Приказ Госкомзема РФ от 09.07.1997 № 48

(ред. от 14.05.2001)

«Об очередных задачах земельной реформы в России»

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КОМИТЕТ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО ЗЕМЕЛЬНЫМ РЕСУРСАМ И ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВУ

ПРИКАЗ

от 9 июля 1997 г. № 48

Во исполнение решений Правительства Российской Федерации от 3 июля 1997 года, протокол № 10, и расширенной коллегии Госкомзема России от 4 июля 1997 г. приказываю:

1.1. Рассмотреть на коллегиях комитетов по земельным ресурсам и землеустройству субъектов Российской Федерации и городов вопрос о ходе земельной реформы и состоянии государственного контроля за использованием и охраной земель.

1.2. Довести до работников комитетов по земельным ресурсам и землеустройству субъектов Российской Федерации, городов и районов:

1.2.1 Содержание решения Правительства Российской Федерации от 03.07.97 (Приложение 1).

1.2.2. Решение расширенной коллегии Госкомзема России от 4 июля 1997 года (приложение 2) <*>.

<*> Не приводится.

1.2.3 Основные направления развития земельной реформы в России (Приложение 3).

1.3. Выступить в средствах массовой информации с разъяснениями документов, указанных в п. 1.2 настоящего Приказа.

Обеспечить представление в Госкомзем России до 18 августа 1997 г. копий опубликованных в средствах массовой информации материалов, а также списка вышедших телевизионных и радиопередач.

1.4 В срок до 4 августа 1997 г. представить в Госкомзем России:

предложения по структуре и содержанию концепции развития земельной реформы в Российской Федерации (п. 2 Приложения 1);

информацию и материалы согласно Приложению 4.

1.5. В срок до 11 августа 1997 г. представить в Госкомзем России тексты конституций, уставов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по вопросам земельных отношений и развития рынка недвижимости.

Начиная с 1 августа 1997 г. направлять в Госкомзем такие акты не позднее, чем в недельный срок с даты их опубликования или вступления в силу.

1.6. Обобщить накопленный в субъектах Российской Федерации, городах и районах позитивный опыт в проведении земельной реформы и развитии инфраструктуры рынка недвижимости, обращая особое внимание на взаимодействие комитетов по земельным ресурсам и землеустройству различных уровней со структурами других ведомств по созданию земельного кадастра (кадастра недвижимости) и единой системы регистрации прав на недвижимое имущество. Направить соответствующие информационные материалы в Госкомзем России до 25 августа 1997 года.

1.7. Принять меры по улучшению финансового обеспечения комитетов по земельным ресурсам и землеустройству за счет бюджетов всех уровней и оказания платных услуг в соответствии с законодательством.

1.8. С целью формирования рынка землеустроительных услуг и для обеспечения реализации Указа Президента Российской Федерации от 8 апреля 1997 г. № 305:

активизировать выдачу лицензий на осуществление землеустроительных работ юридическим лицам всех форм собственности и организационно-правовых форм, а также индивидуальным предпринимателям;

исключить практику отказов в выдаче лицензий по мотивам нецелесообразности или ограничения конкуренции, считать развитие рынка землеустроительных услуг одной из основных задач комитетов;

в срок до 1 сентября 1997 г. представить в Госкомзем отчет о выданных лицензиях с приложением их копий.

1.9. Провести региональные семинары — совещания, на которых рассмотреть вопросы эффективности работы государственных и муниципальных землеустроительных организаций и предприятий и подготовить предложения по их реформированию, которые направить в Госкомзем России до 8 сентября 1997 года.

1.10. В срок до 18 августа 1997 г. направить в Госкомзем России предложения о корректировке форм отчетности (формы № 22 и других), имея в виду сокращение количества отчетных показателей и упрощение их структуры.

1.11. Отменен. - Приказ Росземкадастра от 14.05.2001 № П/88.

2. Считать целесообразным проведение в сентябре — октябре 1997 г. совместной с Гокомсевером России коллегии по вопросам земельных отношений в районах Севера и приравненных к ним территориях.

