Приказ ФАС России от 16.11.2018 № 1566/18

(с изм. от 16.12.2019)

«Об отмене постановлений Региональной энергетической комиссии Свердловской области от 11.12.2017 № 138-ПК „О внесении изменений в некоторые постановления Региональной энергетической комиссии Свердловской области по установлению тарифов на тепловую энергию, поставляемую теплоснабжающими организациями Свердловской области“ на 2018 год, от 10.12.2015 № 196-ПК „Об установлении долгосрочных параметров регулирования деятельности организаций для формирования тарифов на тепловую энергию, поставляемую теплоснабжающими организациями Свердловской области, с использованием метода индексации установленных тарифов на 2016 — 2018 годы“»

ФАС России была проведена плановая выездная документарная проверка Региональной энергетической комиссии Свердловской области (Приказ ФАС России от 20.03.2018 № 340/18, Акт от 23.05.2018 № 57), по результатам проведения которой выявлены нарушения законодательства в области теплоснабжения, допущенные Региональной энергетической комиссии Свердловской области (далее — РЭК Свердловской области, орган регулирования) при установлении тарифов на тепловую энергию в отношении ООО «Свердловская теплоснабжающая компания» на 2016, 2017, 2018 гг.

Региональной энергетической комиссией Свердловской области были установлены тарифы на долгосрочный период регулирования 2016 — 2018 гг. и была произведена корректировка тарифов на тепловую энергию, установленных для ООО «Свердловская теплоснабжающая компания» на 2017, 2018 гг.

При установлении тарифов на 2016 — 2018 гг. Региональной энергетической комиссии Свердловской области использовался метод индексации установленных тарифов, корректировка тарифов на 2017 и 2018 год произведена также методом индексации установленных тарифов.

Необходимая валовая выручка Общества, установленная Региональной энергетической комиссией Свердловской области, составила: на 2016 год на тепловую энергию — 1261375,419 тыс. руб., на 2016 год на передачу тепловой энергии — 2980007,315 тыс. руб.; на 2017 год на тепловую энергию — 1335384,118 тыс. руб., на 2017 год на передачу тепловой энергии — 3004076,058 тыс. руб.; при корректировке 2017 года на тепловую энергию — 1264955,177 тыс. руб.; на 2018 год на тепловую энергию — 1405644,432 тыс. руб., на 2018 год на передачу тепловой энергии — 3158456,920 тыс. руб.; при корректировке на 2018 год тарифов на тепловую энергию — 1257575,419 тыс. руб.

Регулирование тарифов в сфере теплоснабжения осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 27.07.2010 № 190-ФЗ «О теплоснабжении» (далее — Федеральный закон 190-ФЗ).

Порядок формирования тарифов в сфере теплоснабжения устанавливается Основами ценообразования в сфере теплоснабжения, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 22.10.2012 № 1075 (далее — Основы ценообразования № 1075).

Правила регулирования тарифов в сфере теплоснабжения также утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 22.10.2012 № 1075 (далее — Правила № 1075).

Приказом Федеральной службы по тарифам от 13.06.2013 № 760-э утверждены Методические указания по расчету регулируемых цен (тарифов) в сфере теплоснабжения (далее — Методические указания № 760).

По результатам анализа документов и материалов тарифной компании, а также представленных по запросу ФАС России (от 16.08.2018 рег. № МО/64546/18) (далее — Запрос от 16.08.2018) документов за период 2013 — 2017 гг. по услугам теплоснабжения, ФАС России установлено следующее.

В ходе проведения проверки ФАС России были предоставлены материалы, направленные регулируемой организацией с предложением об установлении цен (тарифов), и Экспертные заключения органа регулирования.

Согласно пункту 29 Правил № 1075 экспертное заключение органа регулирования помимо общих мотивированных выводов и рекомендаций должно содержать:

а) анализ экономической обоснованности расходов по статьям затрат и обоснование объемов полезного отпуска тепловой энергии (мощности);

б) анализ экономической обоснованности величины прибыли, необходимой для эффективного функционирования регулируемых организаций;

в) сравнительный анализ динамики расходов и величины необходимой прибыли по отношению к предыдущему периоду регулирования.

При этом в Экспертном заключение органом регулирования описаны только принятые расходы по статьям с кратким обобщенным описанием без конкретных ссылок на обосновывающие материалы, без описания анализа представленных материалов, а также без сравнительного анализа динамики расходов и величины необходимой валовой выручки (далее — НВВ) к предыдущим периодам регулирования, тем самым, нарушив вышепоименованные подпункты пункта 29 Основ ценообразования № 1075.

В соответствии с пунктом 28 Правил № 1075 орган регулирования проводит экспертизу предложений об установлении цен (тарифов).

Соответственно, в связи с отсутствием вышеописанных данных и собственных расчетов НВВ можно сделать вывод, что в нарушение пункта 28 Правил № 1075 орган регулирования не проводил экспертизу предложений об установлении цен (тарифов).

