Приказ Минтранса России от 10.01.2007 № 5

«Об утверждении Концепции управления федеральным имуществом аэропортов (аэродромов) гражданской авиации и плана первоочередных мероприятий по реализации Концепции управления федеральным имуществом аэропортов (аэродромов) гражданской авиации»

ПРИКАЗ

Во исполнение поручения Председателя Правительства Российской Федерации М.Е. Фрадкова от 6 мая 2006 г. № МФ-П9-2015, в целях повышения эффективности управления федеральным имуществом аэропортов (аэродромов) гражданской авиации и создания национальной аэропортовой сети, соответствующей международным стандартам, приказываю:

1. Утвердить согласованные с Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации, Министерством финансов Российской Федерации, Министерством обороны Российской Федерации, Федеральной антимонопольной службой, Федеральной службой по тарифам:

Концепцию управления федеральным имуществом аэропортов (аэродромов) гражданской авиации (далее — Концепция) (Приложение № 1 к настоящему Приказу);

План первоочередных мероприятий по реализации Концепции управления федеральным имуществом аэропортов (аэродромов) гражданской авиации (Приложение № 2 к настоящему Приказу).

2. Статс-секретарю — заместителю Министра транспорта Российской Федерации, заместителям Министра транспорта Российской Федерации, директорам департаментов Министерства транспорта Российской Федерации, руководителю Федерального агентства воздушного транспорта, руководителю Федеральной службы по надзору в сфере транспорта:

руководствоваться положениями Концепции при осуществлении функций по выработке государственной политики, разработке и реализации мер государственного регулирования в сфере управления федеральным имуществом аэропортов (аэродромов) гражданской авиации;

во взаимодействии с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти обеспечить реализацию Концепции.

3. Контроль за исполнением настоящего Приказа возложить на заместителя Министра транспорта Российской Федерации Б.М. Короля.

Приложение № 1 к Приказу Минтранса России от 10 января 2007 г. № 5

КОНЦЕПЦИЯ

I. Общие положения

1. Настоящая Концепция разработана Минтрансом России во исполнение поручения Правительства Российской Федерации от 19 марта 2005 г. № АЖ-П9-1204.

2. Методологической основой Концепции являются государственные приоритеты в административной, экономической и авиационной областях, изложенные в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на 2004 год, Федеральном законе от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Основах политики Российской Федерации в области авиационной деятельности на период до 2010 года, утвержденных Президентом Российской Федерации (от 3 февраля 2001 г. № Пр-241), Транспортной стратегии Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной Приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 12 мая 2005 г. № 45.

развитие транспортной инфраструктуры государства с использованием механизмов государственно-частного партнерства;

оптимизация сети аэропортов (аэродромов), в том числе международных, в части, касающейся их количества и расположения, с учетом геополитических интересов государства и экономической целесообразности;

создание унифицированной аэродромной сети, отвечающей единым требованиям и способной обеспечить потребности государственной и гражданской авиации в мирное и военное время;

обновление и развитие основных фондов аэропортов и внедрение современных технологий аэропортового (аэродромного) обслуживания.

3. Предметом Концепции является государственное управление федеральным имуществом аэропортов (аэродромов) гражданской авиации, предназначенным для обеспечения взлета, посадки, руления и стоянки воздушных судов, за исключением имущества аэродромов совместного базирования, а также имущества аэропортов (аэродромов), относящегося к объектам единой системы организации воздушного движения.

4. Проблемные вопросы государственного управления федеральным имуществом аэродромов совместного базирования, а также имуществом аэропортов (аэродромов), относящимся к объектам единой системы организации воздушного движения, требуют проведения специальных комплексных исследований, выходящих за рамки работы, связанной с подготовкой Концепции.

5. В рамках подготовки Концепции была проведена оценка состояния государственного управления федеральным имуществом аэропортов (аэродромов) гражданской авиации, а также проанализирован мировой опыт управления аэропортами гражданской авиации. Некоторые особенности государственного управления федеральным имуществом аэропортов (аэродромов) гражданской авиации в 1991 — 2004 годах и аспекты мирового опыта управления аэропортами гражданской авиации изложены соответственно в Приложениях № 1 и 2 к настоящей Концепции.

6. Концепция устанавливает цели и задачи государственного управления федеральным имуществом аэропортов (аэродромов) гражданской авиации на среднесрочную перспективу, а также соответствующие практические меры. Кроме того, в ней определены способы и механизмы привлечения инвестиций организаций частного сектора экономики в имущество аэропортов (аэродромов) гражданской авиации.

II. Цели и задачи государственного управления федеральным имуществом аэропортов (аэродромов) гражданской авиации на среднесрочную перспективу

7. С учетом государственных приоритетов, являющихся методологической основой настоящей Концепции, а также результатов оценки состояния государственного управления федеральным имуществом аэропортов (аэродромов) гражданской авиации в 1991 — 2004 годах и анализа мирового опыта управления аэропортами гражданской авиации правомерна постановка вопроса об уточнении целей и задач дальнейшего государственного управления федеральным имуществом гражданских аэропортов (аэродромов).

8. Основными целями государственного управления федеральным имуществом аэропортов (аэродромов) гражданской авиации на среднесрочную перспективу являются:

формирование условий для создания национальной аэропортовой сети, соответствующей международному принципу построения авиационных маршрутных сетей «hub and spoke network» («звездообразная сеть»);

создание условий для привлечения инвестиций организаций частного сектора экономики в федеральное имущество аэропортов (аэродромов) гражданской авиации.

9. Проблематика создания национальной аэропортовой сети включает в себя вопросы определения ее структуры и состава, правового и экономического обоснования целесообразного характера участия федерального уровня власти, уровня власти субъектов Российской Федерации и частного сектора экономики в управлении аэропортами (аэродромами) гражданской авиации, а также оптимизации существующих сетей и маршрутов перевозок российских авиационных компаний.

Вместе с тем уже на данном этапе постановки вопроса о создании национальной аэропортовой сети можно констатировать, что основу ее структуры должны составлять три группы аэропортов гражданской авиации: узловые или опорные; субузловые; местного значения или вспомогательные.

Основное функциональное предназначение группы узловых (опорных) аэропортов:

обслуживание международных транзитных и трансферных пассажиро- и грузопотоков, следующих через территорию Российской Федерации;

обслуживание пассажиро- и грузопотоков, вылетающих из Российской Федерации за границу или прибывающих в Российскую Федерацию из-за границы.

Основное функциональное предназначение группы аэропортов местного значения (вспомогательных):

обслуживание пассажиро- и грузопотоков межмуниципальных (местных) авиалиний;

обслуживание авиаперевозок, выполняемых в интересах отраслей экономики или по социальному назначению, а также авиации общего назначения;

обслуживание пассажиро- и грузопотоков внутренних авиалиний.

Определение аэропортов, которые войдут в группу узловых (опорных), должно осуществляться в первую очередь с учетом наличия (перспектив наличия) в аэропорту крупной базовой авиационной компании, а также его местоположения по отношению к основным воздушным трассам транзитных полетов над территорией Российской Федерации: азиатским, трансазиатским, транссибирским, трансполярным, кроссполярным, трансвосточным.

Период интенсивного развития (использования) указанных воздушных трасс начался во второй половине 90-х годов и продолжается в настоящее время. В отличие от воздушных трасс, проходящих над территориями Украины, Казахстана, Турции, а также над Тихим океаном, их использование дает максимальную временную и экономическую выгоду по решению задач авиационных перевозок между государствами Европейского Союза, Канады, США и странами Ближнего Востока, Среднего Востока, Юго-Восточной Азии, Австралии.

Основу группы субузловых аэропортов составят те аэропорты, которые будут выполнять преимущественно роль пунктов концентрации внутрирегиональных и межрегиональных потоков по отношению к аэропортам группы узловых (опорных).

Группа аэропортов местного значения (вспомогательных) будет представлена аэропортами, объемы ежегодных авиационных перевозок каждого из которых не превышают 50 тысяч человек.

10. В части создания условий для привлечения инвестиций организаций частного сектора экономики в управление федеральным имуществом аэропортов (аэродромов) гражданской авиации необходимо отметить следующее.

Изучение практики управления федеральным имуществом аэропортов (аэродромов) гражданской авиации показывает, что состояние соответствующих объектов требует значительных инвестиций. Вместе с тем возможности государства осуществлять бюджетное финансирование работ по капитальному ремонту и развитию аэропортовой инфраструктуры гражданской авиации, износ которой оценивается на уровне 80%, ограничены.

