственные за выполнение мероприятий
1	2	3	4	5	6
Группировка (вид) 1 идентифицированных и оцененных нарушений (рисков) в финансово-бюджетной сфере
1		1.1.	1.1.1.
			1.1.2.
			1.1.3.
			...
		1.2.	1.2.1.
			1.2.2.
			1.2.3
			...
Группировка (вид) 2 идентифицированных и оцененных нарушений (рисков) в финансово-бюджетной сфере
...		2.1.	2.1.1.
			2.1.2.
			2.1.3.
			...
		2.2.	2.2.1.
			2.2.2.
			2.2.3.
			...
Группировка (вид) 3 идентифицированных и оцененных нарушений (рисков) в финансово-бюджетной сфере
...		3.1.	3.1.1.
			3.1.2.
			...
		3.2.	3.2.1.
			3.2.2.
			...

---