Приказ Генпрокуратуры России от 31.08.2023 № 584

(ред. от 20.02.2024)

«О правотворческой деятельности органов прокуратуры Российской Федерации и об улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления»

(вместе с «Положением об организации правотворческой деятельности в органах прокуратуры Российской Федерации»)

ПРИКАЗ

В целях повышения эффективности участия прокуроров в правотворческой деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, оперативного реагирования на возникающие в правоприменительной практике потребности в совершенствовании правового регулирования общественных отношений в современных условиях, улучшения качества принимаемых региональными и муниципальными органами нормативных правовых актов, руководствуясь пунктом 1 статьи 17 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», приказываю:

1. Утвердить прилагаемые:

Положение об организации правотворческой деятельности в органах прокуратуры Российской Федерации;

форму реестра изученных проектов нормативных правовых актов, направленных замечаний и предложений, а также результатов их рассмотрения.

2. Заместителям Генерального прокурора Российской Федерации, начальникам главных управлений и управлений Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокурорам субъектов Российской Федерации, прокурорам городов и районов, иным территориальным прокурорам и приравненным к ним специализированным прокурорам в пределах компетенции:

2.1. Обеспечить эффективное взаимодействие с органами государственной власти, органами местного самоуправления, активно участвовать в правотворческой деятельности. В этих целях организовать максимально полное поступление и изучение проектов нормативных правовых актов, участие в их обсуждении в составе рабочих групп, комиссий и на заседаниях органов государственной власти и органов местного самоуправления, направление заключений по проектам нормативных правовых актов, разработку и направление инициативных проектов нормативных правовых актов и предложений по совершенствованию нормативной правовой базы.

2.2. Активнее использовать в нормотворческой работе материалы прокурорского надзора, осуществлять мониторинг законодательства, выявлять потребности в правовом регулировании общественных отношений, в рамках предоставленных полномочий принимать меры к устранению пробелов и коллизий правового регулирования.

2.3. Регулярно анализировать итоги участия прокуратуры в правотворческой деятельности и мониторинге нормативных правовых актов, принимать меры к совершенствованию организации работы на данном направлении.

3. Главному управлению по надзору за исполнением федерального законодательства Генеральной прокуратуры Российской Федерации установить контроль за деятельностью прокуратур субъектов Российской Федерации по реализации ими полномочий в сфере правотворчества, оказывая им необходимую методическую помощь.

4. Признать утратившими силу приказы Генерального прокурора Российской Федерации от 24.11.2008 № 243 «Об участии органов прокуратуры в законопроектной работе законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и нормотворческой деятельности органов местного самоуправления» (в редакции приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 15.03.2018 № 143) и от 17.09.2007 № 144 «О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления» (в редакции приказов Генерального прокурора Российской Федерации от 22.04.2011 № 104, от 06.02.2013 № 56, от 26.08.2019 № 597, от 11.08.2020 № 420).

5. Настоящий приказ опубликовать в журнале «Законность» и разместить на официальном сайте Генеральной прокуратуры Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

6. Контроль за исполнением приказа возложить на заместителей Генерального прокурора Российской Федерации по направлениям деятельности.

Приказ направить заместителям Генерального прокурора Российской Федерации, советникам Генерального прокурора Российской Федерации, старшим помощникам Генерального прокурора Российской Федерации по особым поручениям, помощникам заместителей Генерального прокурора Российской Федерации по особым поручениям, начальникам главных управлений, управлений и отделов Генеральной прокуратуры Российской Федерации, ректору Университета прокуратуры Российской Федерации, прокурорам субъектов Российской Федерации, приравненным к ним специализированным прокурорам, прокурору комплекса «Байконур», которым довести его содержание до сведения подчиненных работников.

ПОЛОЖЕНИЕ ОБ ОРГАНИЗАЦИИ ПРАВОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В ОРГАНАХ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1. Общие положения

1.1. Настоящее Положение определяет порядок организации правотворческой деятельности в органах прокуратуры Российской Федерации в соответствии со статьей 9 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».

1.2. Правотворческая деятельность прокуратуры осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и настоящим Положением.

1.3. Основными направлениями правотворческой деятельности прокуратуры являются: инициативная разработка проектов законов и иных нормативных правовых актов, непосредственно связанных с компетенцией органов прокуратуры; участие в подготовке законопроектов и других проектов нормативных правовых актов, разрабатываемых другими органами государственной власти; подготовка правовых заключений по законопроектам и иным нормативным правовым актам; участие в обсуждении законопроектов в палатах Федерального Собрания Российской Федерации (далее — Федеральное Собрание) и законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации; подготовка предложений по совершенствованию федерального законодательства.

