Скачать PDF

Приказ Росалкогольрегулирования от 11.07.2014 № 212

Федеральная служба по регулированию алкогольного рынка · № 212 от 11.07.2014Действующий акт

Актуально на 05.11.2026.

Как цитировать: Приказ Росалкогольрегулирования от 11.07.2014 N 212. 212. 11.07.2014. https://bukva.ai/docs/prikaz-212-2014-rosalkogolregulirovanie

«Об утверждении Концепции системы управления рисками на алкогольном рынке»

ФЕДЕРАЛЬНАЯ СЛУЖБА ПО РЕГУЛИРОВАНИЮ АЛКОГОЛЬНОГО РЫНКА

ПРИКАЗ

от 11 июля 2014 г. № 212

ОБ УТВЕРЖДЕНИИ КОНЦЕПЦИИ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ РИСКАМИ НА АЛКОГОЛЬНОМ РЫНКЕ

В целях повышения эффективности осуществления государственного контроля и надзора в сфере производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции приказываю:

1. Утвердить прилагаемую Концепцию системы управления рисками на алкогольном рынке (далее соответственно — Концепция, Система) согласно Приложению № 1.

2. Создать рабочую группу по разработке Системы и плана реализации Концепции и внедрения Системы (далее — рабочая группа), руководителем которой назначить заместителя руководителя Федеральной службы по регулированию алкогольного рынка В.Л. Диденко.

3. При разработке Системы учесть положения по ее разработке, модернизации и развитию согласно Приложению № 2.

4. Заместителям руководителя Федеральной службы по регулированию алкогольного рынка и начальникам структурных подразделений Федеральной службы по регулированию алкогольного рынка направить руководителю рабочей группы предложения по кандидатурам (с занимаемой должностью не ниже начальника или заместителя начальника отдела) для включения в состав рабочей группы в срок до 16.07.2014.

5. Заместителям руководителя Федеральной службы по регулированию алкогольного рынка и начальникам структурных подразделений Федеральной службы по регулированию алкогольного рынка направить руководителю рабочей группы предложения для включения в план реализации Концепции и внедрения Системы в срок до 01.08.2014.

6. Руководителю рабочей группы (Диденко В.Л.):

обобщить предложения для включения в план реализации Концепции:

регулярно (ежемесячно) докладывать руководителю Федеральной службы по регулированию алкогольного рынка о результатах работы рабочей группы по разработке Системы и внедрению ее основных блоков.

7. Установить, что основные этапы разработки Системы и внедрения ее основных блоков утверждаются отдельными Приказами Федеральной службы по регулированию алкогольного рынка.

8. Контроль исполнения настоящего Приказа оставляю за собой.

Руководитель И.ЧУЯН

Приложение № 1 к Приказу Росалкогольрегулирования от 11 июля 2014 г. № 212

КОНЦЕПЦИЯ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ РИСКАМИ НА АЛКОГОЛЬНОМ РЫНКЕ

1. Общие положения

Необходимость создания Системы управления рисками на алкогольном рынке (далее — СУР) обусловлена сложившейся ситуацией на алкогольном рынке в 2013 году и I квартале 2014 года.

Идеология создаваемой СУР предусматривает ее ориентированность на обеспечение достаточного уровня информированности лиц, принимающих управленческие решения.

СУР предполагает сбор и оперативный анализ информации об источниках рисков причинения вреда, о динамике изменения показателей, характеризующих эти риски, в целях обеспечения создания информационных условий для эффективного решения задачи минимизации таких рисков, а также устранения (минимизации) предпосылок и условий их возникновения.

2. Система управления рисками

2.1 Общая характеристика СУР

Для целей настоящей концепции под риском причинения вреда (далее также — риски) понимается вероятность наступления событий и (или) совершения действий, в результате которых становятся возможными неблагоприятные последствия (угрозы) для интересов государства, в том числе для бюджета и правопорядка, общества, в том числе для бизнес-сообщества в части создания условий для недобросовестной конкуренции, и для граждан страны, в том числе в части потребления алкогольной продукции ненадлежащего качества и не безопасной по составу ее компонентов.

Эта совокупность вероятностей различных событий и (или) совершения действий может быть связана с:

  1. деятельностью участников алкогольного рынка и поведением потребителей продукции;

  2. недостатками государственного администрирования (отсутствие, недостаточность, избыточность):

в нормативно-правовом регулировании;

при осуществлении контрольной, надзорной и разрешительной деятельности органов власти Российской Федерации;

  1. неразвитостью институтов гражданского общества — общественного контроля.

