Приказ Госкомэкологии РФ от 10.07.1997 № 315

«Об утверждении заключения экспертной комиссии по проекту Федеральной целевой комплексной программы „Эколого-социальная реабилитация территории и охрана здоровья населения Самарской области“»

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КОМИТЕТ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО ОХРАНЕ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ

ПРИКАЗ

от 10 июля 1997 г. № 315

ОБ УТВЕРЖДЕНИИ ЗАКЛЮЧЕНИЯ ЭКСПЕРТНОЙ КОМИССИИ ПО ПРОЕКТУ ФЕДЕРАЛЬНОЙ ЦЕЛЕВОЙ КОМПЛЕКСНОЙ ПРОГРАММЫ «ЭКОЛОГО-СОЦИАЛЬНАЯ РЕАБИЛИТАЦИЯ ТЕРРИТОРИИ И ОХРАНА ЗДОРОВЬЯ НАСЕЛЕНИЯ САМАРСКОЙ ОБЛАСТИ»

В соответствии с Федеральным законом «Об экологической экспертизе» (ст. 18) приказываю: Утвердить заключение экспертной комиссии, образованной во исполнение Приказа Госкомэкологии России от 27.02.97 № 78, по проекту Федеральной целевой комплексной программы «Эколого — социальная реабилитация территории и охрана здоровья населения Самарской области».

Председатель Госкомэкологии РФ В. И. Данилов-ДАНИЛЬЯН

Утверждено Приказом Председателя Государственного комитета Российской Федерации по охране окружающей среды от 10 июля 1997 г. № 315

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КОМИТЕТ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО ОХРАНЕ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ

ГОСУДАРСТВЕННАЯ ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ ЭКСПЕРТИЗА

ЗАКЛЮЧЕНИЕ от 1 июля 1997 года

ЭКСПЕРТНОЙ КОМИССИИ ПО ПРОЕКТУ ФЕДЕРАЛЬНОЙ ЦЕЛЕВОЙ КОМПЛЕКСНОЙ ПРОГРАММЫ «ЭКОЛОГО-СОЦИАЛЬНАЯ РЕАБИЛИТАЦИЯ ТЕРРИТОРИИ И ОХРАНА ЗДОРОВЬЯ НАСЕЛЕНИЯ САМАРСКОЙ ОБЛАСТИ»

Экспертная комиссия, утвержденная Приказом Госкомэкологии России от 27 февраля 1997 г. № 78, в составе: руководителя — доктора технических наук, академика РАСХН Айдарова И.П.; заместителя руководителя, доктора технических наук, профессора Куранова Н.П.; ответственных секретарей — кандидата географических наук Шишовой О.Н., Лукьяновой В.Ю.; членов комиссии — кандидата технических наук Алексеева Н.А., доктора технических наук, профессора Алферовой Л.А., кандидата химических наук Барановой Р.Б., кандидата медицинских наук Безпалько Л.Е., Бик К.А., доктора медицинских наук, профессора Буштуевой К.А., кандидата экономических наук Васиной Т.В., Гольдштейна С.Д., кандидата экономических наук Григорьева Е.Г., кандидата географических наук Исаевой-Петровой Л.С., кандидата медицинских наук Мизерницкого Ю.Л., Оськиной М.Я., доктора биологических наук, профессора Розенберга Г.С., Сафронова А.Ф., кандидата химических наук Сафронова В.В., доктора экономических наук Смоляка С.А., кандидата технических наук Шашкова С.Н. рассмотрела проект Федеральной целевой комплексной программы «Эколого-социальная реабилитация территории и охрана здоровья населения Самарской области». Проект Федеральной целевой комплексной программы «Эколого-социальная реабилитация территории и охрана здоровья населения Самарской области» разработан фондом социально-экологической реабилитации Самарской области и Комиссией по изучению производительных сил и природных ресурсов РАН (КЕПС РАН) на основании Постановления Межведомственного научно-координационного совета по социально-экологической реабилитации и охране здоровья населения Самарской области от 21.10.96 и поручения Правительства Российской Федерации от 18.07.96 № АЗ-П9-25439. На экологическую экспертизу были представлены следующие материалы:

1. Проект федеральной целевой комплексной программы. М., 1996.

2. Пояснительная записка к ФЦКП. М., 1996.