1.4. Правотворческая деятельность прокуратуры осуществляется с учетом планов законопроектной деятельности Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, палат Федерального Собрания, законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

1.5. Обеспечение взаимодействия прокуратуры с субъектами права законодательной инициативы федерального уровня, федеральными органами исполнительной власти, координация правотворческой деятельности подразделений Генеральной прокуратуры Российской Федерации возлагаются на правовое управление Генеральной прокуратуры Российской Федерации (далее — правовое управление).

1.6. Координация правотворческой деятельности в прокуратурах субъектов Российской Федерации и приравненных к ним специализированных прокуратурах возлагается на заместителей прокуроров субъектов Российской Федерации, приравненных к ним специализированных прокуроров, курирующих вопросы надзора за исполнением федерального законодательства.

2. Разработка проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов

2.1. Основаниями для разработки проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов в Генеральной прокуратуре Российской Федерации являются включение соответствующих мероприятий в план законопроектной деятельности Генеральной прокуратуры Российской Федерации, поручения Президента Российской Федерации, Генерального прокурора Российской Федерации, заместителей Генерального прокурора Российской Федерации, обращения Правительства Российской Федерации и иных федеральных органов государственной власти о подготовке проекта нормативного правового акта.

Формирование плана законопроектной деятельности Генеральной прокуратуры Российской Федерации осуществляется на основании предложений подразделений Генеральной прокуратуры Российской Федерации, согласованных с курирующими заместителями Генерального прокурора Российской Федерации.

Предложения с указанием наименования и содержания законодательной инициативы, ее обоснования, сроков подготовки законопроекта и исполнителей представляются в правовое управление к 1 декабря.

План законопроектной деятельности Генеральной прокуратуры Российской Федерации утверждается заместителем Генерального прокурора Российской Федерации, курирующим вопросы деятельности правового управления.

2.2. В Генеральной прокуратуре Российской Федерации организация и координация разработки проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов осуществляются правовым управлением.

Для подготовки проекта нормативного правового акта подразделения Генеральной прокуратуры Российской Федерации представляют в правовое управление: конкретные предложения по изменению законодательства, в том числе формулировки норм, подлежащих изменению; обоснование для включения в пояснительную записку (справку) с изложением проблем правоприменения, со сведениями о складывающейся практике прокурорского надзора, судебной практике, практике досудебного производства по уголовным делам, со статистическими данными; финансово-экономическое обоснование; перечень подлежащих изменению (принятию) нормативных правовых актов.

В случае необходимости правовое управление обеспечивает согласование проекта нормативного правового акта с федеральными органами исполнительной власти и организациями по вопросам, отнесенным к сфере их ведения.

2.3. Для подготовки проектов нормативных правовых актов могут создаваться рабочие группы. В состав рабочих групп включаются прокурорские работники подразделений Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Университета прокуратуры Российской Федерации, а также представители иных федеральных органов государственной власти и организаций (по согласованию).

Работники правового управления включаются в состав рабочих групп в обязательном порядке. Решение об образовании рабочей группы и утверждении ее персонального состава принимается Генеральным прокурором Российской Федерации или его заместителем.

Решение об участии представителей Генеральной прокуратуры Российской Федерации в деятельности рабочих групп по разработке проектов нормативных правовых актов, образованных в иных федеральных органах государственной власти, организациях, принимает Генеральный прокурор Российской Федерации или его заместитель.

2.4. Проекты нормативных правовых актов могут быть вынесены на обсуждение Научно-консультативного совета при Генеральной прокуратуре Российской Федерации.

2.5. Проект нормативного правового акта, приложения к нему и сопроводительное письмо визируются начальником правового управления, при необходимости также руководителями подразделений Генеральной прокуратуры Российской Федерации, принимавших участие в подготовке проекта, и направляются Генеральным прокурором Российской Федерации или его заместителем, курирующим вопросы деятельности правового управления, субъектам законодательной инициативы и в иные органы государственной власти.

2.6. К тексту проекта федерального закона прилагаются: пояснительная записка; финансово-экономическое обоснование; перечень федеральных законов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с данным проектом федерального закона; перечень нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с данным проектом федерального закона.