В этих условиях отмечаются факты финансирования капитального ремонта и развития федеральной составляющей аэропортовой инфраструктуры гражданской авиации со стороны частных компаний-операторов из собственных средств. Однако такие случаи единичны.

В период 1991 — 2004 годов основной объем частных инвестиций привлечен для развития всего четырех аэропортов («Домодедово» (г. Москва), «Пашковский» (г. Краснодар), «Кольцово» (г. Екатеринбург), «Алыкель» (г. Норильск)).

11. Низкая инвестиционная привлекательность федерального имущества аэропортов (аэродромов) гражданской авиации для организаций частного сектора экономики обусловлена прежде всего следующими нормативными правовыми барьерами:

законодательные ограничения на приватизацию федерального имущества аэродромов гражданской авиации;

законодательное определение имущества аэропортов (аэродромов) гражданской авиации как объектов, относящихся исключительно к федеральной собственности;

отставание развития земельного законодательства Российской Федерации в части правового регулирования вопросов изъятия и предоставления земель для нужд Российской Федерации, в том числе для целей строительства (развития) аэропортов (аэродромов) гражданской авиации.

Кроме того, низкая инвестиционная привлекательность имущества аэропортов (аэродромов) гражданской авиации обусловлена несовершенством существующего порядка государственного тарифного регулирования деятельности субъектов естественных монополий в сфере услуг аэропортов.

Отсутствие основ ценообразования в данной области и методологии расчета ставок аэропортовых сборов с учетом экономически обоснованных затрат и нормативной прибыли, включающей принципы расчета размера задействованного капитала и ставки нормативной рентабельности, не всегда позволяет учесть инвестиции при установлении ставок аэропортовых сборов.

12. Для формирования условий, позволяющих приступить к созданию национальной аэропортовой сети, соответствующей международному принципу построения авиационных маршрутных сетей «hub and spoke network», необходимо решить следующие основные задачи:

провести комплексное исследование проблемных вопросов создания национальной аэропортовой сети;

завершить реструктуризацию аэропортовой сети гражданской авиации Российской Федерации;

оптимизировать сеть и маршруты перевозок российских авиакомпаний.

В ходе решения первой задачи предполагается:

определить пообъектный состав группы узловых (опорных) аэропортов, группы субузловых аэропортов и группы аэропортов местного значения (вспомогательных);

обосновать целесообразное структурирование сети и маршрутов авиационных перевозок с учетом функционального предназначения групп аэропортов гражданской авиации, определенных настоящей Концепцией, и необходимости установления оптимальных связей между аэропортами как одной группы, так и разных групп, а также взаимоувязки маршрутов перевозок воздушным транспортом с маршрутами перевозок другими видами транспорта (интермодальные перевозки);

определить пообъектный перечень аэропортов (аэродромов) гражданской авиации, необходимых для исполнения публичных функций и полномочий на федеральном уровне, подлежащих передаче в собственность субъектов Российской Федерации и отчуждению из государственной собственности (передаче в частный сектор экономики на возмездной основе);

обосновать по каждому аэропорту (аэродрому) гражданской авиации, необходимому для исполнения публичных функций и полномочий на федеральном уровне, оптимальный характер (направленность) его дальнейшего развития, требуемые объемы и оптимальные механизмы привлечения соответствующих инвестиций организаций частного сектора экономики, а также выработать аналогичные рекомендации в отношении аэропортов (аэродромов), передаваемых в собственность субъектов Российской Федерации.

Решение второй задачи предполагает:

сохранение в сфере непосредственного управления Российской Федерации имущества (имущественных комплексов) аэропортовой инфраструктуры гражданской авиации, связанного с обеспечением стратегических интересов Российской Федерации в области обороноспособности и безопасности государства, а также с выполнением работ и оказанием услуг, которые в соответствии с федеральными законами отнесены к публичным функциям и полномочиям органов государственной власти федерального уровня;

передача на безвозмездной основе в собственность субъектов Российской Федерации имущества (имущественных комплексов) аэропортовой инфраструктуры гражданской авиации, необходимого органам государственной власти субъектов Российской Федерации для осуществления установленных федеральными законами полномочий по организации перевозок воздушным транспортом;

завершение приватизации имущества (имущественных комплексов) аэропортовой инфраструктуры гражданской авиации, не используемого Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации для целей осуществления государственных функций и полномочий.

Решение третьей задачи предполагает:

практическое применение результатов обоснования целесообразного структурирования сети и маршрутов авиационных перевозок, а также взаимоувязки маршрутов перевозок воздушным транспортом с маршрутами перевозок другими видами транспорта;

формирование механизмов управления маршрутами авиационных перевозок через формы государственного регулирования, экономического стимулирования, организационного обеспечения.

13. Для обеспечения привлечения инвестиций организаций частного сектора экономики в управление федеральным имуществом аэропортов (аэродромов) гражданской авиации необходимо решать следующие основные задачи:

обеспечить внесение изменений в нормативные правовые акты, направленные на снятие барьеров для участия субъектов Российской Федерации и организаций частного сектора экономики в развитии федерального имущества аэропортов (аэродромов) гражданской авиации;

осуществить поэтапное прекращение применения права хозяйственного ведения в практике государственного управления имуществом аэропортов (аэродромов) гражданской авиации, сохраняемых в сфере непосредственного управления Российской Федерации;

усовершенствовать тарифную политику и адаптировать ее к потребностям привлечения инвестиций организаций частного сектора экономики в управление федеральным имуществом аэропортов (аэродромов) гражданской авиации для целей построения национальной аэропортовой сети;

привести порядок гражданского оборота федерального имущества аэропортов (аэродромов) гражданской авиации в соответствие с законодательством Российской Федерации, экономическими возможностями и интересами государства, а также потребностями по построению национальной аэропортовой сети.

В рамках первой задачи необходимо прежде всего внести соответствующие изменения в законодательство Российской Федерации о приватизации и законодательство Российской Федерации, регулирующее вопросы государственной собственности на имущество аэропортов (аэродромов) гражданской авиации, а также изменения и дополнения в земельное законодательство Российской Федерации.

Основным содержанием второй задачи является преобразование сохраняемых в федеральной собственности федеральных государственных унитарных предприятий гражданской авиации, в хозяйственном ведении которых находится имущество аэропортов (аэродромов), в открытые акционерные общества и включение данных акционерных обществ в Перечень стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 4 августа 2004 г. № 1009.

Кроме того, в целях коренной реконструкции и развития с использованием института концессии имущественных комплексов ряда аэропортов гражданской авиации, сохраняемых в федеральной собственности, будет осуществляться ликвидация соответствующих федеральных государственных унитарных предприятий и оформление данных аэропортов как имущества казны Российской Федерации.

Решение второй задачи предполагается распространять и на планово-убыточные, социально значимые федеральные государственные унитарные предприятия гражданской авиации, в хозяйственном ведении которых находятся аэропорты (аэродромы), расположенные в районах Крайнего Севера и приравниваемых к ним местностям, не имеющих альтернативных видов транспорта.

В случаях отсутствия правовых оснований для передачи указанных федеральных государственных унитарных предприятий гражданской авиации в собственность субъектов Российской Федерации возможно рассмотрение вопроса об изменении в установленном порядке их вида на федеральные казенные предприятия.

Решение третьей задачи предусматривает в первую очередь:

переход к порядку взимания аэропортовых сборов и тарифов, установленному Конвенцией о международной гражданской авиации от 7 декабря 1944 г. (не по признакам государственной принадлежности эксплуатантов, а по характеру выполняемых рейсов (внутренние и международные));

внедрение раздельного учета затрат аэропортов по видам регулируемой и нерегулируемой деятельности;

постепенное прекращение государственного регулирования аэропортовых сборов и тарифов в потенциально конкурентных и конкурентных секторах аэропортовой деятельности;

определение порядка расчета ставок аэропортовых сборов и тарифов с учетом экономически обоснованных затрат стратегических инвесторов, операторов, специализированных управляющих компаний на цели эксплуатации и улучшения федерального имущества аэропортов (аэродромов) гражданской авиации, а также принятия инвесторами, операторами, специализированными управляющими компаниями основной ответственности за финансирование улучшения федерального имущества аэропортов (аэродромов) гражданской авиации.

