Приказ Госкомэкологии РФ от 30.01.1997 № 35

«Об утверждении заключения экспертной комиссии государственной экологической экспертизы „Инструкции о порядке ликвидации и консервации предприятий по добыче полезных ископаемых (в части обеспечения безопасного, рационального использования, охраны недр и окружающей природной среды)“»

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КОМИТЕТ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО ОХРАНЕ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ

ПРИКАЗ

от 30 января 1997 г. № 35

ОБ УТВЕРЖДЕНИИ ЗАКЛЮЧЕНИЯ ЭКСПЕРТНОЙ КОМИССИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ «ИНСТРУКЦИИ О ПОРЯДКЕ ЛИКВИДАЦИИ И КОНСЕРВАЦИИ ПРЕДПРИЯТИЙ ПО ДОБЫЧЕ ПОЛЕЗНЫХ ИСКОПАЕМЫХ (В ЧАСТИ ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЕЗОПАСНОГО, РАЦИОНАЛЬНОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ, ОХРАНЫ НЕДР И ОКРУЖАЮЩЕЙ ПРИРОДНОЙ СРЕДЫ)»

В соответствии с Федеральным законом «Об экологической экспертизе» (ст. 18) приказываю: утвердить заключение экспертной комиссии государственной экологической экспертизы, образованной во исполнение Приказа от 24 октября 1996 г. № 448, по «Инструкции о порядке ликвидации и консервации предприятий по добыче полезных ископаемых (в части обеспечения безопасного, рационального использования, охраны недр и окружающей природной среды)».

Председатель Госкомэкологии РФ В. И. Данилов-ДАНИЛЬЯН

Приложение к Приказу Госкомэкологии РФ от 30 января 1997 г. № 35

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КОМИТЕТ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО ОХРАНЕ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ

ГОСУДАРСТВЕННАЯ ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ ЭКСПЕРТИЗА

ЗАКЛЮЧЕНИЕ от 21 января 1997 года

ЭКСПЕРТНОЙ КОМИССИИ ПО «ИНСТРУКЦИИ О ПОРЯДКЕ ЛИКВИДАЦИИ И КОНСЕРВАЦИИ ПРЕДПРИЯТИЙ ПО ДОБЫЧЕ ПОЛЕЗНЫХ ИСКОПАЕМЫХ (В ЧАСТИ ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЕЗОПАСНОГО, РАЦИОНАЛЬНОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ, ОХРАНЫ НЕДР И ОКРУЖАЮЩЕЙ ПРИРОДНОЙ СРЕДЫ)»

На основании Приказа Минприроды России от 24.10.96 № 448 экспертная комиссия государственной экологической экспертизы в составе следующих работников Управления государственной экологической экспертизы: руководителя комиссии — д.э.н., академика Академии горных наук, зам. начальника управления М.Э. Кябби; заместителя руководителя — к.г.-м.н., начальника отдела А.Н. Степанова; ответственного секретаря — ведущего специалиста В.А. Константинова; членов комиссии — главного специалиста Е.А. Емельяновой, к.г.н., начальника отдела Ю.Г. Жарковой, главного специалиста М.В. Новиковой, к.т.н., ведущего специалиста В.И. Якушева — рассмотрела представленную Госгортехнадзором России на государственную экологическую экспертизу Инструкцию о порядке ликвидации и консервации предприятий по добыче полезных ископаемых (в части обеспечения безопасности, рационального использования, охраны недр и окружающей среды), 1995 г. «Инструкция...», включающая шесть разделов и два приложения, представлена на 22 листах. Разработка документа весьма актуальна, поскольку в настоящее время отсутствует нормативный документ, определяющий порядок проведения и требования к объему работ по ликвидации (консервации) предприятий по добыче полезных ископаемых, а также требования к разработке и порядку согласования проектной документации на ликвидацию (консервацию) месторождений. Однако представленный документ по структуре и содержанию не в полной мере отвечает требованиям составления нормативных правовых актов, в том числе в области охраны окружающей среды.