К тексту проекта иного нормативного правового акта прилагаются пояснительная записка и финансово-экономическое обоснование.

Правовое управление обеспечивает дальнейшее сопровождение проекта нормативного правового акта.

2.7. Копии подготовленных подразделениями Генеральной прокуратуры Российской Федерации информаций (писем, докладов, проектов информационных материалов к заседаниям, проводимым с участием руководства Генеральной прокуратуры Российской Федерации) за подписью Генерального прокурора Российской Федерации или его заместителя, содержащих предложения о необходимости разработки нормативных правовых актов (внесения изменений в действующие нормативные правовые акты), а также иные предложения по совершенствованию законодательства (за исключением предложений, касающихся международно-правового сотрудничества) в срок не позднее пяти рабочих дней направляются для учета в правовое управление, в том числе с приложением разработанных в Генеральной прокуратуре Российской Федерации проектов нормативных правовых актов.

2.8. В правовом управлении ведется реестр направленных для рассмотрения в установленном порядке проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов и предложений о совершенствовании федерального законодательства с отражением результатов их рассмотрения.

Копии направленных материалов и ответов о результатах их рассмотрения подразделения Генеральной прокуратуры Российской Федерации в срок не позднее пяти рабочих дней представляют в правовое управление.

2.9. Правовое управление представляет Генеральному прокурору Российской Федерации один раз в полугодие — к 25 июля и 25 января обобщенные данные о подготовленных в Генеральной прокуратуре Российской Федерации предложениях по совершенствованию законодательства Российской Федерации, об их рассмотрении и (или) реализации.

После доклада Генеральному прокурору Российской Федерации обобщенные данные направляются для сведения в подразделения Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Главную военную прокуратуру для учета и использования в работе.

3. Подготовка заключений по проектам законов и иных нормативных правовых актов, разработанным федеральными органами государственной власти

3.1. Генеральная прокуратура Российской Федерации дает заключения по проектам федеральных законов и иных нормативных правовых актов, поступающим из Администрации Президента Российской Федерации, палат Федерального Собрания, Правительства Российской Федерации.

По указанию руководства Генеральной прокуратуры Российской Федерации могут быть подготовлены заключения по проектам законов и иных нормативных правовых актов, поступающим из других федеральных органов государственной власти и организаций.

3.2. В случае необходимости подразделение Генеральной прокуратуры Российской Федерации, которому поручено рассмотрение проекта федерального закона или иного нормативного правового акта, с целью подготовки заключения направляет поступивший проект и прилагаемые к нему материалы в другие подразделения Генеральной прокуратуры Российской Федерации и в Университет прокуратуры Российской Федерации. К подготовке заключений в обязательном порядке привлекаются правовое управление и управление по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции.

3.3. Проект нормативного правового акта должен быть изучен на предмет необходимости его принятия, достаточности содержащихся в нем положений для достижения заявленной цели правового регулирования, полноты перечня правовых актов, необходимых для обеспечения действия норм законопроекта, соответствия проекта актам более высокой юридической силы, отсутствия в нем внутренних противоречий и пробелов в правовом регулировании общественных отношений, соблюдения правил юридической техники. Проект должен быть проанализирован также на предмет выявления в нем положений, которые могут вызвать коррупционные действия и решения субъектов правоприменения.

Письменное заключение составляется при несоответствии проекта нормативного правового акта актам более высокой юридической силы, наличии в нем коррупциогенных факторов и нарушений правил юридической техники.

3.4. Заключения, направляемые в Администрацию Президента Российской Федерации, палаты Федерального Собрания и Правительство Российской Федерации, после доклада Генеральному прокурору Российской Федерации подписываются заместителем Генерального прокурора Российской Федерации.

Заключения (отзывы), направляемые в иные органы государственной власти или организации, подписываются заместителем Генерального прокурора Российской Федерации или по его поручению начальником подразделения Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

3.5. Направление подготовленных подразделениями Генеральной прокуратуры Российской Федерации отзывов на законодательные инициативы федеральных органов государственной власти осуществляется после доклада Генеральному прокурору Российской Федерации (за исключением проектов нормативных правовых актов юридико-технического характера).

Не подлежат повторному докладу Генеральному прокурору Российской Федерации (при отсутствии соответствующего поручения) проекты нормативных правовых актов, поступившие после доработки и устранения замечаний Генеральной прокуратуры Российской Федерации и не содержащие новых положений, требующих изучения и согласования.