Основным содержанием четвертой задачи является:

завершение юридического оформления прав Российской Федерации на имущество (объекты) аэропортовой инфраструктуры гражданской авиации, в том числе на соответствующие земельные участки;

заключение со стратегическими инвесторами, операторами, специализированными управляющими компаниями установленных настоящей Концепцией соглашений, предметом которых является федеральное имущество аэропортов (аэродромов) гражданской авиации, позволяющих стратегическим инвесторам, операторам, специализированным управляющим компаниям осуществлять деятельность по аэродромному обеспечению полетов воздушных судов и возлагающих на них в том числе обязанность обеспечить требуемое развитие указанного имущества.

III. Способы и механизмы привлечения инвестиций организаций частного сектора экономики в федеральное имущество аэропортов (аэродромов) гражданской авиации

14. С учетом сложившегося правового режима использования федерального имущества аэропортов (аэродромов) гражданской авиации, а также направленности решения задачи по завершению реструктуризации аэропортовой сети гражданской авиации, изложенной в предыдущем разделе настоящей Концепции, необходимо выделять две группы объектов инвестирования, каждая из которых включает три соответствующих подгруппы.

Группы объектов инвестирования:

аэропортовое имущество, находящееся в хозяйственном ведении федеральных государственных унитарных предприятий гражданской авиации;

аэродромное имущество, находящееся в пользовании операторов (открытых акционерных обществ, созданных в процессе приватизации предприятий гражданской авиации в 1991 — 1998 годах, или их правопреемников по результатам процедур банкротства).

Подгруппы объектов инвестирования:

аэропортовое (аэродромное) имущество, необходимое для исполнения публичных функций и полномочий федерального уровня власти;

аэропортовое (аэродромное) имущество, необходимое для выполнения публичных полномочий уровня власти субъектов Российской Федерации;

аэропортовое (аэродромное) имущество, которое не используется Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации для целей осуществления публичных функций и полномочий.

Предложенная классификация объектов инвестирования схематично отражена в Приложении № 3 к настоящей Концепции. Она позволяет определить оптимальные способы и механизмы привлечения инвестиций организаций частного сектора экономики в аэропортовую инфраструктуру гражданской авиации на среднесрочную перспективу.

При этом для целей настоящей Концепции под инвестициями понимаются не только инвестиции, предусмотренные статьей 1 Федерального закона от 25 февраля 1999 г. № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений», но и инвестиции в форме нематериальных активов (организационные и бизнес-технологии, производственные и деловые связи, корпоративная и кредитная репутация и т.п.).

15. В среднесрочной перспективе предполагается использовать два способа привлечения инвестиций организаций частного сектора экономики в федеральное имущество аэропортов (аэродромов) гражданской авиации:

приватизация имущества аэропортов (аэродромов) гражданской авиации;

передача имущества аэропортов (аэродромов) гражданской авиации юридическим лицам (стратегическим инвесторам, операторам, специализированным управляющим компаниям) во временное владение и (или) пользование или в доверительное управление.

Привлечение инвестиций организаций частного сектора экономики в федеральное имущество аэропортов (аэродромов) гражданской авиации, необходимое Российской Федерации и субъектам Российской Федерации для исполнения публичных функций и полномочий, будет осуществляться как путем приватизации данного имущества, так и путем его передачи стратегическим инвесторам, операторам, специализированным управляющим компаниям соответственно во временное владение и (или) пользование или в доверительное управление.

полномочия по определению условий приватизации имущества аэропортов (аэродромов) гражданской авиации, в том числе по его обременению в соответствии со статьей 31 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» ограничениями, предусматривающими обязанность использовать данное имущество исключительно по его функциональному предназначению;

полномочия акционера открытых акционерных обществ, в уставный капитал которых внесено имущество аэропортов (аэродромов) гражданской авиации;

полномочия по формированию перечня стратегических предприятий и акционерных обществ, в отношении которых используется особый порядок приватизации, а также по формированию перечня стратегических предприятий и организаций, в отношении которых используется особый порядок банкротства;

регулирование деятельности субъектов естественных монополий в сфере услуг аэропортов;

сертификация аэропортов (аэродромов), юридических и физических лиц, обеспечивающих коммерческие воздушные перевозки;

налоговое регулирование аэропортовой деятельности и др.

Передача федерального имущества аэропортов (аэродромов) гражданской авиации стратегическим инвесторам, операторам, специализированным управляющим компаниям соответственно во временное владение и (или) пользование или в доверительное управление будет осуществляться для решения задач минимизации бюджетных расходов на поддержание в эксплуатационном состоянии и развитие данного имущества и (или) повышение качества услуг в сфере аэропортовой (аэродромной) деятельности.

16. В среднесрочной перспективе предполагается использовать следующие механизмы привлечения инвестиций организаций частного сектора экономики в федеральное имущество аэропортов (аэродромов) гражданской авиации.

16.1. Привлечение инвестиций организаций частного сектора экономики в аэропортовое (аэродромное) имущество, находящееся в хозяйственном ведении федеральных государственных унитарных предприятий гражданской авиации.

В настоящее время федеральными государственными унитарными предприятиями гражданской авиации эксплуатируется 119 аэродромов. Общее количество таких предприятий — 55. При этом большинство из них не располагает финансовыми средствами для улучшения аэропортового (аэродромного) имущества.

Для привлечения инвестиций организаций частного сектора экономики в аэропортовое (аэродромное) имущество, находящееся в хозяйственном ведении федеральных государственных унитарных предприятий гражданской авиации, будут использоваться инвестиционные механизмы, связанные преимущественно:

с приватизацией имущества аэропорта (преобразование соответствующего федерального государственного унитарного предприятия в открытое акционерное общество);

с передачей стратегическому инвестору, оператору права владения и пользования имуществом аэропорта по концессионному соглашению или с передачей стратегическому инвестору, оператору, специализированной управляющей компании имущества аэропорта гражданской авиации соответственно во временное владение и (или) пользование по договору аренды или в доверительное управление.

16.1.1. Для привлечения инвестиций организаций частного сектора экономики в аэропортовое (аэродромное) имущество, находящееся в хозяйственном ведении федерального государственного унитарного предприятия гражданской авиации, деятельность которого связана с исполнением публичных функций и полномочий федерального уровня власти, будут использоваться следующие инвестиционные механизмы:

преобразование федерального государственного унитарного предприятия в открытое акционерное общество с внесением в его уставный капитал в том числе аэродрома (аэродромов);

преобразование федерального государственного унитарного предприятия в открытое акционерное общество с исключением из состава приватизируемого имущества аэродрома (аэродромов);

передача прав владения и пользования имуществом аэропорта, находящегося в хозяйственном ведении федерального государственного унитарного предприятия, в концессию.

Преобразование федерального государственного унитарного предприятия гражданской авиации в открытое акционерное общество с внесением в его уставный капитал, в том числе эксплуатируемого им аэродрома (аэродромов), предусматривает:

включение федерального государственного унитарного предприятия в прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества;

принятие решения об условиях приватизации федерального государственного унитарного предприятия (его преобразования в открытое акционерное общество), устанавливающего в том числе обременение имущества соответствующего аэродрома (аэродромов) ограничением, предусматривающим обязанность использовать данное имущество исключительно по его функциональному предназначению;

включение вновь созданного открытого акционерного общества в Перечень стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 4 августа 2004 г. № 1009.

В дальнейшем возможна реализация иных механизмов привлечения инвестиций организаций частного сектора экономики:

продажа части находящихся в федеральной собственности акций открытого акционерного общества стратегическому инвестору в целях реализации комплексного проекта развития аэропорта;

передача части имущества аэропорта специализированной управляющей компании во временное владение и (или) пользование по договору аренды или в доверительное управление.

При передаче части имущества аэропорта специализированной управляющей компании во временное владение и (или) пользование по договору аренды в нем должно быть предусмотрено в качестве формы арендной платы в том числе возложение на арендатора затрат на улучшение арендуемого имущества.

При передаче части имущества аэропорта специализированной управляющей компании в доверительное управление в соответствующем договоре должно быть предусмотрено в том числе осуществление доверительным управляющим улучшения имущества, переданного в доверительное управление, за счет доходов от использования данного имущества.

Кроме того, для рассматриваемого случая допускается передача принадлежащих Российской Федерации акций специализированной управляющей компании по договору доверительного управления либо передача ей полномочий единоличного исполнительного органа открытого акционерного общества в целях повышения качества аэропортовых услуг.