Управление рисками причинения вреда представляет собой систематическую работу по разработке и практической реализации мер по предотвращению и минимизации рисков причинения вреда, оценке эффективности их применения, предусматривающую непрерывное обновление, анализ и пересмотр имеющейся информации.

Профилем рисков причинений вреда является текущая характеристика совокупности рисков причинения вреда во всех областях их возникновения с учетом результатов воздействия на риски, в том числе со стороны контролирующих органов.

Целью СУР является создание современной модели администрирования, основанной на оптимальном распределении ресурсов, обеспечивающей предотвращение и минимизацию рисков причинения вреда в сфере производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции.

Задачами СУР являются выявление закономерностей, предпосылок и условий возникновения и существования рисков причинения вреда, оценка существующих рисков, выработка и реализация мер по их профилактике, устранению или уменьшению последствий состоявшихся рисков, в том числе:

  1. мониторинг индикаторов рисков причинения вреда в специфических областях производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции;

  2. анализ факторов (предпосылок) возникновения рисков причинения вреда, оценка достигнутых результатов, обоснованности присвоения степени риска причинения вреда и возможности наступления рисков, внесение соответствующих поправок в существующую методику их оценки.

Практической задачей СУР является разработка управленческих решений по устранению или снижению рисков причинения вреда, устранению или снижению их негативных последствий.

Объектом СУР являются непосредственно риски причинения вреда.

Предметом СУР являются неблагоприятные последствия (угрозы) проявления незаконных интересов участников алкогольного рынка.

Пользователями СУР будут являться должностные лица Федеральной службы по регулированию алкогольного рынка (далее — Служба).

При этом органы государственной власти Российской Федерации, общественные объединения и отдельные граждане могут являться поставщиками информации в СУР.

2.2 Основные области возникновения источников рисков причинения вреда

Основными областями возникновения источников рисков причинения вреда в сфере производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции являются:

  1. использование сырья при производстве этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции;

  2. применение технологии производства;

  3. использование производственных мощностей;

  4. оборот (реализация) алкогольной продукции;

  5. деятельность посредников, поставщиков алкогольной продукции, в том числе в части экономически необоснованной «географии» поставок;

  6. деятельность торговых точек (магазинов) и точек стихийной, безлицензионной торговли (рынков, интернет-торговли и т.д.);

  7. использование федеральных специальных марок;

  8. уплата акцизов;

  9. нормативно-правовая неурегулированность, порождающая коррупционность.

2.3 Принципы работы СУР

Построение и функционирование СУР основывается на следующих принципах:

  1. принцип законности — СУР основана на соблюдении требований Конституции Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов, а также на соразмерности и неотвратимости применения предусмотренных законодательством Российской Федерации мер ответственности за совершенные правонарушения;

  2. принцип системности и комплексности — неразрывная взаимосвязь и взаимодействие структурных элементов СУР и поставщиков информации (обеспечение обратной связи) — органов государственной власти Российской Федерации, общественных объединений и отдельных граждан;

  3. принцип информационного единства используемых баз данных Службы;

  4. принцип ориентированности на результат.

2.4 Этапы разработки, внедрения и использования СУР

Работа по созданию и совершенствованию СУР является длительным и многоступенчатым процессом и должна проводиться на постоянной основе. Основными этапами внедрения СУР являются:

  1. формирование рабочей группы по разработке СУР и плана реализации концепции СУР и внедрения СУР в целях разработки описания функционирования СУР;

  2. проведение научно-исследовательских работ — в случае необходимости;

  3. внедрение основных структурных блоков СУР для их экспериментальной эксплуатации;

  4. экспериментальная эксплуатация СУР в целом по итогам внедрения всех ее основных структурных блоков;

  5. использование СУР с интеграцией ее основных блоков в используемые базы данных службы;

  6. интеграция СУР в государственные межведомственные программы.

3. Заключительные положения

Внедрение СУР в деятельность Службы, в том числе в существующие процессы планирования и принятия управленческих решений, позволит обеспечить решение задач, поставленных Правительством Российской Федерации, при наименьших затратах как трудовых, так и материальных ресурсов.

Кроме того, внедрение СУР позволит перейти на качественно новый уровень принятия управленческих решений в отношении нелегальных участников алкогольного рынка, что будет способствовать снижению рисков причинения вреда и, как следствие, увеличению начислений и собираемости акцизов бюджетной системой Российской Федерации.