Председателям соответствующих комитетов по земельным ресурсам и землеустройству субъектов Российской Федерации и городов в срок до 25.08.97 представить первому заместителю председателя Госкомзема России Н.В. Комову предложения по повестке коллегии, проекту решения и иные необходимые документы и материалы.

Н.В. Комову обеспечить обобщение полученной информации в срок до 08.09.97 представить на утверждение согласованные с Госкомсевером России материалы, необходимые для проведения коллегии.

3. Довести настоящий Приказ до комитетов по земельным ресурсам и землеустройству субъектов Российской Федерации и городов — центров субъектов Российской Федерации, а председателям данных комитетов — до комитетов городов и районов.

4. Контроль за исполнением настоящего Приказа оставляю за собой.

Приложение 1

На состоявшемся 3 июля 1997 г. заседании Правительства Российской Федерации, посвященном ходу земельной реформы и мерам по усилению государственного контроля за эффективным использованием земель, было отмечено, что в результате проводимой земельной реформы в основном решена задача перераспределения земель сельскохозяйственного назначения с целью обеспечения условий для равноправного развития всех форм хозяйствования.

Вместе с тем, состояние земельных отношений в России еще отстает от требований рыночных преобразований. Особенно это касается земель городов и других населенных пунктов.

Правительством России были приняты следующие решения.

1. Одобрить основные положения доклада председателя Государственного комитета Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству И.А. Южанова по вопросу реформирования земельных отношений.

2. Госкомзему России (И.А. Южанову), Минэкономики России (И.В. Старикову) совместно с Госкомимуществом России, Госстроем России, Минсельхозпродом России и с участием других заинтересованных федеральных органов исполнительной власти представить в 2-месячный срок в Правительство Российской Федерации в установленном порядке проект концепции развития земельной реформы в Российской Федерации.

3. Минэкономики России (И.В. Старикову), Минфину России (А.Л. Кудрину), Минсельхозпроду России (В.Н. Щербаку) совместно с Госкомземом России, Госналогслужбой России внести в установленном порядке предложения по:

уточнению порядка оформления операций с земельными долями и имущественными паями при реорганизации сельскохозяйственных предприятий;

изменению размера налога на землю с целью установления экономически обоснованного соотношения его с арендной платой;

совершенствованию порядка перечисления средств от платы за землю в бюджеты всех уровней.

4. Госкомзему России (И.А. Южанову), Минэкономики России (И.В. Старикову), Госкомимуществу России (В.М. Шупыро), Госстрою России (Е.В. Басину):

внести в 2-месячный срок в Правительство Российской Федерации проект федерального закона, определяющего порядок отнесения земель к федеральной собственности и управления федеральными землями;

завершить разработку и представить в 3-недельный срок в Правительство Российской Федерации в установленном порядке проекты Указов Президента Российской Федерации «О мерах по повышению эффективности государственного контроля за использованием и охраной земель», «О гражданском обороте земель городов и других поселений» и «О дальнейшем развитии положений Указа Президента Российской Федерации от 7 марта 1996 г. № 337 „О реализации конституционных прав граждан на землю“, а также проекты Постановлений Правительства Российской Федерации о государственном земельном кадастре и об установлении границ и размеров участков, передаваемых в собственность домовладельцев в кондоминиумах.»

5. Принять предложения Госкомзема России (И.А. Южанова) об улучшении координации работы министерств и ведомств по развитию инфраструктуры рынка недвижимости.

Госкомзему России (И.А. Южанову), Госкомимуществу России (В.М. Шупыро) совместно с Госстроем России, Минюстом России, Госналогслужбой России подготовить и представить в Правительство Российской Федерации предложения:

о развитии рынка недвижимости;

о создании единой информационной системы по недвижимости, основанной на земельном кадастре;

о создании единой системы регистрации прав на недвижимое имущество.

А.Р. Коху предварительно рассмотреть представленные предложения.

6. Госкомзему России (И.А. Южанову), Госналогслужбе России (А.П. Починку) и органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации по итогам анализа сбора земельных платежей принять меры к полному охвату платежами территорий, подлежащих налогообложению или взиманию арендной платы. По результатам работы за 1997 год доложить в I квартале 1998 года Правительству Российской Федерации.