Преобразование федерального государственного унитарного предприятия гражданской авиации в открытое акционерное общество с исключением эксплуатируемого им аэродрома (аэродромов) из состава приватизируемого имущества предусматривает:

включение федерального государственного унитарного предприятия в прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества и последующее его преобразование в открытое акционерное общество;

обязательность включения вновь созданного открытого акционерного общества в Перечень стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 4 августа 2004 г. № 1009;

юридическое оформление аэродрома (аэродромов), не вошедшего в уставный капитал вновь созданного акционерного общества, как имущества казны Российской Федерации;

осуществление передачи вновь созданному открытому акционерному обществу (оператору) права владения и пользования имуществом аэродрома (аэродромов) по концессионному соглашению или передачи вновь созданному открытому акционерному обществу (оператору) имущества аэродрома (аэродромов) во временное владение и (или) пользование по договору аренды или в доверительное управление.

При передаче вновь созданному открытому акционерному обществу (оператору) имущества аэродрома (аэродромов) во временное владение и (или) пользование по договору аренды в нем должно быть предусмотрено в том числе:

проведение арендатором по согласованию с собственником (Российской Федерацией) улучшения арендуемого имущества;

возложение на арендатора затрат на улучшение арендуемого имущества в качестве формы арендной платы.

При передаче вновь созданному открытому акционерному обществу (оператору) имущества аэродрома (аэродромов) в доверительное управление в соответствующем договоре должно быть предусмотрено в том числе осуществление доверительным управляющим улучшения имущества, переданного в доверительное управление, за счет доходов от использования данного имущества без выплаты ему вознаграждения.

В дальнейшем возможна реализация иных механизмов привлечения инвестиций организаций частного сектора экономики:

продажа части находящихся в федеральной собственности акций открытого акционерного общества стратегическому инвестору в целях реализации комплексного проекта развития аэропорта;

передача принадлежащих Российской Федерации акций специализированной управляющей компании по договору доверительного управления либо передача ей полномочий единоличного исполнительного органа открытого акционерного общества в целях повышения качества аэропортовых услуг.

Передача права владения и пользования имуществом аэропорта, находящегося в хозяйственном ведении федерального государственного унитарного предприятия гражданской авиации, в концессию предполагает:

ликвидацию федерального государственного унитарного предприятия, в хозяйственном ведении которого находится аэропортовое имущество;

юридическое оформление аэропорта, находившегося в хозяйственном ведении ликвидированного федерального государственного унитарного предприятия гражданской авиации, как имущества казны Российской Федерации;

передачу стратегическому инвестору права владения и пользования имуществом аэропорта по концессионному соглашению и заключение с ним договора аренды соответствующего земельного участка.

16.1.2. Для привлечения инвестиций организаций частного сектора экономики в аэропортовое (аэродромное) имущество, находящееся в хозяйственном ведении федерального государственного унитарного предприятия гражданской авиации, деятельность которого связана с исполнением субъектом Российской Федерации публичных функций и полномочий, будет рассматриваться вопрос о передаче такого федерального государственного унитарного предприятия в собственность соответствующего субъекта Российской Федерации.

В случае изъявления субъектом Российской Федерации желания на получение в собственность федерального государственного унитарного предприятия осуществляются необходимые юридические действия по его соответствующей передаче. После чего субъект Российской Федерации, как собственник, принимает решение о механизмах привлечения инвестиций организаций частного сектора экономики в имущество аэропорта, указанных в подпункте 16.1.1, самостоятельно.

Если субъектом Российской Федерации не проявлена заинтересованность в получении в собственность федерального государственного унитарного предприятия, деятельность которого связана с исполнением публичных функций и полномочий данного субъекта Российской Федерации, Российская Федерация использует механизм привлечения инвестиций организаций частного сектора экономики в имущество соответствующего аэропорта, указанный в подпункте 16.1.3.

16.1.3. Для привлечения инвестиций организаций частного сектора экономики в аэропортовое (аэродромное) имущество, находящееся в хозяйственном ведении федерального государственного унитарного предприятия гражданской авиации, деятельность которого не связана с исполнением Российской Федерацией и субъектом Российской Федерации публичных функций и полномочий, будет осуществляться:

включение федерального государственного унитарного предприятия в прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества;

принятие решения об условиях приватизации федерального государственного унитарного предприятия (его преобразования в открытое акционерное общество), устанавливающего в том числе внесение в уставный капитал вновь создаваемого открытого акционерного общества всего имущества федерального государственного унитарного предприятия, включая соответствующий аэродром (аэродромы), а также обременение вносимого в уставный капитал вновь создаваемого открытого акционерного общества имущества аэродрома (аэродромов) ограничением, предусматривающим обязанность использовать данное имущество исключительно по его функциональному предназначению.

По завершении преобразования федерального государственного унитарного предприятия в открытое акционерное общество будет приниматься решение о продаже в соответствии с законодательством Российской Федерации о приватизации всех находящихся в федеральной собственности акций вновь созданного открытого акционерного общества.

16.2. Привлечение инвестиций организаций частного сектора экономики в имущество аэродромов гражданской авиации, эксплуатируемых операторами.

В настоящее время в Российской Федерации операторами эксплуатируется 274 аэродрома гражданской авиации. Общее количество операторов — 148.

Для привлечения инвестиций организаций частного сектора экономики в имущество аэродромов гражданской авиации, эксплуатируемых операторами, будут использоваться инвестиционные механизмы, связанные преимущественно:

с передачей оператору права владения и пользования имуществом аэродрома по концессионному соглашению или с передачей оператору имущества аэродрома во временное владение и (или) пользование по договору аренды или в доверительное управление;

с приватизацией имущества аэродрома (внесение имущества аэродрома в уставный капитал оператора — открытого акционерного общества, продажа имущества аэродрома).

16.2.1. Для привлечения инвестиций организаций частного сектора экономики в имущество аэродрома гражданской авиации, необходимого для исполнения публичных функций и полномочий федерального уровня власти, будут использоваться следующие инвестиционные механизмы:

передача права владения и пользования имуществом аэродрома в концессию;

передача имущества аэродрома в аренду;

передача имущества аэродрома в доверительное управление.

Передача права владения и пользования имуществом аэродрома в концессию предполагает:

юридическое оформление аэродрома как имущества казны Российской Федерации;

осуществление передачи оператору права владения и пользования имуществом аэродрома по концессионному соглашению и заключение с ним договора аренды соответствующего земельного участка.

Передача имущества аэродрома в аренду предполагает:

юридическое оформление аэродрома как имущества казны Российской Федерации;

осуществление передачи имущества аэродрома оператору во временное владение и (или) пользование по договору аренды.

Договор аренды должен предусматривать в том числе:

проведение арендатором по согласованию с собственником (Российской Федерацией) улучшения арендуемого имущества;

возложение на арендатора затрат на улучшение арендуемого имущества в качестве формы арендной платы.

Передача имущества аэродрома в доверительное управление предполагает:

юридическое оформление аэродрома как имущества казны Российской Федерации;

заключение с оператором договора доверительного управления.

Договор доверительного управления должен предусматривать в том числе осуществление доверительным управляющим улучшения имущества, переданного в доверительное управление, за счет доходов от использования данного имущества без выплаты ему вознаграждения.

Кроме того, для рассматриваемого случая допускается внесение имущества аэродрома, необходимого Российской Федерации для исполнения публичных функций и полномочий, в уставный капитал оператора — открытого акционерного общества.

Реализация данного механизма привлечения инвестиций организаций частного сектора экономики предполагает:

включение имущества аэродрома, необходимого Российской Федерации для исполнения публичных функций и полномочий, в прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества;

принятие решения об условиях приватизации имущества аэродрома, необходимого Российской Федерации для исполнения публичных функций и полномочий (его внесении в качестве вклада в уставный капитал оператора — открытого акционерного общества), устанавливающего в том числе обременение данного имущества ограничением, предусматривающим обязанность использовать данное имущество исключительно по его функциональному предназначению;

принятие соответствующим органом управления оператора — открытого акционерного общества, эксплуатирующего аэродром, необходимый Российской Федерации для исполнения публичных функций и полномочий, решения об увеличении уставного капитала данного общества путем размещения дополнительных акций;

увеличение количества акций в уставном капитале оператора — открытого акционерного общества, принадлежащих Российской Федерации, или приобретение Российской Федерацией соответствующего количества акций оператора — открытого акционерного общества вновь;

включение оператора — открытого акционерного общества, в уставный капитал которого внесено имущество аэродрома, необходимого Российской Федерации для исполнения публичных функций и полномочий, в Перечень стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 4 августа 2004 г. № 1009.