Приложение № 2 к Приказу Росалкогольрегулирования от 11 июля 2014 г. № 212

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ, ИСПОЛЬЗУЕМЫЕ ПРИ РАЗРАБОТКЕ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ РИСКАМИ НА АЛКОГОЛЬНОМ РЫНКЕ

Обоснование необходимости разработки Системы управления рисками на алкогольном рынке

В 2013 году деятельность в сфере производства этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции осуществляли 345 организаций, что на 2 организации больше, чем в 2012 году (343 организации), в том числе:

68 — в сфере производства, хранения и поставок произведенного этилового спирта (94,4% к 2012 году — 72 организации);

265 — в сфере производства, хранения и поставок произведенной алкогольной продукции (98,9% к 2012 году — 268 организаций).

В 2013 году производство этилового спирта ректификованного из пищевого сырья сократилось на 4,5% и составило 46,2 млн. дкл против 48,4 млн. дкл в 2012 году.

Объем производства алкогольной продукции (без учета пива и пивных напитков) за 2013 год снизился на 7,9% и составил 1086,3 млн. дкл против 1178,5 млн. дкл в 2012 году. Падение производства в 2013 году по сравнению с предыдущим годом по водке составило 12,4% (соответственно 85,7 млн. к 97,8 млн. дкл).

Объем розничной продажи алкогольной продукции (без учета пива и пивных напитков) в 2013 году сократился на 0,7% и составил 1328,0 млн. дкл против 1331,7 млн. дкл в 2012 году. Розничные продажи водки в 2013 году сократились на 8,6% и составили 119,0 млн. дкл против 130,1 млн. дкл в 2012 году.

В 2013 году объемы розничных продаж алкогольной продукции превысили объемы производства на 241,7 млн. дкл, в 2012 году — на 153,2 млн. дкл.

Объемы розничных продаж водки в 2013 году превысили объемы производства на 33,3 млн. дкл, в 2012 году — 32,4 млн. дкл.

В I квартале 2014 года превышение объемов розничных продаж над объемами производства имеет тенденцию к увеличению.

Так, объемы розничных продаж алкогольной продукции в указанный период превысили объемы производства на 103,4 млн. дкл, в тот же период 2013 года — на 83,7 млн. дкл.

Объемы розничных продаж водки в I квартале 2014 года превысили объемы производства на 17,1 млн. дкл, в тот же период 2013 года — 15,8 млн. дкл.

Значительное превышение объемов розничных продаж алкогольной продукции над объемами ее производства свидетельствует о наличии нелегального (безакцизного) производства алкогольной продукции.

Рост объемов нелегальной алкогольной продукции является следствием ряда факторов, в том числе повышения ставок акцизов, динамика роста которых определена Правительством Российской Федерации.

При этом рост ставок акцизов превысил динамику роста средней по Российской Федерации заработной платы. Так, с 2011 года ставка акциза на крепкую алкогольную продукцию выросла а 2,2 раза при росте средней заработной платы в 1,4 раза.

В результате роста акцизов значительно выросла цена (в том числе минимальная) на алкогольную продукцию, что привело к сокращению спроса на легальную продукцию, которое, в свою очередь, повлекло снижение производства такой продукции и, как следствие, увеличение спроса на дешевую нелегальную продукцию.

Сфера производства и оборота алкогольной продукции во всех странах мира представляет собой поле для потенциальных посягательств отдельных граждан на незаконное обогащение. При этом такие граждане могут выступать в роли как физических, так и юридических лиц.

Потенциальная возможность реализации незаконных интересов названных субъектов имеет объективную и субъективную стороны.

К объективной стороне следует отнести несовершенство сложившейся в настоящее время системы общественных отношений и связей, порождающей множественные противоречия между действиями органов государственной власти Российской Федерации всех уровней, деятельностью участников алкогольного рынка и поведением потребителей продукции, а именно:

  1. недостатки государственного администрирования, в том числе регулирующего воздействия (отсутствие, недостаточность, избыточность), как в части нормативно-правового регулирования, так и в отношении контрольной, надзорной к разрешительной деятельности органов государственной власти Российской Федерации;

  2. непосредственное производство безакцизной и некачественной продукции, в том числе с использованием поддельных брендов и федеральных специальных и акцизных марок;

  3. неразвитость общественного контроля как системообразующего института гражданского общества.

Субъективную сторону проблемы составляет низкий уровень общественного сознания отдельных граждан и должностных лиц, которые идут на совершение противоправных действий, таких как формирование целых преступных группировок и сообществ.