3. Бизнес-план ФЦКП. М., 1996. Федеральная целевая комплексная программа «Эколого-социальная реабилитация территории и охрана здоровья населения Самарской области» предусматривает осуществление мероприятий по выводу Самарской области из неблагополучного экологического состояния и направлена на улучшение состояния окружающей среды на территории области, восстановление и предотвращение деградации природных комплексов, охрану здоровья населения. Самарская область расположена в среднем Поволжье, в лесостепной и степной природных зонах и в орографическом плане включает различные по своим условиям провинции: Приволжскую возвышенность, Низкое, Высокое и Сыртовое Заволжье. Область занимает площадь 53,6 тыс. кв. км. На территории области насчитывается 10 городов и 27 районных центров. В области проживают более 3,3 млн. чел. Область располагает высоким биоклиматическим потенциалом: сумма атмосферных осадков — 450 — 550 мм, сумма активных температур 2200 — 2800° С, почвенный покров представлен различными типами черноземов. На территории области расположены два водохранилища, национальный парк «Самарская Лука», протекает р. Волга и 158 малых рек общей протяженностью 4410 км. Поверхностный сток на территории области составляет 6,87 куб. км, утвержденные запасы подземных вод — 1629 тыс. куб. м в сутки. Естественная растительность сохранилась только в пределах лесных угодий на площади 12,6% и частично на пастбищах и сенокосах. Самарская область является одним из наиболее индустриальных районов Поволжья; здесь расположен мощный топливно-энергетический комплекс, включающий нефтедобывающую, нефтеперерабатывающую и сланцевую отрасли, сосредоточена нефтехимическая, химическая, автомобильная, деревообрабатывающая, машиностроительная, металлообрабатывающая промышленности, стройиндустрия. Широкое развитие получил агропромышленный комплекс. Из общей площади земельных угодий в сельскохозяйственном использовании находятся 4,03 млн. га (75%), в том числе 3,03 млн. га — пашни, 0,82 млн. га — пастбища, 0,06 млн. га — сенокосы. Затоплено — 0,267 млн. га. Площадь лесов составляет 0,67 млн. га, площадь рекреационных территорий — 0,13 млн. га. Самарская область входит в число 27 наиболее насыщенных трубопроводами регионов России; по территории области проходит 40 тыс. км газопроводов, нефтепроводов, а также часть крупнейшего аммиакопровода Тольятти — Горловка — Одесса (2,4 тыс. км). Хозяйственная деятельность области характеризуется нерациональной структурой экономики с большой долей добывающих отраслей и высокой энерго- и материалоемкости производствами. Промышленность области характеризуется низким техническим уровнем, высокой материалоемкостью производства (расход топливо-энергетических ресурсов в 3 раза выше, чем в развитых странах), устаревшим оборудованием и технологиями, высоким уровнем износа основных фондов (больше 50%). Коэффициент обновления основных фондов (6 — 7%) значительно ниже нормативного (13,5%). Природно-ресурсный потенциал области используется крайне нерационально; ряд месторождений нефти эксплуатируется без утилизации попутного газа, извлечение легких фракций из нефти едва достигает 65%. В целом, техническое состояние многих промышленных предприятий расценивается как критическое — область стоит на пороге крупных аварий на объектах в г. г. Тольятти, Новокуйбышевске, Самаре, Сызрани, на нефте- и газопроводах. Водопроводные и канализационные сети общей протяженностью более 6 тыс. км находятся в неудовлетворительном состоянии, а 30% из них — в аварийном состоянии. Средняя величина водопотребления на жителей городов достигает 1200 л/сут, из которых 362 л/сут — хозяйственно-питьевые нужды. Большинство очистных сооружений области эксплуатируются 20 — 30 лет и нуждаются в коренной реконструкции. Из 126 очистных сооружений области только 4 очищают сточные воды до установленных нормативов. Современное состояние сельскохозяйственного производства в области, в том числе и на мелиоративных землях, неудовлетворительно. Во многих хозяйствах отсутствуют зональные системы земледелия, не выполняются природоохранные мероприятия, продуктивность пахотных земель не превышает 0,3 — 0,5 от климатических. Продуктивность естественных сенокосов и пастбищ составляет от 3 до 20 ц/га сена. Состояние оросительных и осушительных систем на 50% площади неудовлетворительно. Неудовлетворительное в целом состояние хозяйственной деятельности в области привело к тяжелым экологическим последствиям. По комплексной оценке экологической ситуации в Волжском бассейне Самарская область занимает третье место. Более 700 предприятий загрязняют воздух, воду, почву. Загрязнение атмосферного воздуха в области характеризуется как высокое, особенно в г. г. Самаре, Тольятти, Новокуйбышевске. Общий выброс загрязняющих веществ от стационарных источников составляет 413 тыс. т в год, от автотранспорта — 400 — 450 тыс. т в год. Основными загрязняющими веществами являются тяжелые металлы, углеводород, сажа, бенз/а/пирен, сероводород, окись азота, аммиак, окись углерода, сернистый ангидрид и др. Средние за 1993 год концентрации загрязняющих веществ достигают 1,5 — 6 ПДК. За период с 1991 по 1995 г. уровень загрязнения атмосферы по многим веществам возрос в 1,8 — 4,7 раза. Максимальные разовые концентрации во многих случаях превышают 10 — 35 ПДК. Основными источниками загрязнения атмосферы являются теплоэнергетика, нефтехимическая, химическая, металлургическая и другие отрасли промышленности. Состояние водных ресурсов области неудовлетворительно. Ежегодно в водоемах области фиксируется 20 — 30 случаев высокого и экстремально высокого загрязнения (10 — 100 ПДК). В целом по области сброс сточных вод составляет 850 млн. куб. м, в том числе нормативно очищенных 129 млн. куб. м (15%). В водоемы области ежегодно сбрасывается только от стационарных источников 657 тыс. т загрязнений, в том числе взвешенные вещества, тяжелые металлы, сульфаты, хлор, азот, фенолы, нефтепродукты, СПАВ и др. Поступление загрязнений от распределенных источников (поверхностный сток, ливневая канализация и др.) в ФЦКП не оценено, но, судя по объемам выбросов в атмосферу от промышленности и автотранспорта, оно того же порядка, что и от стационарных источников. В связи с этим большинство водных источников не отвечает нормам по химическим и бактериологическим показателям; процент проб воды с превышением ПДК по городам области в 1992 г. составлял по химическим показателям 70%, по бактериальным — 5%. Подземные источники водоснабжения характеризуются высокой минерализацией, повышенной жесткостью, содержанием солей железа, хлоридов. В ряде источников обнаружены диоксины. Неудовлетворительная технология сельскохозяйственного производства обусловила широкое развитие деградационных почвенных процессов, основными из которых являются: эрозия, дефляция, загрязнение почв тяжелыми металлами, нефтепродуктами, животноводческими стоками, сработка запасов гумуса (1 — 1,5 т/га в год), засоление и осолонцевание. Содержание тяжелых металлов в почвах составляет от 0,5 до 5,0 ПДК, в том числе цинк — 4 - 5 ПДК, никель — 4 - 8 ПДК, медь — 1 - 3 ПДК, свинец — 3 - 7 ПДК. Деградации подвержены практически все сельскохозяйственные угодья. Кроме того, на территории области расположено более 400 неорганизованных свалок, занимающих около 1000 га и оказывающих значительное влияние на состояние окружающей среды. Загрязнение атмосферы оказывает сильное влияние на естественную растительность; ежегодно в области усыхает порядка 150 га дубрав. Динамика показателей здоровья населения Самарской области отражает общероссийские тенденции. Экологический ущерб от загрязнения окружающей среды определен в ФЦКП сумме 2,56 млрд. руб. в год. Наибольший ущерб отмечается в г. г. Самаре, Тольятти, Новокуйбышевске, Отрадный, Сызрань. Мониторинг окружающей среды в области включает стационарные ежедневные наблюдения за состоянием атмосферы в 6 городах, ежемесячные наблюдения за состоянием водных ресурсов на 13 реках (из 158) и водохранилищах, наблюдения за качеством сбрасываемых сточных вод по 34 створам. Кроме того, осуществляется вневедомственный контроль за загрязнением почв ежегодно в 5 хозяйствах (из 427), а также наблюдение за гамма-фоном на 13 метеостанциях. Проект программы содержит 5 основных подцелей:

1. Улучшение состояния вод и решение проблемы питьевого водоснабжения.

2. Улучшение состояния атмосферного воздуха.

3. Улучшение состояния земель.

4. Улучшение состояния растительного и животного мира.

5. Улучшение состояния здоровья и условий жизни населения, связанных с действием экологического фактора. Программа реализуется в три этапа: 1 этап — 1997 — 2000 гг.; 2 этап — 2001 — 2005 гг.; 3 этап — 2006 — 2010 гг. Исполнители мероприятий Программы — предприятия и организации области, органы управления области и районов. Общая стоимость реализации Программы — 16,4 трлн. руб., в том числе 1 этап — 5,5 трлн. руб.; 2 этап — 7,9 трлн. руб.; 3 этап — 3,0 трлн. руб.

Сводные показатели стоимости отдельных подцелей и сроки их реализации

Подцель	Число мероприятий	Сроки реализации, годы	Стоимость, трлн. руб.
Улучшение состояния вод и решение проблемы питьевого водоснабжения	115	1997 — 2010	5,5
Улучшение состояния атмосферного воздуха	82	1997 — 2010	5,7
Улучшение состояния земель	44	1997 — 2010	1,3
Улучшение состояния растительного и животного мира	8	1997 — 2010	0,2
Улучшение состояния здоровья и условий жизни населения	40	1997 — 2010	3,6
ВСЕГО:	285	1997 — 2010	16,4

Контроль за реализацией Программы осуществляют Госкомэкология России и администрация Самарской области. Первоочередные мероприятия со сроком реализации в 1997 — 2000 гг. предусматривают реконструкцию и строительство очистных сооружений и совершенствование технологий в промышленности (500 млрд. руб.); улучшение технологий в агропромышленном комплексе и лесном хозяйстве (460 млрд. руб.); мероприятия по улучшению качества водных ресурсов (500 млрд. руб.); улучшение состояния здоровья населения (805 млрд. руб.); снижение выбросов от транспорта (810 млрд. руб.); улучшение экологических условий в городах (1842 млрд. руб.); экологическое воспитание и образование (103 млрд. руб.). В результате осуществления всех предусмотренных Программой мероприятий загрязнение водных ресурсов области должно снизиться с 45,1 ПДК до 5,7 ПДК, воздушной среды области — с 2,2 до 1,9 ПДК, воздушной среды в городах — с 13,1 до 6,7 ПДК. Оценка эколого-экономической эффективности Программы выполнена путем определения величины предотвращаемого ущерба и составляет 5,23 трлн. руб., а срок окупаемости затрат — 7,3 года.

Замечания и предложения

Общие замечания

1. Разработка Федеральной целевой комплексной программы «Эколого-социальная реабилитация территории и охрана здоровья населения Самарской области» выполнена с отступлениями от требований Порядка разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация (Постановление Правительства Российской Федерации от 26.06.95 № 594) по составу и обоснованию представленных материалов. Содержание основных разделов проекта ФЦКП не раскрывает сути рассматриваемых вопросов, в том числе самой проблемы разработки, ее методологии и концепции.

2. Цели Программы сформулированы в общем декларативном виде. Использование юридически закрепленных норм позволит оценить возможность достижения поставленной цели и в дальнейшем количественно контролировать экологический и социальный эффект.