Основные направления и задачи экспертизы

Экспертной комиссией рассмотрены необходимость и обоснованность разработки и применения Инструкции в целях обеспечения экологически безопасной ликвидации и консервации предприятий по добыче полезных ископаемых. Основными задачами экспертизы являлись определение обоснованности порядка проведения указанных работ с позиций экологической безопасности, анализ основных положений и структуры документа и их соответствия действующим нормативным документам. В целом по проекту Инструкции имеются следующие замечания и предложения:

О названии Инструкции

Представленная Инструкция «О порядке ликвидации и консервации предприятий по добыче полезных ископаемых (в части обеспечения безопасного, рационального использования, охраны недр и окружающей природной среды)», как следует из ее названия, является лишь частью нормативного документа, определяющего в целом порядок ликвидации и консервации предприятий по освоению недр. В связи с указанным необходимо отразить это положение в Инструкции либо, при отсутствии общего документа, уточнить само название Инструкции. Например, название Инструкции можно предложить в следующих редакциях: «Инструкция о порядке ликвидации и консервации открытых и подземных горных выработок и сооружений, связанных с пользованием недрами», «Инструкция о порядке ликвидации и консервации деятельности предприятий, связанных с пользованием недрами» либо «Инструкция по обеспечению безопасности, рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей среды при ликвидации и консервации предприятий...».

О целях, задачах и структуре Инструкции

Как следует из п. 1.3, применение Инструкции с изложенными в ней требованиями должно обеспечить охрану окружающей природной среды, безопасность и здоровье населения, сохранность консервируемых горных выработок и др. Анализ структуры документа — Общие положения (27 подпунктов); Порядок оформления документов при ликвидации или консервации предприятий...(9 подпунктов); Содержание проекта ликвидации...(3 подпункта); Технические мероприятия, проводимые при ликвидации или консервации (13 подпунктов); Учет ликвидированных... предприятий (5 подпунктов) и контроль за соблюдением требований настоящей Инструкции — показывает, что отсутствует основной раздел, т.е. требования, в том числе и экологические. При доработке Инструкции можно также рассмотреть вопрос о включении в документ специального приложения со списком уже разработанных и применяемых экологических требований, правил, норм и др., необходимых при составлении материалов по ликвидации и консервации предприятий. Раздел «Общие положения» по содержанию не соответствует своему названию. Он содержит требования Закона «О недрах» (1.4, 1.5 и др.), описание случаев ликвидации и консервации, частично порядок оформления документов (п. 1.21) и др. Раздел 2 «Порядок оформления документов...» не соответствует его содержанию: раздел включает не только порядок оформления документов, но и их состав. Целесообразно выделить этот подраздел либо дать специальный раздел по вопросам состава материалов. Фразу «оформления документов» в названии раздела рекомендуется заменить на «разработки, согласования и утверждения документации», записав дополнительно в начале раздела пункт о принятии инвестором решения о ликвидации (консервации) и подготовке соответствующей документации. В разделе 2 приводятся сроки выполнения по экспертизе и рассмотрению документов в министерствах и ведомствах. Необходимо согласовать указанные сроки с исполнителями. В разделе 3 «Содержание проекта...» не учтены действующие нормативные документы (СНиП 11-01-95, СП 11-101-95 и др.), необходимые для разработки проекта. При описании технических мероприятий (раздел 4), учитывая направленность документа, целесообразно выделить природоохранные меры в специальный подраздел. Содержание разделов не в полной мере соответствует их названиям и имеются повторы по отдельным вопросам. Раздел 6 «Контроль за соблюдением требований...» может быть включен в Инструкцию при условии наличия специального раздела по требованиям. Из представленной редакции Инструкции «требования» четко выделить затруднительно. В Инструкции целесообразно применить следующую примерную структуру: I. Общие положения: сфера действия, объекты и субъекты, вопросы владения, пользования и распоряжения. II. Основания ликвидации и консервации объекта; органы, принимающие решение. III. Порядок ликвидации, консервации и содержания законсервированных объектов, программа эколитомониторинга. IV. Признание объектов ликвидированными или законсервированными: акты, учет, регистрация, контроль. V. Расходы, связанные с ликвидацией, консервацией и содержанием законсервированных объектов (залоговый взнос, кто содержит законсервированный объект, производит послеликвидационный экологический мониторинг). VI. Ответственность за нарушения порядка и требований, содержащихся в Инструкции.