7. Минфину России (А.Л. Кудрину) рассмотреть постановленный на заседании И.А. Южановым вопрос о финансировании кадастровых и землеустроительных работ из средств федерального бюджета.

8. Поддержать предложение Госкомзема России (И.А. Южанова) о введении платных услуг за предоставление юридическим лицам и гражданам земельно-кадастровой информации и других материалов, связанных с оформлением их прав на землю.

Минфину России (А.Л. Кудрину) и Госкомзему России (И.А. Южанову) внести в Правительство Российской Федерации проекты соответствующих решений по данному вопросу.

1. Ситуация к июлю 1997 г.

Положение в сфере земельных отношений к середине 1997 г. характеризуется рядом серьезных негативных моментов, среди которых наибольшее значение имеют следующие:

1.1. Кризис земельного законодательства (оно неполно, бессистемно, политизировано; идет регионализация земельного законодательства; отдельные его элементы включены в иное отраслевое законодательство (лесное, водное, природоохранное и т.п.).

1.2. Зачаточный характер земельной реформы в городах; аграрная ориентация земельных преобразований.

1.3. Разделение недвижимости по видам (земля, здания и помещения, квартиры), сегментация рынка недвижимости, невозможность использования ее инвестиционного потенциала.

1.4. Отсутствие общероссийской инфраструктуры рынка земли и недвижимости. Отставание рынка недвижимости от потребностей реальной экономики.

1.5 Неразработанность экономических основ земельных преобразований.

1.6. Ведомоственность; дублирование и пересечение функций министерств и ведомств.

1.7. Хроническое бюджетное недофинансирование земельных преобразований на всех уровнях при отсутствии легального самофинансирования. Отток квалифицированных кадров.

Вывод: предкризисная ситуация в развитии рынка недвижимости, сопровождающаяся кризисом отрасли.

2. Причины такого состояния

2.1. Недооценка содержания, сложности и масштабов земельных преобразований в ходе проведения экономических реформ.

2.2 Политизированность земельного вопроса.

2.3. Ошибка целеполагания: изначальное понимание земельной реформы как части реформы аграрной в индустриальной стране с преобладанием городского населения.

2.4. Пассивность федеральной власти и прежде всего — Роскомзема. Отсутствие идеологического и организационно — методического центра земельной реформы.

2.5. Отсутствие четких концепций, программ и планов создания рынка недвижимости.

2.6. Проблемы с финансированием (недостаточность и неэффективное использование).

Вывод: для устранения такого комплекса причин необходимы активные действия Правительства в целом.

3. Основная задача

Задачей Правительства РФ сегодня является:

объявить о завершении первого этапа земельной реформы, связанного с достижением основных политических целей (ликвидацией монополии государственной собственности на землю, введением платности землепользования), и приступить ко второму этапу — реализации экономического потенциала земли и недвижимости.

Для этого следует разработать и утвердить концепцию развития рынка недвижимости в РФ, включающую в себя программу действий в сфере земельных отношений.

4. Цели, которые необходимо при этом достичь:

4.1. Осуществить формирование (инвентаризацию) объектов недвижимости, в т.ч. находящихся в государственной и муниципальной собственности.

4.2 Обеспечить рост прямых и косвенных доходов от недвижимости.

4.3. Вовлечь максимальное количество объектов недвижимости (и прежде всего земельных участков) в гражданской оборот с целью их приобретения эффективными собственникам и повышения инвестиционного потенциала недвижимости.

4.4. Гарантировать права на землю и иную недвижимость, минимизировать криминализацию рынка недвижимости.

4.5. Создать информационную базу, обеспечивающую рынок недвижимости и эффективное управлению ею.

5. Предложения Госкомзема по решению задачи с учетом достижения целей

Необходимо в кратчайшие сроки осуществить следующие мероприятия.

1. Разработать программу законодательно-нормотворческой деятельности.

Невозможность принятия реакционного Земельного кодекса приводит к необходимости принятия системы частных законов (10 — 12 шт.) с их последующей кодификацией, а также добиться введения 17 главы ГК РФ через Конституционный Суд.