3. В основу методологии формирования Программы положено построение многоуровневой системы целей («деревьев целей») и последующая бальная оценка значимости и полноты реализации каждой из них на основе экспертных оценок. Однако существо этих методов не раскрыто. Формальный характер построения многоуровневой системы целей представляет собой только перечень соподчиненных задач улучшения состояния окружающей среды. Некоторые цели Программы не связаны с каким-либо количественным уровнем состояния окружающей среды и хозяйственной деятельности. В связи с этим остается открытым вопрос, какое значение имеют конкретные мероприятия Программы при бальной оценке соответствующей иерархии целей. В ФЦКП использованные модели природно-антропогенных систем не учитывают взаимосвязи и взаимовлияние развития предприятий на состояние окружающей среды и здоровья населения.

4. В Программе отсутствует концепция эколого-социальной реабилитации территории и охраны здоровья населения Самарской области как основы для определения состава и приоритетности осуществления мероприятий. Нет дифференциации целей ФЦКП и, соответственно, мер по масштабам и уровням (федеральному, региональному и местному). Ряд мероприятий не следует включать в Федеральную программу, т.к. они входят в круг обычной каждодневной работы соответствующих органов, таких как контроль за их осуществлением (борьба с браконьерством, контроль за количеством животных, являющихся объектом охраны, запрет на отстрел животных некоторых видов, численность которых подходит к критической, определение строгих границ свалок и полигонов, санитарная очистка городов и поселков от бытового мусора и др.).

5. В Программе отсутствуют технологическая характеристика предлагаемых мероприятий, обоснование состава основных веществ, по которым снижается загрязнение окружающей среды, количественный прогноз динамики состояния всех компонентов ландшафтов и здоровья населения.

6. В Программе рассматривается не в полном объеме комплекс задач, связанных с эколого-социальной реабилитацией территории и охраной здоровья населения области. Это касается охраны и рационального использования земельных и водных ресурсов, здоровья населения, приведения хозяйственной деятельности в соответствие с экологической емкостью области, т.е. проблема изменения существующей структуры и технологий промышленного и сельскохозяйственного производства. Программа не увязана с концепцией перехода России к устойчивому развитию (Указ Президента Российской Федерации от 01.04.96 № 440).

7. Разделы ФЦКП, связанные с ресурсным обеспечением, механизмом реализации Программы, организацией управления, контроля за ходом ее выполнения, а также с оценкой эффективности экологических и социально-экономических последствий, изложены в общем виде и не раскрывают существа предложений ФЦКП.

8. В Программе отсутствует обоснование и оценка инвестиционных возможностей отдельных источников финансирования Программы, подтверждающие финансирование Программы из внебюджетных источников и бюджета области. Отсутствие указанных материалов ставит под сомнение ресурсную обеспеченность ФЦКП.

9. В Программе не выделены мероприятия, которые намечены и должны осуществляться в рамках других Федеральных целевых программ, действующих на территории области, («Возрождение Волги», «Обеспеченность населения России питьевой водой», «Топливо и энергия», «Плодородие», «Развитие государственной санитарно-эпидемиологической службы Российской Федерации», «Защита от затопления и подтопления городов, населенных пунктов, объектов народного хозяйства и ценных земель на территории Российской Федерации», «Отходы»), не оценен эффект от их реализации. Мероприятия рассматриваемой ФЦКП ни по составу, ни по срокам осуществления не связаны с другими программами. Ряд мероприятий, выполняемых в рамках других ФЦП, необоснованно включен в данную Программу (борьба с затоплениями и подтоплениями, снабжение населения питьевое водой, утилизация отходов и др.).

10. В ФЦКП отмечается низкий технический и технологический уровень хозяйственной деятельности, высокий износ основных фондов предприятий, нарушение производственной и технологической дисциплины и в то же время не рассмотрены вопросы разработки нормативно-правовой базы, регламентирующей природопользование в области, с чем нельзя согласиться.

11. В Программе недостаточно полно рассмотрены вопросы организации системы мониторинга окружающей среды и здоровья населения с целью получения необходимой объективной информации о динамике состояния природной среды в результате реализации системы мероприятий по сокращению загрязнения.

12. В Программе отсутствуют расчеты и обоснования природоохранных мероприятий по сетям и сооружениям водоснабжения и канализации в промышленности, сельском хозяйстве, городах и сельских населенных пунктах. В результате этого предусмотренные капитальные затраты по этим мероприятиям занижены на порядок.

13. Основным недостатком Программы является то, что в представленных материалах нет обоснования состава мероприятий и экологического эффекта, который будет получен в результате их реализации, т.е. не обозначен основной результат, ради которого и создавалась эта Программа. Нет доказательств того, что заявленная Программой цель в результате реализации предусмотренных мероприятий будет достигнута.

14. Экспертная комиссия отмечает низкий уровень разработки Программы в части ее экологического обоснования.

Промышленность, транспорт, трубопроводы

1. Кроме рассматриваемой Программы Правительством Российской Федерации утвержден ряд программ по социально-экономическому развитию и экологическому оздоровлению отдельных регионов, техническому перевооружению некоторых отраслей промышленности, в которых предусматривается реконструкция предприятий и сооружений в Самарской области. Однако в пояснительной записке и самой Программе отсутствуют сведения о том, какой эффект даст реализация ранее утвержденных программ, какова связь между этими программами и рассматриваемой Программой, каков суммарный экологический эффект от их реализации.