О содержании, основных понятиях и соблюдении требований, предъявляемых к нормативным и инструктивным документам

Инструкция включает требования к составу документации по ликвидации (консервации) предприятий по добыче полезных ископаемых, порядок их рассмотрения и принятия решений государственными органами исполнительной власти о ликвидации предприятий. Отсутствует ссылка или не учтены Требования по рекультивации земель при ликвидации (консервации) месторождений, утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 23.02.94 № 140, а также Основные положения о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы (Минприроды России, Роскомзем России, 1996, зарегистрировано Минюстом России 29.07.96 № 1136), Положение о порядке передачи рекультивированных земель землепользователям предприятиями, организациями и учреждениями, разрабатывающими месторождения полезных ископаемых и торфа, проводящими геолого-разведочные, изыскательские, строительные и иные работы, связанные с нарушением почвенного покрова (Минсельхоз СССР, 1978), ГОСТ 17.5.3.04-83, ГОСТ 17.5.3.05-84. Порядок согласования документации на ликвидацию (консервацию) месторождения в Инструкции не предусматривает проведение государственной экологической экспертизы, что противоречит Федеральному закону «Об экологической экспертизе». Оформление и изложение требований следует привести в соответствие с ГОСТ 1.5-92, в соответствии с которым приведенные в тексте глаголы «могут», «рекомендуется» необходимо заменить глаголами «следует», «необходимо», «должно» (п. п. 1.2, 1.14 и др.) и т.д. Название организаций, с которыми необходимо провести согласование проектной документации (раздел 2) или согласование инструктивно-методических документов (п. п. 1.15 — 1.19, 1.23, 1.25 и др.), необходимо привести в соответствие с Указом Президента Российской Федерации от 14.08.96 № 1147. Ввиду того, что документом определены общие требования по ликвидации месторождений, расположенных как на материковой части России, так и расположенных в прибрежной зоне водных объектов (прибрежных морях и океанах), целесообразно выделить самостоятельный раздел (либо отдельные пункты в главе 2) — требования к ликвидации месторождений, разработка которых осуществлялась на водных объектах. Инструкция рассматривает процедуру ликвидации и консервации предприятий не только по добыче полезных ископаемых. Также подлежат этой процедуре горные выработки и сооружения, не связанные с добычей полезных ископаемых, т.е. разведочные горные выработки, разведочные скважины, шурфы, штольни и т.п. Термин «предприятие» здесь понимается как «юридическое лицо», т.е. ликвидация юридического лица, а не самого объекта. При раскрытии понятий «ликвидация предприятия» и «консервация предприятия» указываются лишь технические вопросы процесса (Общий раздел). Например, в п. 1.6 указывается, что ликвидация предприятия — полное и окончательное прекращение работ, связанных с добычей полезных ископаемых. При этом не упоминаются природоохранные работы, а также все необходимые процедурные и правовые вопросы, связанные с оценкой природно-ресурсного потенциала, рекультивацией работ и др. Ряд положений требуют либо уточнения, либо пояснения. Так, в п. 1.23 устанавливается, что продолжительность периода консервации до возобновления работ по добыче полезных ископаемых устанавливается предприятием — пользователем недр по согласованию с органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органами Госгортехнадзора и др. Этот период должен быть обоснован в проекте консервации. В соответствии с Федеральным законом «Об экологической экспертизе» проекты консервации подлежат государственной экологической экспертизе, и недропользователи должны получать соответствующие заключения. Необходимо это отразить в Инструкции (включая раздел 2). Использование в Инструкции конкретных названий министерств (а не «специально уполномоченных органов в области...») делает ее быстро устаревающей и не отвечающей своему назначению. При таком подходе необходимо отредактировать «Инструкцию» в соответствии с новой структурой правительственных органов. Кроме того, имеются следующие замечания и дополнения по конкретным пунктам документа:

1. Работы по ликвидации и консервации предприятий по добыче полезных ископаемых (и не связанных с их добычей) должны проводиться в соответствии с природоохранительным законодательством Российской Федерации. П. 1.1 необходимо дополнить ссылкой на Федеральный закон «Об экологической экспертизе» от 30.11.95, а также на принятый Государственной Думой РФ в первом чтении проект Федерального закона «Об отходах производства и потребления».