Эти граждане и должностные лица, как правило, имеют:

  1. ценностную установку на незаконное личное обогащение;

  2. ограниченный уровень социальных установок, образования и культуры, что формирует маргинальное поведение у некоторых граждан (стереотипные модели потребления дешевых, суррогатных заменителей алкоголя).

Отдельная категория должностных лиц, поведение которых формирует субъективную сторону проблемы, кроме тяги к стяжательству и коррупционным проявлениям, характеризуется халатностью, бездействием и нежеланием совершенствовать свой профессиональный уровень.

Посягательства отдельных граждан на незаконное обогащение при реализации своих экономических интересов, находящихся в сфере производства и оборота алкогольной продукции, создают потенциальную угрозу не только ее легальному производству и обороту, но и деятельности участников социально-экономических отношений в целом, а также способствуют:

  1. снижению качества жизни и социального статуса граждан, в том числе:

а) увеличению количества случаев отравлений незаконно реализуемой продукцией;

б) повышению заболеваемости, снижению иммунного порога и, как следствие, снижению производительности труда и повышению социальных расходов на лечение и профилактику хронических заболеваний граждан;

в) повышению уровня смертности населения из-за употребления низкокачественных алкогольных напитков;

г) увеличению смертности и заболеваемости у новорожденных детей группы риска, развитию у этой категории новорожденных детей хронических болезней;

д) росту правового нигилизма, негативной оценки действительности, подрыву значимости общечеловеческих и государственных ценностей в сознании граждан;

  1. отрицательному влиянию на деятельность бизнес-сообщества на алкогольном рынке, в том числе:

а) разрушению конкурентной среды;

б) нарушению патентных, авторских и смежных прав;

в) нанесению прямого и косвенного (упущенная выгода) ущерба легальным производителям, в том числе посредством развития в отрасли тенденций упрощения и нарушения технологий производства, использований душевого сырья и полуфабрикатов в ущерб качеству и безопасности производимой продукции;

  1. негативному влиянию на основные институты государственного устройства, то есть на право как систему общеобязательных формально-определенных норм поведения, охраняемых государством, и в целом на экономическое устройство страны, в том числе:

а) нанесению экономического ущерба государству в виде сокращения налогооблагаемой базы, неуплаты налогов в консолидированный бюджет Российской Федерации;

б) существованию незаконной экономической деятельности как внеправового института и сокращению занятости населения в легальном производстве;

в) созданию объективных и субъективных условий для развития коррупционных проявлений;

г) допущению ошибок в планировании экономики, вызванных искажениями в отраслевой статистической отчетности.

Совокупность перечисленных негативных факторов порождает риски нанесения ущерба интересам государства, общества и граждан и формируют модели неблагоприятных последствий (угроз) их интересам, профили которых динамично меняются в зависимости от объективных и субъективных факторов. Все это требует соответствующего эффективного системного управления в целях их нейтрализации имеющимися у Федеральной службы по регулированию алкогольного рынка (далее — Служба) ресурсами.

В связи с этим Службе при осуществлении своей деятельности требуется регулярное изучение реальной ситуации, включая оценку потенциальных тенденций, возможностей, опасностей и вероятности возникновения рисков причинения вреда, а также их ожидаемых неблагоприятных последствий (угроз).

Служба в пределах своих функциональных обязанностей и предоставленных прав противодействует указанным рискам.

Несмотря на определенные успехи Службы в регулировании алкогольного рынка, существующие экстенсивные методы по контролю и надзору за производством и оборотом этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции (увеличение количества проведенных мероприятий по контролю, а не повышение уровня их результативности) не обеспечивают решения задачи по пресечению нелегальной деятельности участников алкогольного рынка и минимизации вреда, нанесенного интересам государства, общества и граждан.

Таким образом, в настоящее время возникла острая необходимость создания новой системы управления, позволяющей решить эту задачу. Для создания и внедрения Системы управления рисками (далее — СУР) в практику работы Службы необходимо выработать свод концептуальных подходов к СУР. В настоящее время многие элементы и механизмы СУР фактически реализуются в работе Службы.

Международная практика, отечественный опыт и требования руководства страны указывают на решение поставленной задачи посредством создания новой системы управления рисками.

СУР как отдельная отрасль деятельности имеет практически столетнюю историю и находит свое применение не только за рубежом, но и в нашей стране. В настоящее время СУР представляет собой единую систему в составе частной сферы прикладной науки, соответствующей отрасли практической деятельности, а также образовательной дисциплины.