2. Программа не акцентирована на совершенствование технологии производства. Большинство намеченных мероприятий имеет целью решение локальных проблем, возникших на базе уже устаревшей технологии, с чем нельзя согласиться. Программа должна включать количественную оценку выбросов загрязнений в биосферу на всех промышленных предприятиях городов Самары, Сызрани, Новокуйбышевска, Тольятти и др. и мероприятия по сокращению выбросов до уровня, обеспечивающего нормальные условия проживания населения. Однако, судя по материалам Программы, загрязнение воздушной среды в городах в результате реализации мероприятий снижается с 13,1 ПДК до 6,7 ПДК (по сумме загрязнений), т.е. основная цель ФЦКП не достигается (см. таблицу 7, бизнес-план). Представляется необходимым отказаться во многих случаях от традиционного пути строительства и реконструкции очистных сооружений, не обеспечивающих необходимого уровня снижения существующего загрязнения окружающей природной среды, и пойти по пути внедрения новых перспективных технологий, позволяющих рационально и комплексно использовать сырье и энергию. Без этого решение поставленной в проекте ФЦКП задачи эколого-социальной реабилитации территории и охраны здоровья населения Самарской области практически невозможно.

3. В представленных материалах проблема отходов производства и потребления освещена поверхностно, без глубокого анализа сложившейся ситуации в области. Предметом Федеральной программы могут быть региональные комплексы по переработке токсичных отходов, мероприятия по использованию отходов производства. В Программе нет обоснования, почему предусматривается реконструкция пункта захоронения ядохимикатов, а не их уничтожение, и практически отсутствуют конкретные мероприятия по утилизации отходов производства и потребления.

4. Одним из наиболее экологически значимых мероприятий по ТЭК является перевод ТЭЦ и котельных с жидкого топлива (мазут) на газообразное. Мазут, производимый на нефтеперерабатывающих предприятиях области, предлагается исключить из потребления и направлять в качестве экологически грязного топлива в другие регионы страны вместо того, чтобы повысить глубину переработки сырой нефти и осуществить очистку от сернистых соединений мазута и дизельного топлива на этих заводах.

5. В Программе указывается, что область пронизана нефтепроводами и газопроводами, длина которых превышает 40 тыс. км; по территории области проходит 2,4 тыс. км аммиакопровода, но в Программе полностью отсутствуют сведения о техническом состоянии этих трубопроводов, не предусматриваются мероприятия по их обследованию, повышению безопасности и предупреждению загрязнения природной среды.

6. Программой предусматривается перевод автотранспорта на использование неэтилированного бензина, хотя это мероприятие будет недостаточно эффективным без установки на автотранспорте нейтрализаторов выхлопных газов. Так как оно включено в ФЦП «Возрождение Волги», то должно быть исключено из рассматриваемой Программы.

7. Программой отмечается значительное негативное воздействие на окружающую среду железнодорожного транспорта, влияние на здоровье населения авиационного транспорта (шум), однако никаких мероприятий по снижению этих вредных воздействий не предусматривается.

8. В качестве одной из мер по оздоровлению р. Волги и других водных объектов предусматривается ограничение на пользование маломерными судами, особенно частными. При таком подходе можно ставить вопрос о запрещении их производства, что не совсем правильно. Более цивилизованными представляются меры по ужесточению экологических требований к техническому состоянию этих судов и выдаче прав на пользование ими по результатам техосмотра и т.п.

9. В качестве одной из основных мер по снижению водопотребления наряду с увеличением водооборота следует предусмотреть установку на трубопроводах свежей воды и сточных вод специальных счетчиков, конструкция которых создана специалистами Самарской области, где может быть налажено их серийное производство.

10. В разделе эколого-экономической эффективности Программы в ряде таблиц приведены осредненные данные по отдельным районам Самарской области. Непонятно, как определялись показатели в среднем по району. Без изложения такой методики совершенно неясно, что же выражают эти показатели, как к ним относиться.

Агропромышленный комплекс и лесное хозяйство

1. Такие мероприятия, как повышение плодородия почв, защита их от эрозии, а также мероприятия по укреплению берегов Куйбышевского и Саратовского водохранилищ, защита земель от затопления и подтопления предусмотрены в Программах «Плодородие», «Возрождение Волги», «Защита от затопления...» и должны быть откорректированы и учтены при доработке ФЦКП.

2. Проблемы, связанные с загрязнением, истощением и деградацией почв области, рассмотрены схематично. В ФЦКП отмечается высокое загрязнение почв солями тяжелых металлов (20 ПДК по сумме загрязнений), широкое развитие процессов эрозии (больше 1 млн. га), засоление, солонцевание и переувлажнение почв на площади примерно в 1 млн. га, сработка запасов гумуса в размере 1 — 1,5 т/га в год, снижение плодородия и продуктивности почв; урожаи сельскохозяйственных культур не превышают 0,3 — 0,5 от климатически обеспеченной урожайности. Причины широкого развития деградационных процессов, цели, задачи и пути их устранения в Программе не рассмотрены. Система мероприятий по повышению плодородия почв и защиты их от эрозии на площади 2,8 млн. га с общей стоимостью 207 млрд. руб. (74 тыс. руб./га) не обоснована и ни в какой мере не решает проблем реабилитации территорий области. В Программе не рассмотрены процессы накопления, трансформации и миграции загрязняющих веществ в почвах, поступление их в поверхностные и грунтовые воды, влияние на плодородие почв и качество сельскохозяйственной продукции, мероприятия и технологии реабилитации почв. Выявление загрязненных и деградированных земель должно сопровождаться системой мероприятий по предупреждению дальнейшей деградации, так как, не устранив эти негативные процессы, невозможно улучшить качество поверхностных и подземных вод и оздоровить окружающую среду. В этих условиях невозможно и оздоровление населения, поскольку загрязненные земли являются источником вторичного загрязнения компонентов природной среды, столь же опасным, как и первичные источники загрязнения.