2. В п. 1.2 целесообразно систематизировать предприятия по группам:

• открытые горные выработки, подземные горные выработки и сооружения;
• предприятия по разведке и добыче, не связанные с добычей полезных ископаемых;
• коммуникации и магистрали (трубопроводы).

3. При этом в п. 1.2 назвать перечисленные предприятия «объектами, подлежащими консервации и ликвидации» и сохранить единую терминологию по всему тексту Инструкции. Второй абзац рекомендуется записать в следующей редакции: «Требования настоящей Инструкции распространяются на...» и далее привести перечень объектов, подлежащих ликвидации и консервации, в соответствии с текстом абзаца, дополненный скважинами по добыче полезных ископаемых подземным выщелачиванием и растворением, накопителями отходов, резервуарами для накопления сырья, хвосто- и шламохранилищами. В последнем абзаце п. 1.2 необходимо перед словами «осуществляющих разведку...» дописать «в том числе»; в противном случае запись будет противоречить предыдущему абзацу.

4. В п. 1.3 отсутствуют четкие требования, гарантирующие приведение территории в состояние, пригодное для использования в лесохозяйственных, сельскохозяйственных и иных целях, т.е. требования по обязательной рекультивации территории. Подпункт «б» следует отредактировать в соответствии с п. 1.20, где сказано, что территорию нужно вернуть в пригодное для дальнейшего использования состояние. Кроме того, в указанном подпункте следует заменить «по инициативе владельца лицензии» на «по инициативе пользователя недрами», т.к. не все пользователи недрами являются владельцами лицензий. В пп. «г» следует разделить требования по безопасности жизни и здоровья населения и по охране окружающей природной среды, дополнив последние требованиями по сохранению биоразнообразия на территории.

5. П. 1.5 следует отредактировать, исключив из текста повторение положений Закона РФ «О недрах».

6. П. 1.6. Слова «с добычей полезных ископаемых» следует заменить на слова «с пользованием недрами».

7. П. 1.8, абзац 1 и 2 рекомендуется привести в разделе 2, уточнив название органов, принимающих решение о ликвидации или консервации месторождения. Кроме того, содержание абзаца 1 противоречит требованиям законодательства о недрах в части полного и комплексного использования недр и природоохранительного законодательства в части рационального природопользования. Очевидно, при истечении срока действия лицензии на право пользования недрами необходимо предусмотреть возможность передачи месторождения другому недропользователю, не производя консервацию месторождения.

8. В п. 1.9 в первой фразе после слов «При ликвидации предприятия проектом...» добавить после запятой «получившего положительное заключение государственной экологической экспертизы», далее по тексту. П. 1.9, 2 абзац объединить с п. 1.8. Первый абзац уточнить, указав общие требования к проекту (проект должен содержать мероприятия по консервации и ликвидации технических объектов, планировке и рекультивации территории) и условия по его разработке (для отработанных месторождений, нерентабельных и т.д.). Данный пункт следует записать после п. 1.10, распространив требования по разработке проекта как на ликвидируемые месторождения, так и на подлежащие консервации.

9. П. 1.15 надо исключить, т.к. порядок ликвидации (консервации) месторождений на континентальном шельфе и материковой части должны быть однотипны, согласование же проектной документации на ликвидацию объектов на континентальном шельфе в соответствии с требованиями нормативных правовых актов осуществляется на федеральном уровне.

10. П. п. 1.17, 1.18. Ссылки на действующие нормативные документы следует привести в соответствии с требованиями ГОСТ 1.5-92.

11. В п. 1.19 следует: в первом абзаце после слов «охране окружающей природной среды» дополнительно записать «и рекультивации территории», а в конец первого предложения добавить слова «и которые должны пройти государственную экологическую экспертизу»; во втором абзаце в конце предложения дополнительно записать «Роскомзема и получения положительного заключения государственной экологической экспертизы».