16.2.2. Для привлечения инвестиций организаций частного сектора экономики в имущество аэродрома гражданской авиации, необходимого субъекту Российской Федерации для исполнения публичных функций и полномочий, будет рассматриваться вопрос о передаче данного аэродрома в собственность субъекта Российской Федерации.

В случае изъявления субъектом Российской Федерации желания на получение аэродрома в собственность осуществляются необходимые юридические действия по его соответствующей передаче. После чего субъект Российской Федерации, как собственник, принимает решение о механизмах привлечения инвестиций организаций частного сектора экономики в имущество аэродрома, указанных в подпункте 16.2.1, самостоятельно.

Если субъектом Российской Федерации не проявлена заинтересованность в получении в собственность аэродрома, функционирование которого связано с исполнением публичных функций и полномочий данного субъекта Российской Федерации, Российская Федерация использует механизм привлечения инвестиций организаций частного сектора экономики в имущество рассматриваемого аэродрома, указанный в подпункте 16.2.3.

16.2.3. Для привлечения инвестиций организаций частного сектора экономики в имущество аэродрома гражданской авиации, не относящегося к числу необходимых Российской Федерации и субъекту Российской Федерации для исполнения публичных функций и полномочий, будет рассматриваться вопрос о внесении данного имущества в уставный капитал соответствующего оператора — открытого акционерного общества в качестве оплаты размещаемых дополнительных акций данного общества.

Реализация этого инвестиционного механизма предполагает:

включение имущества аэродрома в прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества;

принятие решения об условиях приватизации имущества аэродрома (его внесении в качестве вклада в уставный капитал оператора — открытого акционерного общества), устанавливающего в том числе обременение имущества аэродрома (аэродромов) ограничением, предусматривающим обязанность использовать данное имущество исключительно по его функциональному предназначению;

принятие соответствующим органом управления оператора — открытого акционерного общества, эксплуатирующего аэродром, включенный в прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества, решения об увеличении уставного капитала данного общества путем размещения дополнительных акций;

увеличение количества акций в уставном капитале оператора — открытого акционерного общества, принадлежащих Российской Федерации, или приобретение Российской Федерацией соответствующего количества акций оператора — открытого акционерного общества вновь;

продажу находящихся в федеральной собственности акций оператора — открытого акционерного общества.

В случае невозможности реализации изложенного инвестиционного механизма имущество аэродрома продается в порядке, установленном Федеральным законом от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества», с обременением, предусматривающим обязанность использовать данное имущество исключительно по его функциональному предназначению.

IV. Практические меры по решению задач и достижению целей государственного управления федеральным имуществом аэропортов (аэродромов) гражданской авиации

17. Практическими мерами по решению задач и достижению целей государственного управления имуществом аэропортов (аэродромов) гражданской авиации являются следующие:

отмена законодательного определения имущества аэропортов (аэродромов) гражданской авиации как объектов, относящихся исключительно к федеральной собственности;

отмена законодательных ограничений на приватизацию федерального имущества аэропортов (аэродромов) гражданской авиации, утративших актуальность и не подкрепленных соответствующим мировым опытом;

совершенствование процедуры изъятия и предоставления земель для нужд Российской Федерации, в том числе для целей строительства (развития) аэропортов (аэродромов) гражданской авиации;

разработка и принятие подзаконных актов, направленных на реализацию Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» в сфере гражданской авиации;

нормативное правовое регулирование порядка передачи в доверительное управление федерального имущества аэропортов (аэродромов) гражданской авиации;

совершенствование нормативной правовой базы государственного тарифного регулирования деятельности субъектов естественных монополий в сфере услуг аэропортов;

расширение практики применения в сфере государственного управления имуществом аэропортов (аэродромов) гражданской авиации договоров аренды, предусматривающих проведение арендатором по согласованию с собственником (Российской Федерацией) улучшения арендуемого имущества, а также возложение на арендатора затрат на улучшение арендуемого имущества в качестве формы арендной платы;

передача в собственность субъектов Российской Федерации имущества аэропортов (аэродромов) гражданской авиации, необходимого субъектам Российской Федерации для выполнения публичных полномочий уровня власти субъектов Российской Федерации;

завершение приватизации федерального имущества аэропортовой инфраструктуры гражданской авиации, не используемого Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации для реализации государственных функций и полномочий;

разработка бизнес-модели построения национальной аэропортовой сети;

завершение процесса разделения объединенных авиационных предприятий на независимые хозяйствующие субъекты — авиационные компании и аэропорты;

завершение мероприятий, направленных на оформление права собственности Российской Федерации на имущество аэропортов, находящихся в хозяйственном ведении федеральных государственных унитарных предприятий гражданской авиации, а также на имущество аэродромов приватизированных аэропортов гражданской авиации, в том числе на соответствующие земельные участки, как имущество казны;

проведение инвентаризации генеральных планов развития аэропортов гражданской авиации и организация работ по их актуализации;

завершение процесса акционирования федеральных государственных унитарных предприятий гражданской авиации, имеющих в хозяйственном ведении аэропорты, за исключением предприятий, имущество которых передается в собственность субъектов Российской Федерации;

до снятия законодательных ограничений на приватизацию федерального имущества аэродромов гражданской авиации, а также до принятия подзаконных актов, направленных на реализацию Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях», заключение с операторами приватизированных аэропортов договоров (аренды и (или) доверительного управления), обеспечивающих финансирование операторами улучшения федерального имущества аэродромов, находящихся в их пользовании;

проведение комплексного исследования проблемных вопросов управления аэродромами совместного базирования и унификации норм годности аэродромов гражданской, государственной и экспериментальной авиации Российской Федерации.

УПРАВЛЕНИЯ ФЕДЕРАЛЬНЫМ ИМУЩЕСТВОМ АЭРОПОРТОВ (АЭРОДРОМОВ) ГРАЖДАНСКОЙ АВИАЦИИ В 1991 — 2004 ГОДАХ

Основной целью государственного управления федеральным имуществом аэропортов (аэродромов) в 1991 — 2004 годах являлась реструктуризация инфраструктурной составляющей гражданской авиации и адаптация ее к условиям рыночной экономики.

Достижение данной цели осуществлялось в два этапа:

1991 — 1998 годы — приватизация предприятий гражданской авиации;

1999 — 2004 годы — реализация первоочередных мер по установлению эффективного гражданского оборота имущества аэропортов (аэродромов) гражданской авиации.

По состоянию на конец 1991 — начало 1992 годов в гражданской авиации имелось 163 предприятия, в состав имущественных комплексов которых входили 1302 действующих аэродрома.

Началу приватизации предприятий гражданской авиации предшествовало законодательное определение их как имущества, относящегося исключительно к федеральной собственности, не подлежащего передаче в собственность субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

В ходе приватизации предприятий гражданской авиации предполагалось решить в том числе задачи по привлечению частных инвестиций в аэропорты (аэродромы), а также по формированию соответствующих институциональных инвесторов.

Порядок приватизации предприятий гражданской авиации был определен законодательными актами Российской Федерации, указами Президента Российской Федерации, актами Минтранса России и Госкомимущества России.

Он предусматривал в том числе:

приватизацию предприятий гражданской авиации с одновременным их разделением на независимые хозяйствующие субъекты — авиационные компании и аэропорты;

запрет на приватизацию предприятий и объектов гражданской авиации двойного назначения, в том числе аэродромов;

передачу уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (его территориальными органами) аэродромов предприятий гражданской авиации, преобразованных в открытые акционерные общества, данным акционерным обществам в пользование по договорам аренды.

В 1992 — 1995 годах было приватизировано (акционировано) более 50 предприятий гражданской авиации — балансодержателей аэропортов (аэродромов). При этом количество действующих аэродромов сократилось до 876.

К 1998 году количество акционированных предприятий гражданской авиации — балансодержателей аэропортов (аэродромов) достигло 80. Количество действующих аэродромов сократилось до 639.

В итоге по состоянию на конец 1998 — начало 1999 годов действующие аэродромы гражданской авиации находились на балансе 83 федеральных государственных унитарных предприятий, а также в пользовании не менее 80 операторов — акционерных обществ, созданных в процессе приватизации, или их правопреемников по результатам процедур банкротства.