3. Экспертная комиссия отмечает, что реализация предусмотренных ФЦКП мероприятий не снимает проблемы первичного загрязнения почв (выбросы в атмосферу, автотранспорт и др.); загрязнение атмосферного воздуха после осуществления мероприятий в среднем по области составляет примерно 2 ПДК.

4. В Программе не рассмотрены вопросы оптимизации структуры, совершенствования технологий сельскохозяйственного производства и обеспечения населения экологически чистой продукцией.

5. В ФЦКП отсутствует характеристика всех животноводческих комплексов области по таким параметрам, как проектное и фактическое поголовье, условия функционирования, наличие сооружений по накоплению и хранению навоза, переработке и утилизации его, очистке сточных вод и техническое их состояние. Без такой характеристики отсутствует основание выделения средств в Программе на строительство и реконструкцию хранилищ навоза, очистных сооружений, сооружений по переработке навоза.

6. В целом, проблемы улучшения состояния, рационализации использования земельных ресурсов и совершенствования агропромышленного комплекса области в Программе не решены, состав предусмотренных мероприятий не обоснован и не может быть одобрен.

7. Проблемы сохранения и улучшения содержания лесных угодий и охраняемых территорий в Программе также не решены, состав предусмотренных мероприятий не обоснован.

Улучшение качества природной среды

1. Общая направленность предлагаемых в ФЦКП мероприятий не обоснована. В Программе отсутствует комплексный анализ сосредоточенных и распределенных источников загрязнения природной среды. Данные по степени загрязнения атмосферного воздуха и водных ресурсов в разных томах Программы существенно различны, практически не предусмотрена система мер по управлению за количеством и качеством водных ресурсов на водосборах, нет обоснований снижения загрязнений атмосферного воздуха. Экспертная комиссия считает, что после проведения предлагаемых мероприятий не будет достигнуто требуемое качество природной среды. Это, кстати, подтверждают и материалы ФЦКП: загрязнение водных ресурсов после реализации Программы составит по отдельным районам от 4 до 10 ПДК, а в целом по области — 5,7 ПДК; атмосферного воздуха по районам от 0,8 до 4 ПДК, а по городам — от 3,7 до 11,2 ПДК.

2. В ФЦКП отсутствует оценка баланса загрязнений в различных элементах природной среды, включая накопители сточных вод, шлако — и хвостохранилища, вторичное загрязнение водных ресурсов из донных отложений, загрязнение почв выбросами промышленных предприятий, разливами нефти, отсутствие прогнозов состояния природной среды и др., что ставит под сомнение приведенные в Программе оценки экологической эффективности предлагаемых мероприятий.

3. В целом, предлагаемые в Программе мероприятия не обеспечат вывода территории области из неблагополучной экологической ситуации.

4. При доработке Программы необходимо более четко сформулировать ее цели. При этом целесообразно опираться не на эмоциональные формулировки типа «коренное улучшение», «выход из экологического кризиса» и т.п., а на существующую нормативную базу. При этом необходимо учитывать, что в соответствии с Федеральным законом «О недрах» право недропользования распространяется не только на природные месторождения полезных ископаемых, но и на отходы добывающей и перерабатывающей промышленности. В материалах ФЦКП отсутствуют сведения, обосновывающие недропользование, и материалы согласования мероприятий по переработке отходов с органами горного надзора. Кроме того, следует учитывать, что создание новых производств на территории области по переработке отходов при существующем сильном загрязнении природной среды в соответствии с Законом Российской Федерации «Об охране окружающей природной среды» практически исключено, а, следовательно, необходима выработка решений по особой системе согласований проектирования и строительства новых производств, которым присваивается статус природоохранных.

5. Оптимизация предлагаемых мероприятий по величине предотвращенного ущерба, определяемого как плата за сброс загрязняющих веществ, не пригодна для рассматриваемой задачи. По ряду объектов, например, объектам питьевого водоснабжения, предотвращенный ущерб определить невозможно, т.к. нет сброса загрязняющих веществ. У рассредоточенных источников загрязнения сброс есть, но он в Программе не определяется. В результате, приоритетность мероприятий в большей мере назначена путем волевых решений с доминирующей ориентацией на промышленные выбросы загрязняющих веществ. Для крупного региона с развитым сельским хозяйством и транспортом такая оценка не может быть одобрена ни с научных, ни с инженерных позиций. В сложной комплексной задаче, которой является ФЦКП, имеет смысл оперировать характеристиками собственно экологического ущерба на рубль затрат. Под экологическим эффектом подразумевается снижение концентрации загрязняющих веществ, приближение обеспеченности населения питьевой водой к нормативу и т.д. Характеристики разной размерности можно объединить при помощи баллов, получаемых методами экспертных оценок, например методом Бетелле.