СУР регулируется международными стандартами, зарегистрированными в установленном порядке в Российской Федерации, и в первую очередь следующими стандартами: ГОСТ Р 51897-2011/Руководство ИСО 73:2009 «Менеджмент риска. Термины и определения»; ИСО/МЭК 31000 «Риск-менеджмент — Принципы и руководства»; ГОСТ Р ИСО/МЭК 31010-2011 «Методы оценки риска». Некоторые области практического использования этой отрасли знания хорошо развиты и в некоторых случаях закреплены отдельными отраслевыми стандартами, например в сфере техники, экономики, финансов, страхового дела и логистики.

В начале 2014 года Президентом Российской Федерации В.В. Путиным Правительству Российской Федерации поручено представить концепцию проекта Федерального закона «О государственном и муниципальном контроле в Российской Федерации» (поручение Президента Российской Федерации от 08.02.2014 МПр-258).

Обосновывая необходимость принятия этого Федерального закона, руководитель Администрации Президента Российской Федерации С.Б. Иванов отметил, что федеральные органы исполнительной власти практически не внедряют новый принцип организации контрольно-надзорной деятельности, а именно СУР, которая позволяет на основе анализа и выявления потенциальных неблагоприятных последствий (угроз) целенаправленно проводить проверки в наиболее уязвимых местах.

В фискальной области такая работа в нашей стране еще только начинается, и указанные стандарты требуют определенной адаптации, прежде всего в области определения конкретного содержания отдельных терминов и понятий. При этом общая схема управления рисками остается неизменной.

В то же время Служба не является единственным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим разрешительные, контрольные и надзорные функции в сфере производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции.

Федеральная таможенная служба и Федеральная налоговая служба уже имеют опыт работы по созданию СУР, который должен быть учтен при разработке настоящей СУР.

Поэтому в настоящее время актуальным вопросом является повышение уровня координации деятельности министерств и ведомств, включая органы государственной власти субъектов Российской Федерации, общественные организации и гражданские инициативы, направленные на преодоление указанных явлений и реагирование на существующие модели неблагоприятных последствий (угроз).

1. Основные специфические области возникновения рисков причинения вреда в сфере производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции

Основными специфическими областями возникновения рисков причинения вреда являются сферы легальной деятельности по производству, обороту и потреблению алкогольной продукции, в которых могут возникнуть и реализоваться риски нарушений.

Области рисков причинения вреда содержат источники указанных рисков, то есть материальные объекты, деятельность или намерения, которые самостоятельно или в комбинации с другими объектами, деятельностью или намерениями образуют риски причинения вреда.

Для целей СУР области рисков причинения вреда укрупненно структурируются в сферах, в которых недобросовестными предпринимателями в целях удешевления готовой продукции совершаются различные правонарушения, такие как:

  1. использование сырья — потенциальные риски причинения вреда в данной области:

нарушения ГОСТов, технических регламентов, Федерального закона № 171-ФЗ в части используемого сырья (например: при производстве коньяка недобросовестными предпринимателями в качестве сырья используется не коньячный дистиллят, а зерновой ректификованный спирт; при производстве водки вместо спирта из пищевого сырья используется синтетический спирт; при производстве вина вместо виноматериала е качестве сырья используется разбавленный спирт и химические симуляторы натуральности исходного сырья и т.д.);

  1. применение технологии производства — потенциальные риски причинения вреда в данной области:

несоблюдение технологии производства (например: при производстве элитного коньяка применяются технологические приемы, которые позволяют в короткий срок произвести готовый продукт, который якобы прошел многолетнюю выдержку; разбавление импортного насыщенного виноматериала водой в целях увеличения объема готовой продукция; применение незадекларированных технологических операций, «врезки» в технологический процесс в целях пропуска неучтенных объемов производства, минуя приборы учета и т.д.);

  1. использование производственных мощностей — потенциальные риски причинения вреда в данной области связаны прежде всего с использованием производственных мощностей по выпуску алкоголя при заведомо не учтенных объемах производства, преднамеренной неуплате акцизных платежей, работе при отсутствии лицензии (например, многократное восстановление собственником бизнеса, имеющим криминальные наклонности, изначально легального производства с последующим применением схем уклонения от уплаты налогов, через подставных лиц; осуществление нелегального производства на производственных мощностях с аннулированной или приостановленной лицензией; производство неучтенной алкогольной продукции во «вторую» и «третью» смены и т.д.);