4. Взаимодействие Генеральной прокуратуры Российской Федерации с палатами Федерального Собрания и Правительством Российской Федерации

4.1. Основными направлениями взаимодействия с палатами Федерального Собрания являются: совместная разработка законопроектов на основе предложений, внесенных Генеральной прокуратурой Российской Федерации; участие в обсуждении законопроектов на заседаниях палат Федерального Собрания, их комитетов и комиссий; подготовка заключений по законопроектам, находящимся на рассмотрении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, и поправок к ним; сбор и обобщение информации о рассмотрении законопроектов в палатах Федерального Собрания; предоставление необходимой информации депутатам Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и сенаторам Российской Федерации по их запросам и обращениям в связи с рассмотрением проектов федеральных законов.

4.2. Работники Генеральной прокуратуры Российской Федерации в соответствии с регламентами палат Федерального Собрания присутствуют на заседаниях палат Федерального Собрания, их комитетов и комиссий для предоставления необходимых сведений и заключений по рассматриваемым законопроектам и иным вопросам, входят в состав рабочих групп, создаваемых в палатах Федерального Собрания.

4.3. Взаимодействие Генеральной прокуратуры Российской Федерации с Правительством Российской Федерации и федеральными органами исполнительной власти по линии нормотворчества обеспечивается путем участия руководителей Генеральной прокуратуры Российской Федерации и правового управления в заседаниях Правительства Российской Федерации и работе Комиссии Правительства Российской Федерации по законопроектной деятельности.

5. Информационное обеспечение правотворческой деятельности и мониторинг законодательства

5.1. В связи с разработкой проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов и подготовкой заключений по поступившим проектам правовое управление вправе запрашивать в структурных подразделениях Генеральной прокуратуры Российской Федерации и в Университете прокуратуры Российской Федерации информацию о правоприменительной практике, проблемных вопросах правоприменения и иную информацию, необходимую для обоснования внесения предлагаемых изменений в законодательство или отсутствия потребности в них.

5.2. Подразделения Генеральной прокуратуры Российской Федерации по своей инициативе или по запросу правового управления подготавливают и направляют ему аналитические и иные материалы о состоянии правоприменительной практики и необходимости совершенствования федерального законодательства.

5.3. Правовое управление самостоятельно, а также с участием других подразделений Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Главной военной прокуратуры, Университета прокуратуры Российской Федерации осуществляет мониторинг законодательства и правоприменительной практики по вопросам уголовного, уголовно-процессуального, гражданского процессуального, арбитражного процессуального, административного процессуального законодательства, законодательства об административных правонарушениях, о правоохранительной деятельности.

5.4. По наиболее значимым законодательным актам в этих сферах правового регулирования правовое управление формирует банк данных, включающий тексты законопроектов, официальных отзывов на них и заключений по ним, информацию о прохождении законопроектов в палатах Федерального Собрания, публикации в средствах массовой информации, результаты мониторинга правоприменения и иную информацию.

6. Участие прокуратур субъектов Российской Федерации в правотворческой деятельности

6.1. На заместителей прокуроров субъектов Российской Федерации, курирующих вопросы надзора за исполнением федерального законодательства, возлагаются следующие задачи:

обеспечение участия прокуратуры в разработке проектов региональных нормативных правовых актов;

подготовка предложений по совершенствованию федерального законодательства;

организация представительства прокуратуры в органах государственной власти субъекта Российской Федерации;

обеспечение участия представителей прокуратуры в рассмотрении органами государственной власти субъекта Российской Федерации протестов и представлений прокуратуры;

инициирование принятия нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, необходимых для реализации федеральных законов;

предотвращение принятия законодательными (представительными) и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации законов и иных нормативных правовых актов, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству.

6.2 Выполнение этих задач обеспечивается путем:

внесения предложений в планы подготовки нормативных правовых актов законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

внесения законопроектов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации с использованием права законодательной инициативы;

участия в рабочих группах, заседаниях комитетов и комиссий законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации по разработке проектов нормативных правовых актов;

изучения проектов нормативных правовых актов, подготовки и направления замечаний и предложений (заключений) в случае несоответствия проектов нормативных правовых актов федеральному и региональному законодательству, наличия коррупциогенных факторов и нарушений правил юридической техники;

ведения реестра изученных проектов нормативных правовых актов, направленных замечаний и предложений, а также результатов их рассмотрения;

участия в заседаниях законодательных (представительных) и высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации при принятии нормативного правового акта.