6. На территории Самарской области реализуется несколько программ экологической направленности. Предлагаемые в рассматриваемой ФЦКП мероприятия нередко дублируют мероприятия других программ. Необходимо провести обоснование мероприятий не от современного состояния проблемы, а от уровня уже утвержденных программ. В противном случае вопрос о собственном вкладе предлагаемой ФЦКП в оздоровление окружающей среды области остается открытым.

7. При наличии общего перечня основных загрязняющих веществ воздуха (ЗВ) не выделены приоритетные загрязнители, дающие высокий уровень загрязнения по городам — 12 — 35 ПДК.

8. Отсутствует даже минимальная технологическая характеристика внедряемых мероприятий и наименования основных веществ, по которым снижаются выбросы в атмосферу.

9. В ряде случаев эффект мероприятия оценен как «снижение на ... тон», но не известно, какова его эффективность по отношению к общему валовому выбросу.

10. Необходимо указать, какие ПДК использовались при составлении таблицы, характеризующей современное и прогнозируемое качество поверхностных вод по административно-территориальным единицам.

11. Отсутствует санитарно-микробиологическая характеристика поверхностных вод. Без нее недопустимо оценивать достижение санитарных норм.

12. В ФЦКП отсутствуют данные о существующем водопотреблении на душу населения в целом по области с выделением сведений по г. г. Самаре, Новокуйбышевску, Тольятти, Сызрани, а также сельской местности. Не представлены сведения, характеризующие качество питьевой воды не только за 1995 — 1996 гг., но и за 1990 — 1992 гг. (с данными органов Госсаннадзора о процентах нестандартных проб водопроводной воды по бактериологическим и физико-химическим показателям по городам и селам раздельно). Нет данных о связи качества водопроводной воды по микробиологическим показателям с заболеваемостью населения от острых кишечных инфекций. Отсутствуют сведения о приоритетных загрязняющих веществах в поверхностных водах в районе водозаборов хозяйственно-питьевых водопроводов г. г. Тольятти, Самары, Сызрани и в подземных водах в месте водозабора г. Новокуйбышевска. Непонятно, что понимается под «альтернативными источниками водоснабжения» (кроме поверхностных и подземных вод).

13. По целому ряду намечаемых Программой мероприятий следует дополнительно представить:

• данные о наличии проектной документации;
• по большинству водоохранных мероприятий — сведения об их эффективности (по снижению степени загрязненности сточных вод по отдельным ингредиентам);
• расшифровку того, что понимается под мероприятием (стр. 124) по «реконструкции водонесущих сооружений, сетей канализации г. Самары», по графикам — единицам измерения и их экологическая эффективность;
• пояснения, для каких конкретно населенных пунктов (стр. 125) намечается строительство групповых водоводов и из каких источников. То же относится к строительству и реконструкции локальных водопроводов и водозаборных скважин (стр. 126) с указанием длины водоводов и сетей;
• пояснения, что подразумевается под строительством и реконструкцией сетей водопровода в центральных районах г. Самары (стр. 127, 177). Это же относится к мероприятию по проведению альтернативных методов обеззараживания воды (каких, конкретно);
• расшифровку, за счет какого водоисточника и какой мощности намечается проектирование и строительство водозаборов г. Новокуйбышевска (стр. 137), а также, какой производительности предусматривается система ливневой канализации этого города;
• данные о водопроводных сетях, коммуникационных коллекторах и мощных водозаборах в городах и населенных пунктах области (г. г. Отрадный, Кинель, Безенчук, Большая Глушица, Камышла, Красный Яр, Хворостянка, Ментала и др.); необходимо также указать, что эти мероприятия не вошли в Программу «Обеспеченность населения России питьевой водой».

Охрана здоровья населения

1. В Программе отсутствуют конкретные данные по заболеваемости и смертности населения, а также доказательства их связи с загрязнением окружающей среды, что обосновало бы необходимость финансирования в рамках экологической Программы. В материалах отсутствуют абсолютные показатели заболеваемости. Динамика же изменений показателей здоровья населения Самарской области отражает общероссийские тенденции, в связи с этим не ясно, почему Самарская область должна быть исключением и почему Программа не может быть принята областной администрацией.

2. Мероприятия, направленные на охрану здоровья населения, не обоснованы показателями здоровья. Так, например, не ясно, чем обусловлена необходимость разработки целевой программы, направленной на снижение заболеваемости, инвалидности, смертности от профессиональных и экологически обусловленных заболеваний. Довольно странным выглядит планируемая реконструкция очистных сооружений санатория «Сергиевские минеральные воды», включенная в блок мероприятий по охране здоровья населения.

3. В связи с изложенным, необходимо представить конкретные данные (интенсивные показатели) по классам и группам болезней, которые определяют высокий уровень заболеваемости и смертности населения области и отдельных городов, провести ранжирование территории области по категориям неблагополучия в состоянии здоровья населения. Одновременно для объектов окружающей среды (атмосферный воздух, питьевая вода, водные объекты, почва) следует определить конкретные загрязняющие вещества, которые в наибольшей степени оказывают неблагоприятное влияние на здоровье населения. Это позволит определить приоритетные территории и контингенты повышенного риска здоровья и тем самым целенаправленно планировать мероприятия по эколого-социальной реабилитации территории и охране здоровья населения.