  2. реализация алкогольной продукции — потенциальные риски причинения вреда в данной области связаны с выпуском продукции либо при отсутствии для этого законных оснований, либо с применением различных способов подделки (например, с нарушением требований ГОСТов, технических регламентов, требований Федерального закона № 171-ФЗ; производство продукции с «чужим» товарным знаком (брендом); выпуск псевдолекарств, псевдопарфюмерии в целях ее сбыта в качестве суррогатного заменителя алкоголя и т.д.);

  3. Деятельность посредников, поставщиков в том числе в части экономической необоснованности «географии» поставок — потенциальные риски причинения вреда в данной области связаны с введением в заблуждение добросовестных участников алкогольного рынка, как правило, конечных реализаторов алкогольной продукции (например: значительное количество посредников — «оптовиков» в целях включения в данную цепочку поставок псевдооптовиков, на которых по документам возникает увеличенный (незадекларированный) предыдущим поставщиком объем алкогольной продукции: как правило, географически эта цепочка поставок не имеет смысла, имея в виду транспортные расходы и экономическую целесообразность; фабрикация поддельных товарно-сопроводительных документов, в том числе дублирование реквизитов легальных документов, и т.д.); кроме того, выявляются поставщики алкогольной продукции в организации розничной торговли, которые в случае проверки отказываются от своих поставок;

  4. торговые точки (магазины) и места стихийной, безлицензионной торговли (рынки, интернет-торговля и т.д.) — потенциальные риски причинения вреда в данной области связаны с нелегальным сбытом алкогольной продукции «из-под прилавка», с нелегальной торговлей через бары и рестораны неучтенной продукцией (без сопроводительных документов), со сбытом алкогольной продукции, не обеспеченной даже поддельными федеральными специальными марками — «из рук в руки» в соответствующих местах ее реализации (например, «казахстанская» водка на рынках и из багажников автотранспортных средств и т.д.);

  5. использование федеральных специальных марок — потенциальные риски причинения вреда в данной области связаны с использованием нелегальными участниками алкогольного рынка поддельных федеральных специальных марок при производстве алкогольной продукции, представлением в Службу поддельных банковских гарантий при получении федеральных специальных марок и т.д.

  6. уплата акцизов — потенциальные риски причинения вреда в данной области связаны с неуплатой акцизов участниками алкогольного рынка, в связи с производством и сбытом неучтенной алкогольной продукции, использованием схем уклонения от уплаты акцизов, выводом активов организаций, лжебанкротством и т.д.;

  7. нормативно-правовая неурегулированность, порождающая коррупционность, — потенциальные риски причинения вреда в данной области связаны с пробелами и коллизиями в нормативном правовом регулировании, в том числе в части регламентации отдельных процедур оказания государственных услуг и осуществления функций Службы, отсутствием оптимального разграничения и сочетания полномочий органов государственной власти Российской Федерации и т.д.;

Области рисков причинения вреда имеют зоны наложения и в совокупности, формируя модели неблагоприятных последствий (угроз) и профили рисков причинения вреда, могут образовывать различные их комбинации и сочетания.

В процессе эксплуатации СУР перечень специфических областей возникновения рисков причинения вреда будут изменяться и дополняться.

Определение специфических областей возникновения рисков причинения вреда необходимо для решений задач СУР, в том числе:

  1. для планирования и проведения работы по идентификации рисков причинения вреда;

  2. проведения работы по оценке рисков причинения вреда;

  3. мониторинга и контроля за состоянием и динамикой изменения профилей рисков причинения вреда, в том числе за эффективностью принимаемых мер по их минимизации.

2. Применение СУР и использование результатов ее работы

В целях функционирования СУР риски делятся на следующие виды:

  1. потенциальные риски причинения вреда — риски причинения вреда, которые рассматривались, рассматриваются или будут рассматриваться СУР как имеющие вероятность возникновения в любой из специфических областей риска причинения вреда на основании существующих представлений о науке, технике и обществе. Потенциальный риск причинения вреда рассматривается только в отношении конкретной специфической области риска причинения вреда в масштабе реального времени;

  2. непредвиденные риски причинения вреда — риски причинения вреда, которые не рассматривались СУР как потенциальные риски причинения вреда;

  3. выявленные риски причинения вреда — случаи подтверждения информации о готовящихся правонарушениях, которые рассматривались СУР как потенциальные или непредвиденные риски причинения вреда;

  4. состоявшиеся риски причинения вреда — случаи состоявшихся правонарушений, которые рассматривались СУР как потенциальные или непредвиденные риски причинения вреда;

  5. неприемлемые риски причинения вреда — риски, неблагоприятные последствия (угрозы), которые могут причинить критический вред государству и обществу;

  6. предотвращенные риски причинения вреда — выявленные или состоявшиеся риски причинения вреда, неблагоприятные последствия которых в результате работы СУР и субъектов СУР были предотвращены (минимизированы).