При этом значительная часть операторов использовала аэродромы безвозмездно, без юридического оформления договоров аренды с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (его территориальными органами).

В тех случаях, когда договоры были заключены, их условия, как правило, предусматривали низкие ставки арендных платежей.

Кроме того, договоры не содержали ясных и однозначных обязательств арендаторов по поддержанию в эксплуатационном состоянии и улучшению арендуемого имущества.

В результате находящиеся в федеральной собственности аэродромы гражданской авиации в большинстве своем эксплуатировались операторами с максимальной экономической выгодой для себя — соответствующие доходы направлялись преимущественно на цели обновления собственных основных фондов, заработную плату, решение управленческих и социальных задач.

Отмеченная практика вовлечения в гражданский оборот аэродромов приватизированных предприятий гражданской авиации не в полной мере учитывала интересы государства.

Другой характерной особенностью процесса приватизации аэропортовой инфраструктуры гражданской авиации являлось то, что к 1998 году не сформировался институт эффективных собственников приватизированных предприятий — балансодержателей аэропортов, заинтересованных в долгосрочных капитальных вложениях в имущество приватизированных аэропортов, а также в не подлежащее приватизации федеральное имущество соответствующих аэродромов.

В большинстве своем частные акционеры приватизированных предприятий гражданской авиации — балансодержателей аэропортов были представлены инсайдерами — менеджерами либо крупными акционерами, ориентированными преимущественно на перепродажу пакетов акций ввиду значительной недооценки приватизированных предприятий на момент их приватизации.

Рассматриваемый этап государственного управления федеральным имуществом аэропортов (аэродромов) гражданской авиации характеризуется и тем, что к середине 90-х годов не менее 30% действующих аэропортов (аэродромов) эксплуатировалось преимущественно для целей и задач регионального характера.

В результате начала формироваться тенденция участия субъектов Российской Федерации в управлении аэропортами (аэродромами) гражданской авиации как административного, так и инвестиционного характера.

Так, по состоянию на конец 1998 — начало 1999 годов отмечалось активное участие в управлении аэропортами (аэродромами) гражданской авиации Республики Саха (Якутия), Республики Башкортостан, Республики Татарстан, Республики Бурятия, Республики Коми, Красноярского края, Хабаровского края, Корякского автономного округа, Амурской, Волгоградской, Курской, Новосибирской, Омской, Сахалинской, Тюменской областей.

Основным содержанием государственного управления федеральным имуществом аэропортов (аэродромов) гражданской авиации в 1999 — 2004 годах являлось:

Разработанная модель государственного управления имуществом аэродромов приватизированных аэропортов предназначалась для решения двух основных задач:

определение балансодержателя и закрепление за ним на праве хозяйственного ведения исключительно не подлежащего приватизации федерального имущества тех аэродромов, которые входят в состав приватизированных аэропортов;

обеспечение передачи балансодержателем имущества аэродромов, закрепленного за ним на праве хозяйственного ведения, операторам по договорам аренды.

Во-вторых, в ходе обоснования модели не было учтено, что нахождение на балансе ФГУП «АГА (А)» исключительно не подлежащего приватизации федерального имущества аэродромов ограничивает его возможности осуществлять привлечение заемных средств.

В-третьих, модель не определяла механизмы финансирования работ по улучшению не подлежащего приватизации федерального имущества аэродромов, которое должно быть передано на баланс ФГУП «АГА (А)».

В-четвертых, предусмотренная моделью обязательность конкурсных процедур передачи аэродромов в аренду не могла быть вполне реализована в практике государственного управления федеральным имуществом аэродромов, входящих в состав приватизированных аэропортов.

Для участия в конкурсе на заключение договора аренды аэродрома, входящего в состав приватизированного аэропорта, потенциальные арендаторы должны были иметь сертификат, предоставляющий им право ведения деятельности по аэродромному обеспечению полетов воздушных судов.

Вместе с тем Федеральные авиационные правила «Сертификация аэропортов. Процедуры», утвержденные Приказом Федеральной службы воздушного транспорта России от 24 апреля 2000 г. № 98 (зарегистрирован Минюстом России 31 августа 2000 г., регистрационный № 2370), определили, что указанный сертификат выдается юридическому лицу в том числе в случае нахождения у него в пользовании на законном основании производственных зданий и сооружений, необходимых для организации аэродромного обслуживания в соответствующем аэропорту.

Данное сертификационное требование исключает возможность наличия установленного сертификата у нескольких юридических лиц.

Кроме того, в рассматриваемый период государственного управления федеральным имуществом аэропортов (аэродромов) гражданской авиации отсутствовали потенциальные конкуренты — операторы, обладавшие достаточным и устоявшимся опытом организации наземного обслуживания авиационных перевозок на уровне мировых стандартов, а также реализации инвестиционных проектов по развитию аэропортовой инфраструктуры.

В-пятых, в ходе обоснования модели государственного управления имуществом аэродромов не были проработаны вопросы совершенствования порядка установления, утверждения и взимания аэропортовых сборов.

В-шестых, в модели не была учтена сформировавшаяся тенденция участия субъектов Российской Федерации в управлении федеральным имуществом аэропортов (аэродромов), в том числе инвестиционного характера.

Результаты анализа соответствующей информации, представленной 40 субъектами Российской Федерации, свидетельствуют, что на конец рассматриваемого этапа государственного управления федеральным имуществом аэропортов (аэродромов) гражданской авиации наибольшие капитальные вложения в данное имущество были осуществлены следующими субъектами Российской Федерации: Республикой Татарстан, Республикой Башкортостан, Республикой Мордовия, Ханты-Мансийским автономным округом, Тюменской, Кировской, Челябинской, Ярославской, Свердловской областями.

В-седьмых, модель была разработана без всестороннего учета мирового опыта управления аэропортами (аэродромами).

Оценивая в целом практику государственного управления федеральным имуществом аэропортов (аэродромов) гражданской авиации в 1999 — 2004 годах, следует отметить, что ее теоретическая и практическая компоненты имели недостаточное отраслевое содержание.

Основной ее направленностью было решение вопросов, связанных с вовлечением в гражданский оборот федерального имущества аэропортов (аэродромов).

Формирование экономических и правовых предпосылок для развития аэропортов (аэродромов) не рассматривалось в качестве приоритетной задачи.

Приложение № 2 к Концепции управления федеральным имуществом аэропортов (аэродромов) гражданской авиации (п. 5)

НЕКОТОРЫЕ АСПЕКТЫ МИРОВОГО ОПЫТА УПРАВЛЕНИЯ АЭРОПОРТАМИ ГРАЖДАНСКОЙ АВИАЦИИ

В мировом опыте управления аэропортами гражданской авиации следует выделять организационные и правовые аспекты.

Организационная составляющая управления аэропортами гражданской авиации во многих экономически развитых странах характеризуется устойчивой тенденцией построения систем транспортных перевозок с учетом западноевропейской концепции развития сверхкрупных транспортных узлов.

Сущность данной концепции заключается в том, что в целях оптимизации требуемого перемещения людских ресурсов, источников производства и продуктов производства, в местах пересечения магистральных направлений их перевозки необходимо создавать специализированные транзитные перевалочные пункты.

Указанный принцип осуществления транспортных перевозок в настоящее время активно используется в мировой практике организации как воздушной, так и наземной составляющих пассажирских и грузовых авиационных перевозок.

Большинство государств с высокоразвитой экономикой акцентируют внимание на строительстве аэропортов — «ХАБ-центров», являющихся сверхкрупными авиационными транспортными узлами. Строительство таких аэропортов осуществляется в целях обслуживания увеличивающегося транзитного и трансферного пассажиро- и грузопотока.

При этом характерно стремление крупных мировых авиационных компаний:

во-первых, к построению своих маршрутных сетей с учетом принципа «hub and spoke network» («звездообразная сеть»);

во-вторых, к созданию альянсов в целях оптимизации маршрутных сетей.

Ожидается появление трансконтинентального авиационного транспортного коридора, опоясывающего Северное полушарие. Основу его наземной инфраструктуры составит ограниченное количество крупнейших мировых «ХАБ-центров». Остальные аэропорты будут выполнять по отношению к ним функцию поставщика транзитных и трансферных пассажиров и грузов.

Правовая составляющая управления аэропортами гражданской авиации в экономически развитых странах характеризуется прежде всего тем, что собственниками большинства аэропортов (включая аэродромы) являются коммерческие организации.