4. Необходимо дать прогноз изменений окружающей среды и здоровья населения после реализации Программы.

Экологическая и социально-экономическая эффективность

1. При оценке динамики антропогенной нагрузки на окружающую природную среду Самарской области следует учесть факторы восстановления производственной и технологической дисциплины, роста правовой и экономической ответственности за загрязнение окружающей среды, использование действующих основных фондов природоохранного назначения, сопряженности обновления и развития природоохранных мощностей с развитием производства на предприятиях. В этом случае при любом из сценариев экономического развития уровень антропогенной нагрузки будет ниже уровня 1990 г., а, следовательно, будет ниже величины предотвращаемого экономического ущерба.

2. Определение очередности осуществления мероприятий и выбор варианта формирования программы сделаны с использованием экономико-математической модели формирования календарного расписания реализации мероприятий и распределения ресурсов на основе построения сетевого графика. При этом подчеркивается необходимость выполнения условия равномерной по годам потребности в ресурсах. Однако в рассматриваемой перспективе не имеется реальных предпосылок для обеспечения этого условия: инвестиционные ресурсы крайне ограничены, особенно в первые годы реализации Программы, в дальнейшем их объем будет возрастать. В связи с этим обращает на себя внимание динамика среднегодовых затрат Программы в 1997 — 2000 гг. — 1382 млрд. руб.; 2001 — 2005 гг. — 1583 млрд. руб. и 2006 — 2010 гг. — 591 млрд. руб., которая не соответствует ожидаемой тенденции в росте инвестиционного потенциала страны и области.

3. Величина предотвращаемого экологического и экономического ущерба от реализации конкретного мероприятия рассчитана в Программе путем дезагрегации суммарного ущерба в районе по целям нижележащих уровней с использованием бальных оценок степени значимости и полноты их реализации. При доработке ФЦКП необходимо там, где это возможно, определить прямым счетом предотвращаемый ущерб в результате осуществления отдельных мероприятий и затем произвести агрегирование указанного ущерба по восходящей системе целей.

4. Оценка экологической и социально-экономической эффективности в разрезе отдельных мероприятий в Программе не приводится. Соответствующая оценка Программы в целом сведена к определению величины предотвращаемого экономического ущерба 5230,71 мдрд. руб., или 54,3% от суммы полного ущерба при общих затратах 16403,07 млрд. руб. и сроке их окупаемости 7,3 года. Вместе с тем, по районам и крупным городам области приведены значения превышения ПДК отдельных загрязняющих веществ для водной среды и воздушного бассейна до и после осуществления мероприятий Программы, которые свидетельствуют о том, что реализация предусмотренных Программой мероприятий не в полной мере обеспечивает вывод области из неблагополучной экологической ситуации. При доработке ФЦКП вопросы экологической и социально-экономической эффективности необходимо уточнить. Программа не в полном объеме обеспечивает эколого-социальную реабилитацию территории и охрану здоровья населения Самарской области.

Выводы

1. Учитывая социально-экономическую значимость Самарской области для России в целом, а также сложную «экологическую обстановку на ее территории, экспертная комиссия подтверждает необходимость и своевременность разработки Федеральной целевой комплексной программы по эколого-социальной реабилитации территории и охране здоровья населения области.»

2. Рассматриваемая ФЦКП разработана с отступлением от требований Порядка разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация (Постановление Правительства Российской Федерации от 26.06.95 № 594) и имеет ряд серьезных недостатков. В ней отсутствуют:

• концепция с рассмотрением и обоснованием вариантов решения поставленных задач;
• обоснование мероприятий по обеспечению населения питьевой водой, здоровью населения, охране и рациональному использованию водных и земельных ресурсов, геологической среды, биоты;
• увязка с разработанными и утвержденными федеральными целевыми программами, действие которых распространяется на территорию Самарской области, а также выделение мероприятий, осуществляемых в рамках этих программ, оценка их экологической и социально-экономической эффективности и отнесение на них финансового обеспечения;
• согласование с министерствами и ведомствами, соглашения (договора) о намерениях между государственным заказчиком Программы, предприятиями и органами государственной власти Самарской области, подтверждающие возможности финансирования природоохранных мероприятий из внебюджетных средств. В Программе не в полном объеме дано обоснование состава и очередности осуществления мероприятий и их эколого-экономической эффективности на основе составления долгосрочных прогнозов изменения качества окружающей среды.

3. Программа в представленном виде не может быть одобрена и требует доработки с учетом замечаний и предложений настоящего Заключения.

Руководитель экспертной комиссии И. П. Айдаров

Заместитель руководителя Н. П. Куранов

Ответственные секретари: О. Н. Шишова В. Ю. Лукьянова

Члены комиссии: Н. А. Алексеев Л. А. Алферова Р. Б. Баранова К. А. Бик Л. Е. Безпалько К. А. Буштуева Т. В. Васина С. Д. Гольдштейн Е. Г. Григорьев Л. С. Исаева-ПЕТРОВА Ю. Л. Мизерницкий М. Я. Оськина А. Ф. Сафронов С. А. Смоляк С. Н. Шашков

---