Применение СУР со стороны субъектов СУР подразделяются на три уровня:

  1. тактическое управление рисками причинения вреда — управление СУР по конкретным выявленным, состоявшимся и непредвиденным рискам;

  2. оперативное управление рисками причинения вреда — осуществление деятельности СУР в одной или нескольких областях риска причинения вреда, связанных конкретной системой правонарушений;

  3. стратегическое управление рисками причинения вреда — прогнозирование и определение областей и значений неприемлемых рисков причинения вреда, разработка и внедрение соответствующих мер по их выявлению, предотвращению на уровне компетенции Службы и информированию иных уполномоченных органов исполнительной власти об их выявлении; повышение эффективности СУР, организация аудита СУР и ее модернизация в соответствии с этими результатами.

Приказом службы утверждается Методология построения СУР, которая адаптируется к условиям деятельности Службы, в том числе посредством проведения научно-исследовательской работы, в ходе проведения которой определяются:

  1. уточненные специфические области рисков;

  2. перечни рисков;

  3. идентификаторы рисков;

  4. критические события, активизирующие риски.

Результаты работы СУР используются для принятия эффективных и своевременных управленческих решений, предусматривающих:

  1. назначение и проведение контрольных мероприятий (плановых, внеплановых проверок, административных расследований) и применение мер ответственности за нарушение норм законодательства Российской Федерации;

  2. отказы в предоставлении государственных услуг, принятые в результате проведения контрольных мероприятий по основаниям, установленным с применением возможностей СУР;

  3. внесение предложений по изменению действующих правил и норм в целях их совершенствования;

  4. проведение служебных расследований в случае получения информации, результатов внутреннего аудита, а также жалоб участников алкогольного рынка о неправомерном поведении государственного гражданского служащего (например, бездействие, превышение должностных полномочий);

  5. повышение уровня координации (оперативности и результативности взаимодействия) и ответственности должностных лиц и структурных подразделений Службы при решении задач государственного регулирования в сфере алкогольного рынка;

  6. инициирование совершенствования механизмов межведомственного взаимодействия и сотрудничества с общественными организациями отрасли, структурами гражданского общества, в том числе в рамках деятельности Экспертного и Общественного советов при Службе.

3. Основные структурные блоки СУР на алкогольном рынке

Основные структурные блоки СУР отвечают за выполнение следующих основных функций:

  1. регистрация и интеграции баз данных, поиск информации о различных фактах и событиях, необходимых для оценки объектов и предметов СУР, формирование запросов и проектов по модернизации работы СУР.

То есть, уполномоченные лица различных структурных подразделений Службы, используя возможности СУР, должны иметь доступ не только к действующим информационным базам, но и при необходимости инициировать создания новых баз данных, в том числе посредством проведения научно-исследовательских работ (например, в соответствии с подпунктом 4 пункта 10 статьи 23.2 Федерального закона № 171-ФЗ выявление фактов нарушения лицензионных требований в результате анализа информации, содержащейся в ЕГАИС и других информационных системах, является основанием для проведения внеплановой выездной проверки лицензиата).

К действующим информационным ресурсам относятся базы данных, к информационным ресурсам которых СУР имеет оперативный доступ, а именно:

а) внутренние информационные ресурсы Службы, и прежде всего ЕГАИС;

б) базы данных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

в) сведения о нормативно-правовом регулировании;

г) информация, размещенная в сети Интернет.

Результатирующей является оперативно полученная информация из всех доступных источников о состоявшихся и готовящихся событиях в материальном мире, выявленных интересах об инициации этих событий;

  1. анализ рисков причинения вреда в соответствующих областях и их предельных значений.

То есть, уполномоченные лица различных структурных подразделений Службы, используя возможности СУР в соответствии с регламентом ее использования, проводят анализ рисков причинения вреда (в настоящее время данный вопрос решается посредством функционального закрепления обязанностей по анализу учетной информации между структурными (функциональными) подразделениями Службы, обмена служебной информации, организации системы соисполнения по резолюциям руководителя Службы и визирования готовых к подписанию документов, проведения Коллегий, создания целевых рабочих групп), а именно:

идентифицируют риски причинения вреда (определяют их профили);

прогнозируют последствия их реализации (моделируют угрозы);

предлагают возможные типовые решения реагирования (сценарии реагирования) Службы на указанные риски причинения вреда.