При этом в соответствии с законодательством экономически развитых стран коммерческих организаций, владеющих имуществом, в том числе аэропортами (аэродромами) гражданской авиации, на праве, аналогичном российскому праву хозяйственного ведения, не существует.

Кроме того, законодательство экономически развитых стран не содержит норм, запрещающих вносить имущество аэропортов (включая аэродромы) гражданской авиации в уставный капитал коммерческих организаций.

В странах Европейского Союза практически все аэропорты гражданской авиации находятся в уставном капитале акционерных обществ, учрежденных органами власти федерального и (или) регионального уровней и (или) муниципальными образованиями соответствующих государств.

В США, Канаде и Австралии преобладающее количество аэропортов гражданской авиации внесены в уставный капитал корпораций, учрежденных публично-правовыми образованиями (преимущественно штатами и (или) муниципальными образованиями). При этом большинство таких корпораций являются аналогами акционерных обществ.

Иной порядок владения аэропортами гражданской авиации отмечается крайне редко. В частности, аэропорты г. Вашингтон — «Dulles International Airport», «Washington National Airport» являются собственностью США, переданы в управление по договору аренды коммерческой государственной организации «Metropolitan Washington Airports Authority», созданной по решению властей штата Вирджиния и округа Колумбия.

Таким образом, в экономически развитых странах непосредственное государственное участие в собственности аэропортов не рассматривается как необходимая составляющая реализации публичных полномочий в области гражданской авиации.

К особенностям правовой составляющей управления аэропортами гражданской авиации в экономически развитых странах относится также многообразие способов привлечения организаций частного сектора к управлению аэропортами.

За последние 15 лет усилилась тенденция приватизации находящихся в государственной или муниципальной собственности пакетов акций акционерных обществ, в уставный капитал которых внесены аэропорты гражданской авиации.

Наиболее масштабно приватизация аэропортов происходит в странах Европейского Союза.

Первым европейским государством, осуществившим в конце 80-х начале 90-х годов масштабную и системную приватизацию аэропортов, была Великобритания. В дальнейшем приватизация аэропортов стала инструментом экономической политики Германии, Италии, Дании, Австрии.

В последние годы приватизацию как способ привлечения частного капитала в проекты развития и модернизации значимых для экономики государства аэропортов, а также повышения эффективности управления ими начали использовать правительства Австралии, Канады, Новой Зеландии, Индии, Японии. Показательным являются и планы Правительства Франции на приватизацию Управляющей компании «Aeroport de Paris».

Несколько иная политика в вопросах приватизации аэропортов гражданской авиации отмечается в США.

В 1996 году Конгрессом США был принят законодательный акт «Federal Aviation Reauthorization Act», предусматривающий возможность приватизации аэропортов. Впоследствии Конгресс США утвердил программу «Federal Privatization Pilot Program», в которой сформулированы условия продажи аэропортов или сдачи их в аренду. Однако принятие этих документов не дало импульс соответствующим приватизационным процессам.

Данное обстоятельство объясняется в первую очередь тем, что в отличие от других государств состояние бюджетной системы США позволяет осуществлять значительные инвестиции в аэропортовую инфраструктуру гражданской авиации. В среднем соответствующие ежегодные инвестиции Правительства США составляют около 3,2 млрд. долларов США.

Основной причиной интенсификации процессов приватизации аэропортов гражданской авиации является постепенное и неуклонное снижение возможностей государств осуществлять бюджетные инвестирования в проекты развития и модернизации аэропортовой инфраструктуры.

В определенной мере интенсификация процессов приватизации аэропортов связана с существенным повышением инвестиционной привлекательности для частного капитала крупных аэропортов — «ХАБ-центров».

По экспертным прогнозам в ближайшие годы места расположения аэропортов — «ХАБ-центров» превратятся в высокодоходные зоны деловой активности. В результате ожидается существенное увеличение притока частного капитала в проекты развития таких аэропортов.

Кроме того, процессы приватизации аэропортов гражданской авиации стимулируют появление на мировом рынке наземного обслуживания воздушных перевозок в первую очередь в странах Европейского Союза, управляющих компаний (операторов), имеющих устоявшийся опыт организации развития и управления национальными аэропортами и аэропортами других государств («British Airport Authority Plc» (Великобритания), «Schiphol Group» (Нидерланды), «Flughafen Frankfurt/Main AG» (Германия), «Societa Esercisio Airporti» (Италия) и др.).

Наряду с приватизацией во многих экономически развитых странах активно используются и иные способы вовлечения частного сектора экономики в управление аэропортами гражданской авиации: аэропорты (часть аэропортового имущества) передаются специализированным частным компаниям по договорам аренды, на условиях концессии или в управление по контрактам.

Передача аэропорта (части аэропортового имущества) по договору аренды или на условиях концессии осуществляется на фиксированный срок для целей управления и развития аэропорта (части аэропортового имущества) за счет финансовых ресурсов частной компании.

Передача аэропорта (части аэропортового имущества) частной компании в управление по контракту осуществляется на фиксированный срок только для повышения эффективности управления таким аэропортом (частью аэропортового имущества), а не для целей его развития.

При этом в мировой практике не существует единого стандарта в отношении предпочтительности упомянутых способов передачи аэропортов (части аэропортового имущества) специализированным частным компаниям.

Таким образом, можно констатировать, что в большинстве экономически развитых стран расширяется степень участия финансовых, технических, кадровых и интеллектуальных ресурсов частного сектора экономики в непосредственном управлении и развитии аэропортов гражданской авиации.

При этом в экономически развитых странах сохраняются за соответствующими органами власти законодательно урегулированные функции административно-контрольного и надзорного характера за деятельностью аэропортов (поддержание равных конкурентных условий для всех аэропортов, регулирование естественных аэропортовых монополий, обеспечение соответствия аэропортов требованиям всех видов безопасности).

Оценивая в целом мировой опыт управления аэропортами гражданской авиации, следует признать, что соответствующая западноевропейская модель более эффективна. Ее организация и стандарты управления аэропортами, основу которых составляют соответствующий опыт частных компаний, более востребованы на рынке услуг по наземному обслуживанию авиационных перевозок, чем североамериканские.

Приложение № 3

МЕХАНИЗМЫ ПРИВЛЕЧЕНИЯ ИНВЕСТИЦИЙ ОРГАНИЗАЦИЙ ЧАСТНОГО СЕКТОРА ЭКОНОМИКИ В АЭРОПОРТОВОЕ ИМУЩЕСТВО, НАХОДЯЩЕЕСЯ В ХОЗЯЙСТВЕННОМ ВЕДЕНИИ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УНИТАРНЫХ ПРЕДПРИЯТИЙ ГРАЖДАНСКОЙ АВИАЦИИ

МЕХАНИЗМЫ ПРИВЛЕЧЕНИЯ ИНВЕСТИЦИЙ ОРГАНИЗАЦИЙ ЧАСТНОГО СЕКТОРА ЭКОНОМИКИ В АЭРОДРОМНОЕ ИМУЩЕСТВО, НАХОДЯЩЕЕСЯ В ПОЛЬЗОВАНИИ ОПЕРАТОРОВ

Приложение № 2 к Приказу Минтранса России от 10 января 2007 г. № 5

ПЛАН ПЕРВООЧЕРЕДНЫХ МЕРОПРИЯТИЙ ПО РЕАЛИЗАЦИИ КОНЦЕПЦИИ УПРАВЛЕНИЯ ФЕДЕРАЛЬНЫМ ИМУЩЕСТВОМ АЭРОПОРТОВ (АЭРОДРОМОВ) ГРАЖДАНСКОЙ АВИАЦИИ