6.3. Участие в разработке проектов нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и подготовка заключений по таким проектам нормативных правовых актов осуществляются прокуратурой субъекта Российской Федерации с учетом требований, изложенных в разделах 2 и 3 настоящего Положения.

6.4. Заместители прокуроров субъектов Российской Федерации, курирующие вопросы надзора за исполнением федерального законодательства, координируют участие прокуроров городов и районов, приравненных к ним территориальных прокуроров в правотворческой деятельности органов местного самоуправления.

6.5. Прокуроры городов и районов, иные территориальные прокуроры реализуют полномочия, предусмотренные пунктами 6.1 и 6.2 настоящего Положения, в рамках взаимодействия с органами местного самоуправления.

6.6. Прокуроры специализированных прокуратур реализуют задачи и функции, предусмотренные настоящим Положением, в пределах компетенции во взаимодействии с территориальными прокурорами.

6.7. При подведении итогов работы за полугодие (с нарастающим итогом за год) прокуроры субъектов Российской Федерации представляют в Главное управление по надзору за исполнением федерального законодательства Генеральной прокуратуры Российской Федерации до 20 числа месяца, следующего за отчетным периодом, информационно-аналитическую справку о состоянии правотворческой работы в субъекте Российской Федерации, в том числе содержащую информацию о законодательных инициативах органов государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам, непосредственно связанным с компетенцией прокуратуры.

6.8. Предложения по совершенствованию федерального законодательства с необходимым обоснованием направляются прокурором субъекта Российской Федерации в подразделения Генеральной прокуратуры Российской Федерации по направлениям надзорной и иной деятельности, которые рассматривают их с привлечением при необходимости правового управления и иных заинтересованных подразделений Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

Предложения по совершенствованию федерального законодательства основываются на практике осуществления органами прокуратуры надзорных функций и должны содержать обоснование, свидетельствующее о наличии коллизий, пробелов, приводящих к проблемам в правоприменении и другим конкретным негативным последствиям, устранение которых зависит исключительно от изменений, вносимых в федеральное законодательство.

При подготовке предложений учитывается судебная практика и используется содержащаяся в открытых источниках информация с целью исключения дублирования уже имеющихся предложений.

6.9. Подразделения Генеральной прокуратуры Российской Федерации рассматривают поступившие из прокуратур субъектов Российской Федерации предложения по совершенствованию федерального законодательства, о результатах их рассмотрения докладывают курирующим вопросы их деятельности заместителям Генерального прокурора Российской Федерации. Поддержанные предложения с приложением необходимых материалов для их дальнейшей реализации направляются в правовое управление.

7. Подготовленные прокуратурой субъекта Российской Федерации проекты федеральных законов, предполагаемые к внесению в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации в порядке законодательной инициативы законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации, предварительно направляются в Главное управление по надзору за исполнением федерального законодательства Генеральной прокуратуры Российской Федерации для правового анализа и оценки целесообразности данной инициативы с участием правового управления, управления по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции, при необходимости иных заинтересованных подразделений Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

8. Информация о проектах федеральных законов, касающихся полномочий органов прокуратуры и планируемых к внесению в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации законодательными органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке законодательной инициативы, незамедлительно направляется в правовое управление Генеральной прокуратуры Российской Федерации с приложением заключений по ним.

(п. 8 введен Приказом Генпрокуратуры России от 20.02.2024 № 137)

| Прокурор | | | | --- | --- | --- | | | | (подпись) |

<1> Под органом, подготовившим проект НПА, подразумеваются законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, представительный орган муниципального образования, исполнительно-распорядительный орган муниципального образования, глава муниципального образования.

<2> В случае выявления несоответствия проекта НПА актам более высокой юридической силы, наличия в нем коррупциогенных факторов и нарушений правил юридической техники отражаются дата и номер направленных в орган, подготовивший проект НПА, замечаний и предложений (заключений) с кратким указанием основных нарушений (противоречит федеральному (региональному) законодательству, имеются коррупциогенные факторы, нарушения правил юридической техники). С учетом поправок, редакций проекта, результатов рассмотрения заключений может быть подготовлено несколько заключений к одному проекту НПА.

<3> В данной графе указывается, учтены ли полностью или частично высказанные в заключении прокуратуры замечания органом, подготовившим проект. Результаты рассмотрения заключения органа прокуратуры по проекту НПА определяются также по изданному НПА на основании устраненных либо неустраненных нарушений.