Информация, оперативно поступающая в СУР, структурирована в соответствии с целями субъектов СУР, эксплуатирующих эти базы данных. При этом основной массив информации, поступающей в СУР, является штатной информацией, полученной в ходе проведения анализа базы данных, к информационным ресурсам которых СУР имеет оперативный доступ. В некоторых случаях информация поступает из «свободных источников» (из СМИ, журналов и т.п.). В связи с этим важнейшей тактической задачей является идентификация рисков причинения вреда, посредством которой полученная информация структурируется по определенным алгоритмам, затем проводится анализ рисков причинения вреда.

Для структурирования информации используются профили рисков причинения вреда. Профиль риска содержит для каждого параметра метод расчета численной величины параметра, что позволяет структурировать информацию.

СУР динамично формируется набор индентификативных показателей, посредством которых выявляются и оцениваются потенциальные риски (определяется степень рисков, то есть вероятность наступления неблагоприятных последствий (угроз) для интересов государства, общества и граждан).

Кроме того, формируются (предлагаются) типовые решения реагирования (сценарии реагирования) Службы в отношении выявленных рисков причинения вреда.

При этом типовые решения должны предусматривать сценарии реагирования на потенциальные риски причинения вреда с учетом возможности непредвиденного развития событий, предусматривающие варианты снижения (исключения) негативных последствий их реализации. То есть типовые решения, предлагаемые СУР, должны адаптироваться и модернизироваться с учетом поступающей информации, обеспечивая гибкость СУР (наличие как четко регламентируемых процедур, так и возможности оперативного принятия оперативных решений).

При формировании типовых решений реагирования СУР используются методы:

а) исключения риска причинения вреда — позволяют устранять причины появления неприемлемых и недопустимых рисков причинения вреда с вероятностью, не превышающей статистической погрешности;

б) предотвращения риска причинения вреда — позволяют предотвратить идентифицированный риск причинения вреда с вероятностью, не превышающей статистической погрешности;

в) сохранения риска причинения вреда — позволяют сохранить существующий риск причинения вреда и не допустить рост его значения в пределах статистической погрешности;

г) снижения уровня риска причинения вреда — позволяют снизить уровень риска причинения вреда с вероятностью, не превышающей статистической погрешности.

При этом субъектом СУР изначально задаются параметры (индикаторы) неприемлемого риска причинения вреда. В случае обнаружения СУР неприемлемого риска причинения вреда сигнал поступает непосредственно главному субъекту СУР (руководителю Службы). Значения неприемлемых рисков причинения вреда рассчитываются как для каждой области и профиля рисков причинения вреда, так и для всех или части областей в совокупности;

  1. аудит СУР (для администратора СУР), оценивающий:

а) эффективность СУР (достаточность, полноту);

б) актуальность СУР (наполняемость);

в) востребованность СУР (частоту использования функционала);

г) количественные и качественные показатели пользователей СУР, в том числе их инициативность (модернизацию, создание системы стимулов для повышения личной мотивации пользователей);

д) работу СУР для определения степени ее текущего влияния на результаты работы Службы и организации работы по ее модернизации;

е) затраты на создание и функционирование СУР;

ж) взаимодействие СУР с органами федеральной и местной власти, гражданским обществом;

  1. сервис для субъектов СУР, предусматривающий возможности запросов поиска и выборки из различных баз данных информации исходя из уровней допусков субъектов, учитывая хранение в ряде баз данных информации с грифом «ДСП» («Для служебного пользования»), а также учитывая функциональные обязанности субъектов СУР (в целях недопущения угроз коррупционных проявлений и возникновения условий для реализаций конфликта интересов);

сервис для внешних пользователей СУР, предусматривающий возможности автоматизированного получения запрашиваемой информации на основе межведомственных соглашений об информационном взаимодействии и в режиме запросов граждан страны (в том числе анонимных);

  1. поиск информации СУР (автономная программа «робот»), предусматривающий реализацию функции сбора тематической (адресной, именной, «по ключевым словам») информации:

а) по заданным параметрам субъекта СУР;

б) из внешних открытых данных в сети Интернет, во взаимодействии с иными поисковыми системами;

  1. безопасность СУР, предусматривающая защиту от возможных внутренних и внешних угроз бесперебойной работе СУР.

Основные структурные блоки СУР изменяются и модернизируются с учетом потребностей СУР в процессе ее эксплуатации.