2. Ликвидировать первоочередные «белые пятна» в законодательстве:

прежде всего, земельная реформа в городах — основа экономического роста (2,2% территории дают 80% земельных платежей). Подготовлены Указ Президента РФ об обороте земель в городах и Постановление Правительства РФ о границах земельных участков в кондоминиумах;

защита прав собственников долей в сельской местности (противодействие скрытой коллективизации в виде понуждения крестьян вносить свои земельные доли в уставные капиталы сельхозпредприятий). Подготовлен Указ Президента РФ;

разграничение государственной и муниципальной собственности на землю и разграничение внутри государственной собственности — на федеральную и субъектов федерации (проекты нормативных правовых актов прилагаются). Подготовлен Указ Президента РФ.

3. Преодолеть раздробленность рынка недвижимости (земля, здания и помещения, квартиры), что срочно следует сделать на уровне законодательства и на информационном уровне. Подготовлено Постановление Правительства РФ о государственном земельном кадастре.

Прекратить рассматривать земельные отношения как часть отношений аграрных! Земля — не столько природный ресурс, сколько объект недвижимости, а земельные отношения — элемент отношений в сфере недвижимости.

4. Важнейшее: создать общероссийскую инфраструктуру рынка недвижимости, для чего провести следующие мероприятия:

1. Реорганизовать систему формирования (инвентаризации) объектов недвижимости — до сих пор не знаем, чем владеет государство и муниципалитеты, не можем обеспечить оформление прав граждан и юридических лиц на землю и недвижимость, и — главное — не добираем налоги. В целом недвижимость дает не более 8% доходов бюджета.

Одновременно необходимо снять бремя финансирования инвентаризации с бюджета!

Во-первых, оплачивать это должен собственник (при минимальных льготах), владелец, пользователь, арендатор, а не государство или муниципалитеты.

Во-вторых, осуществлять эти работы должен частный сектор, а не государственные или монопольные окологосударственные структуры (типа БТИ). Следует создать рынок инвентарных фирм, а роль государственных органов ограничить лицензированием данного вида деятельности, приемкой работ и выборочным контролем.

В-третьих, по инвентаризации государственной (в т.ч. федеральной) и муниципальной собственности необходим жесткий реальный план, подтвержденный финансами.

2. Без этого — «серый» рынок и невозможность эффективного налогообложения.

3. Наладить государственный учет объектов недвижимости и создать единую информационную систему о недвижимости на базе государственного земельного кадастра, превратив его тем самым в кадастр недвижимости России. Он должен быть напрямую связан с налоговыми органами, паспортно-регистрационными службами, правоохранительными органами, социальными службами.

Госкомзем РФ готов взять эту функцию на себя, ибо

является единственной федеральной структурой, доходящей до каждого района и муниципального образования (свыше 2500 комитетов);

имеет кадры, помещения, технику и программные продукты;

имеет опыт многих городов и субъектов и знание, как это сделать.

Считать целесообразным создание единой базы данных о недвижимости на базе государственного земельного кадастра, возложив на Госкомзем с участием ГКИ и Госстроя координацию этой работы. Госкомзему совместно с ГКИ и Госстроем внести в установленном порядке соответствующие предложения.

4. Государственная регистрация прав на недвижимость — центральный элемент всей системы. Без этого инвестиционный рейтинг России не поднять. Инвесторам нужны реальные гарантии: недвижимость, связанная с землей. Советом Федерации принять соответствующий закон, но есть ряд проблем, которые должно решить в т.ч. и Правительство РФ:

после вступления в силу закона — отстранение нотариата от сделок с недвижимостью; регистрирующие органы не смогут в обозримом будущем заменить нотариусов (люди, помещения), что приведет к резкой криминализации рынка недвижимости;

ни в коем случае не разделять информационно и организационно системы государственного учета объектов и государственной регистрации прав. Это тем более важно в период первичной регистрации, когда права и объекты фактически неразделимы (об этом же говорится и в п. 47 Принципов землеустройства КЭК ООН);

вопрос об органах регистрации: учреждения юстиции, но создавать новую вертикаль (как предлагают некоторые теоретики, в т.ч. в Минюсте), — финансовое безумие. Следует придать статус таких учреждений уже существующим регистрационным органам (земельным комитетам, БТИ, комитетам по имуществу). Так как при регистрации любых прав на любые объекты необходима привязка к земельным участкам и к информационной базе по недвижимости, то организационно-техническое и информационное обеспечение регистрации логично возложить на земельные комитеты (с участием органов БТИ), а кадровое и методическое обеспечение — на органы юстиции.