12. П. 1.22. Неясно, какое значение вкладывается в термин «скрытые работы».

13. П. 1.24. Необходимо ввести запись о том, что акт о ликвидации предприятия должен подписывать и представитель специально уполномоченного государственного органа в области охраны окружающей среды.

14. В п. 1.25 в конце теста добавить «и прошедшим государственную экологическую экспертизу».

15. Порядок рассмотрения, согласования и утверждения документации (п. п. 2.1 — 2.3) следует привести в соответствие с Законом РФ «О недрах», Земельным кодексом, Федеральным законом «Об экологической экспертизе» и нормативными документами Минприроды России, необходимо выделить государственный орган исполнительной власти, принимающий решение о целесообразности ликвидации (консервации) месторождения, организации ликвидационной комиссии и подготовке проектной документации.

16. П. 2.6 следует привести в соответствие с Федеральным законом «Об экологической экспертизе» (ст. 11, 12), указав объекты (месторождения), государственная экологическая экспертиза по которым, а также решение органов исполнительной власти принимаются на федеральном уровне и в субъектах Российской Федерации. Кроме того, в пункте следует изменить срок вынесения решения по рассмотрению проекта ликвидации или консервации предприятия или его части с 30 дней на 4 месяца, т.к. в соответствии с Положением о порядке проведения государственной экологической экспертизы, утвержденным Постановлением Правительства № 698 от 11 июня 1996 г., п. 12, продолжительность проведения экспертизы не должна превышать 4 месяцев.

17. П. 2.8, а также приложение 2 следует привести в соответствие с «Положением о порядке передачи рекультивированных земель...» (Минсельхоз СССР, 1978).

18. П. 2.9 или 2.10. В процедуре ликвидации и консервации объекта необходимо предусмотреть структуру, контролирующую исполнение мероприятий по консервации или ликвидации предприятия и отвечающую за сохранность законсервированного объекта, для чего в ТЭО по ликвидации или консервации предприятия должны быть заложены средства на создание фонда, обеспечивающего работу подобной вновь созданной или существующей структуры, например, службы мониторинга или др.

19. В п. 3.1 отсутствует состав мероприятий в разделе «Охрана окружающей среды», куда кроме мероприятий, указанных на стр. 11 и 12, необходимо включить комплекс мероприятий по рекультивации территории. Кроме того, на стр. 12 в конец абзаца, посвященного указанным мероприятиям, добавить «прогноз возможных аварийных ситуаций (штатных и нештатных) с оценкой возможных отрицательных последствий в окружающей среде».

20. В разделе 4 отсутствуют мероприятия по рекультивации территории месторождения, в том числе по рекультивации отвалов и карьеров: в п. 4.11 указаны лишь направления работ, следует уточнить мероприятия по детоксикации, защите почв от эрозии и дефляции (мероприятия по предупреждению инфильтрации должны быть предусмотрены при разработке месторождения). П. 4.1.1 следует закончить словами «и проведена биологическая рекультивация этих участков». Раздел рекомендуется также дополнить комплексом мероприятий по ликвидации предприятий по добыче торфа, включив в комплекс мер при ликвидации (консервации) предприятий также мероприятия по рекультивации территорий. В п. 4.11.8 необходимо закончить фразу словами «по специально разработанному проекту».

Выводы

1. По мнению экспертной комиссии, ввод в действие «Инструкции о порядке ликвидации и консервации предприятий по добыче полезных ископаемых (в части обеспечения безопасного, рационального использования, охраны недр и окружающей природной среды)» является чрезвычайно актуальным и важным.

2. Учитывая значительное количество замечаний и предложений, содержащихся в данном заключении, документ необходимо доработать.

Руководитель экспертной комиссии М. Э. Кябби

Заместитель руководителя А. Н. Степанов

Ответственный секретарь В. А. Константинов

Члены комиссии: Е. А. Емельянова Ю. Г. Жаркова М. В. Новикова В. И. Якушев

---