№ п/п	Мероприятие	Срок реализации мероприятия	Ответственный исполнитель
Совершенствование нормативно-правового регулирования гражданского оборота федерального имущества аэропортов (аэродромов) гражданской авиации в целях увеличения притока инвестиций организаций частного сектора экономики в их развитие и модернизацию
1	Подготовка и внесение в Правительство Российской Федерации проекта заключения Правительства Российской Федерации на проект Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон от 8 января 1998 г. № 10-ФЗ „О государственном регулировании развития авиации“, а также его доработанной редакции»	IV квартал 2006 г.	Минтранс России, Минэкономразвития России, Минфин России, Минобороны России, ФАС России
2	Подготовка и внесение в Правительство Российской Федерации проекта указа Президента Российской Федерации о внесении изменений в Указ Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 г. № 2284 «О государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации», предусматривающих снятие ограничений на приватизацию федерального имущества аэродромов гражданской авиации (за исключением федерального имущества аэропортов (аэродромов), относящегося к объектам единой системы организации воздушного движения)	IV квартал 2006 г.	Минтранс России, Минэкономразвития России, Минфин России, Минобороны России, ФАС России
3	Подготовка и внесение в Правительство Российской Федерации проекта Федерального закона «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования процедуры изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд», учитывающего соответствующие потребности гражданской авиации	I квартал 2007 г.	Минэкономразвития России, Минтранс России, Минфин России
4	Подготовка и внесение в Правительство Российской Федерации проекта постановления Правительства Российской Федерации, регламентирующего порядок передачи в доверительное управление федерального имущества аэропортов (аэродромов) гражданской авиации	II квартал 2007 г.	Минтранс России, Минэкономразвития России, Минфин России, Минобороны России
5	Разработка и утверждение примерных форм договора аренды и договора доверительного управления федеральным имуществом аэропорта (аэродрома) гражданской авиации	II квартал 2007 г.	Минтранс России, Минэкономразвития России, Минфин России, Минобороны России, Росимущество, Росавиация
Совершенствование государственного регулирования деятельности субъектов естественных монополий в сфере услуг аэропортов
6	Разработка и утверждение правил формирования и применения тарифов, взимания сборов за обслуживание в аэропортах Российской Федерации, предусматривающих в том числе: взимание с отечественных и зарубежных авиакомпаний аэропортовых сборов и тарифов по видам выполняемых перевозок (полетов); определение порядка расчета ставок аэропортовых сборов и тарифов с учетом экономически обоснованных затрат стратегических инвесторов, операторов, специализированных управляющих компаний на цели эксплуатации и улучшения федерального имущества аэропортов (аэродромов) гражданской авиации, а также принятия стратегическими инвесторами, операторами, специализированными управляющими компаниями основной ответственности за финансирование улучшения федерального имущества аэропортов (аэродромов) гражданской авиации; контроль за целевым адресным использованием доходов от регулируемых и инвестиционных составляющих сборов и тарифов; внедрение раздельного учета доходов и расходов аэропортов гражданской авиации по видам регулируемой и нерегулируемой деятельности	II квартал 2007 г.	Минтранс России, ФСТ России, Минэкономразвития России, Минфин России, Минобороны России
7	Подготовка и внесение в Правительство Российской Федерации проекта акта Правительства Российской Федерации об утверждении перечня товаров (работ, услуг) субъектов естественных монополий в сфере услуг аэропортов, цены (тарифы) на которые регулируются государством, и порядка государственного регулирования цен (тарифов) на эти товары (работы, услуги), включая основы ценообразования и правила государственного регулирования и контроля	III — IV квартал 2006 г.	ФСТ России, Минтранс России, Минэкономразвития России, Минфин России, ФАС России
Приведение порядка гражданского оборота федерального имущества аэропортов (аэродромов) гражданской авиации в соответствие с законодательством
8	Завершение оформления права собственности Российской Федерации на имущество аэропортов, находящихся в хозяйственном ведении федеральных государственных унитарных предприятий гражданской авиации, имущество аэродромов приватизированных аэропортов гражданской авиации и соответствующих прав на земельные участки, на которых расположены данные аэропорты и аэродромы	III квартал 2007 г.	Росимущество, Росавиация
9	Заключение с операторами аэропортов гражданской авиации договоров аренды и (или) договоров доверительного управления	В течение 2007 года	Росимущество, Росавиация
10	Подготовка и внесение в Правительство Российской Федерации предложений по дальнейшей деятельности федерального государственного унитарного предприятия «Администрация гражданских аэропортов (аэродромов)»	I квартал 2007 г.	Минтранс России, Минэкономразвития России, Минфин России
Оптимизация количественно-качественного состава федерального имущества аэропортов (аэродромов) гражданской авиации
11	Обоснование и внесение в Правительство Российской Федерации на утверждение критериев отнесения имущества аэропортов (аэродромов) гражданской авиации к категории имущества, необходимого Российской Федерации для реализации установленных публичных функций и полномочий	I квартал 2007 г.	Минтранс России, Минэкономразвития России, Минфин России, Минобороны России
12	Подготовка и внесение в Правительство Российской Федерации проекта распоряжения Правительства Российской Федерации о приватизации федеральных государственных унитарных предприятий гражданской авиации, в хозяйственном ведении которых находится имущество аэропортов, деятельность которых связана с реализацией Российской Федерацией установленных публичных функций и полномочий	В течение 3-х месяцев после отмены законодательных ограничений на приватизацию федерального имущества гражданских аэродромов	Минэкономразвития России, Минтранс России, Минфин России, Минобороны России
13	Подготовка и внесение в Правительство Российской Федерации проекта указа Президента Российской Федерации о включении в Перечень стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 04.08.2004 № 1009, открытых акционерных обществ, созданных на базе федеральных государственных унитарных предприятий гражданской авиации, в хозяйственном ведении которых находится имущество аэропортов, деятельность которых связана с реализацией Российской Федерации установленных публичных функций и полномочий	В течение 3-х месяцев после отмены законодательных ограничений на приватизацию федерального имущества гражданских аэродромов	Минтранс России, Минэкономразвития России, Минфин России, Минобороны России
14	Подготовка документов и принятие решений о передаче в собственность субъектов Российской Федерации имущества аэропортов (аэродромов) гражданской авиации	В течение 3-х месяцев после отмены законодательного определения имущества гражданских аэропортов (аэродромов) как объектов, относящихся исключительно к федеральной собственности	Росимущество, Росавиация
15	Подготовка и внесение в Правительство Российской Федерации предложений о приватизации: федеральных государственных унитарных предприятий гражданской авиации, в хозяйственном ведении которых находится имущество аэропортов, деятельность которых не связана с реализацией Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации установленных государственных функций и полномочий; пакетов акций открытых акционерных обществ — операторов аэродромов гражданской авиации, деятельность которых не связана с реализацией Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации государственных функций и полномочий	В течение 2007 года	Минэкономразвития России, Минтранс России, Минфин России, Минобороны России
Создание условий для построения национальной аэропортовой сети, адаптированной к международной практике построения авиационных маршрутных сетей — «hub and spoke network»
16	Разработка бизнес-модели построения национальной аэропортовой сети	IV квартал 2006 г.	Минтранс России, Росавиация
17	Разработка проекта акта, определяющего порядок регулирования предоставления и использования слотов на обслуживание воздушных судов в аэропортах, в том числе с учетом формирования аэропортовой сети, включающей узловые (опорные) и субузловые аэропорты, а также аэропорты местного значения (вспомогательные)	I квартал 2007 г.	Минтранс России, ФАС России
18	Подготовка и внесение в Правительство Российской Федерации проектов решений Правительства Российской Федерации о реорганизации федеральных государственных унитарных предприятий гражданской авиации (объединенных авиапредприятий) в форме их разделения на независимые хозяйствующие субъекты — авиационные компании и аэропорты	В течение 2007 года	Минтранс России, Минэкономразвития России, Минфин России
19	Обеспечение проведения внеочередных общих собраний открытых акционерных обществ (объединенных авиапредприятий) по вопросам их реорганизации в форме разделения на независимые хозяйствующие субъекты — авиационные компании и аэропорты, а также принятия общими собраниями указанных обществ соответствующих решений	В течение 2007 года	Росимущество, Росавиация
20	Проведение инвентаризации генеральных планов развития аэропортов гражданской авиации и организация работ по их актуализации	I квартал 2007 г.	Росавиация, Росимущество
Совершенствование государственного управления имуществом аэродромов совместного базирования
21	Создание межведомственной комиссии по вопросам повышения эффективности управления имуществом аэродромов совместного базирования и унификации аэродромной сети Российской Федерации	IV квартал 2006 г.	Росавиация, Минтранс России, Минобороны России
22	Подготовка и внесение в Правительство Российской Федерации проектов решений Правительства Российской Федерации, предусматривающих передачу в гражданский сектор экономики имущества (имущественных комплексов) аэродромов совместного базирования Минобороны России и Минтранса России, закрепленных за организациями Минобороны России, в том числе высвободившегося в ходе реформирования Вооруженных Сил Российской Федерации	I — II квартал 2007 г.	Минтранс России, Минобороны России, Минэкономразвития России, Росавиация

---