5. В целом необходима жесткая координация функций и полномочий госорганов и ведомств, управляющих землей и недвижимостью с целью их унификации (комитеты по имуществу, по архитектуре, по земельным ресурсам, БТИ).

Возможно следует создать Правительственную межведомственную комиссию по рынку недвижимости (что предусмотрено решением Комиссии по экономической реформе), либо постоянно действующее совещание при одном из вице-премьеров.

5. Изменить экономические основы управления недвижимостью:

налоговая реформа (реструктуризация налогов (переход к единому налогу на недвижимость); до этого — рост ставок налогов;

снижение госпошлин;

изменение соотношения налог — аренда;

ипотека;

очень важно: переход к оплате текущих расходов агентами рынка (прекращение государственной благотворительности при инвентаризации, учете и регистрации объектов и прав) путем введения платности с жестким контролем за использованием получаемых средств на развитие инфраструктуры рынка. Государство — только капитальные затраты по созданию кадастра и регистрации как информационных систем, а все текущие расходы несут собственники, арендаторы, пользователи.

6. О Госкомземе. Пассивность, аграрная ориентация, не стал идеологическим и организационным центром земельной реформы.

1. Необходимо подготовить новое (с 1993) Положение и переименовать комитет в Государственный земельный комитет РФ.

2. Обеспечить нормальные условия работы в центре и на местах.

3. Финансирование (мизерная зарплата на местах; отсутствие средств на содержание; долгов за прошлые годы на 400 млрд. руб., что при бюджете в 700 млрд. руб. равнозначно остановке в этом году землеустроительных работ) — не ожидал такого в федеральном органе.

4. Реальное самофинансирование: при таких функциях (приемка работ по инвентаризации, кадастр, регистрация) можно не только снять содержание органов с бюджета, но и давать доход в бюджет.

7. В заключение. Земельный вопрос всегда был в России одним из центральных. Сегодня, имея политическую волю, понимание путей развития земельных отношений, многотысячную армию земельных комитетов, можно реально решить этот вопрос и заставить российскую землю и прочно связанную с ней недвижимость работать во благо общества и граждан.

Госкомзем и его территориальные органы готовы к такой нелегкой, но благодарной работе.

Приложение 4

1. Заполнить таблицу с указанием органа (организации), осуществляющего данный вид работ (функция). В случае осуществления работ на платной основе — указать, в т.ч. куда поступают средства.

<*> Для объектов, находящихся в государственной и муниципальной собственности.

2. Представить перечень платных работ (услуг), осуществляемых комитетом или его подразделениями, не имеющими статуса юридического лица, а также расценки и документы — основания взимания такой платы.

3. В каких формах осуществляется взаимодействие с органами лесного хозяйства при предоставлении в пользование земельных участков лесного фонда.

Какова доля земель лесного фонда, фактически покрытая лесом.

4. В каких формах осуществляется взаимодействие с органами градостроительства и архитектуры при предоставлении земельных участков в городах и других поселениях.

5. В каких формах осуществляется взаимодействие с органами технической инвентаризации при инвентаризации объектов недвижимости и регистрации прав на них.

6. В каких формах осуществляется взаимодействие с комитетами по имуществу при распоряжении объектами недвижимости и регистрации прав на них.

7. В каких формах осуществляется взаимодействие с налоговыми органами.

8. В каких формах осуществляется взаимодействие с органами геодезии и картографии.

9. Осуществлено ли (если да — то в какой форме) налоговое или иное ценовое (например, для арендной платы) зонирование территорий.

10. Каково среднее соотношение ставок земельного налога и арендной платы, в т.ч. по землям различных категорий.

11. Какова доля в местном бюджете за 1996 г. земельного налога, налога на имущество юридических лиц, налога на имущество граждан, арендной платы за землю, арендной платы за объекты недвижимости.