В соответствии с пунктом 28 Основ ценообразования № 1075 при определении плановых (расчетных) значений расходов (цен) орган регулирования использует источники информации о ценах (тарифах) и расходах в следующем порядке:

а) установленные на очередной период регулирования цены (тарифы) для соответствующей категории потребителей — если цены (тарифы) на соответствующие товары (услуги) подлежат государственному регулированию;

б) цены, установленные в договорах, заключенных в результате проведения торгов;

в) прогнозные показатели и основные параметры, определенные в прогнозе социально-экономического развития Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период, одобренном Правительством Российской Федерации (базовый вариант). На период до одобрения Правительством Российской Федерации прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период используются прогнозные показатели и основные параметры, определенные в базовом варианте одобренных Правительством Российской Федерации сценарных условий функционирования экономики Российской Федерации и основных параметров прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период, в том числе:

прогноз индекса потребительских цен (в среднем за год к предыдущему году);

цены на природный газ;

предельные темпы роста тарифов и динамика цен (тарифов) на товары (услуги) субъектов естественных монополий и услуги жилищно-коммунального комплекса (в среднем за год к предыдущему году) для соответствующей категории потребителей;

динамика цен (тарифов) на товары (услуги) (в среднем за год к предыдущему году).

В соответствии с пунктом 29 Основ ценообразования № 1075 при определении обоснованности фактических значений расходов (цен) орган регулирования использует источники информации о ценах (тарифах) в следующем порядке:

а) установленные на очередной период регулирования цены (тарифы) для соответствующей категории потребителей — если цены (тарифы) на соответствующие товары (услуги) подлежат государственному регулированию;

б) цены, установленные в договорах, заключенных в результате проведения торгов;

в) рыночные цены, сложившиеся на организованных торговых площадках, в том числе на биржах, функционирующих на территории Российской Федерации;

г) рыночные цены, сложившиеся в соответствующем субъекте Российской Федерации, информация о которых предоставляется независимыми специализированными информационно-аналитическими организациями, осуществляющими сбор информации о рыночных ценах, разработку и внедрение специализированных программных средств для исследования рыночных цен, подготовку периодических информационных и аналитических отчетов о рыночных ценах.

Согласно пункту 31 Основ ценообразования № 1075 при определении плановых (расчетных) и фактических значений расходов должны использоваться нормы и нормативы, предусмотренные законодательством Российской Федерации о бухгалтерском и налоговом учете и законодательством Российской Федерации в сфере теплоснабжения. При отсутствии нормативов по отдельным статьям расходов допускается использовать в расчетах экспертные оценки, основанные на отчетных данных, представляемых организацией, осуществляющей регулируемую деятельность.

РЭК в нарушение пунктов 28, 29 и 31 Основ ценообразования № 1075 при определении плановых (расчетных) и фактических значений расходов (цен) в части установления тарифов на теплоснабжение для ООО «Свердловская теплоснабжающая компания» опирается только на заявку организации, осуществляющих регулируемые виды деятельности без анализа их экономической обоснованности.

В соответствии с пунктом 12 Методических указаний № 760 определение состава расходов, включаемых в необходимую валовую выручку и оценка их экономической обоснованности производятся в соответствии с законодательством Российской Федерации и нормативными правовыми актами, регулирующими отношения в сфере бухгалтерского учета, а также в соответствии с Методическими указаниями № 760. Расходы, включаемые в необходимую валовую выручку, формируются в том числе с учетом выполнения программ регулируемой организации в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности.

В случае если по итогам расчетного периода регулирования на основании данных статистической и бухгалтерской отчетности выявлены необоснованные расходы организаций, осуществляющих регулируемую деятельность за счет поступлений от регулируемой деятельности, органы регулирования обязаны принять решение об исключении этих расходов из суммы расходов, учитываемых при установлении тарифов на следующий расчетный период регулирования.

Согласно пункту 13 Методических указаний № 760 в случае если регулируемая организация кроме регулируемых видов деятельности осуществляет нерегулируемые виды деятельности, расходы на осуществление нерегулируемых видов деятельности и полученная в ходе их осуществления прибыль (убытки) не учитываются при установлении регулируемых цен (тарифов). Повторный учет одних и тех же расходов по указанным видам деятельности не допускается. Органы регулирования в соответствии с Методическими указаниями № 760 исключают из расчетов при установлении регулируемых цен (тарифов) полученные в предыдущий период регулирования экономически не обоснованные доходы регулируемых организаций.

В связи с отсутствием экспертиз предложений об установлении цен (тарифов) и отсутствия анализов обоснованности расходов по статьям затрат в нарушение пункта 12 Методических указаний № 760 определение состава расходов, включаемых в необходимую валовую выручку, и оценка их экономической обоснованности невозможны.

Соответственно, исходя из вышеизложенных доводов не ясно какие конкретно материалы тарифного дела орган регулирования принимал во внимание при установлении тарифов на теплоснабжение.

В отношении материалов, которые были представлены в ФАС России по Запросу от 16.08.2018 стоит отметить, что по следующим статьям не было представлено со стороны Органа регулирования запрашиваемой информации:

1. Полезный отпуск

• расчет полезного отпуска тепловой энергии (теплоносителя), смету расходов, расчет платы за услуги по передаче тепловой энергии (теплоносителя) ООО «Свердловская теплоснабжающая компания» за 2013 — 2017 гг. по формам, приведенным в Методических указаниях № 760-э с обоснованием величины расхода тепловой энергии (мощности) (теплоносителя) на собственные и производственные нужды, на потери в тепловых сетях (потере при передаче теплоносителя);
• сведения о полезном отпуске (продаже) тепловой энергии — по форме государственной статистической отчетности, утверждаемой в установленном порядке (N 46-ТЭ (полезный отпуск) (месячная, годовая)) ООО «Свердловская теплоснабжающая компания» за 2013 — 2017 гг. (если имеется);
• реестр договоров энергоснабжения (договоров купли-продажи) с потребителями на расчетный период регулирования с указанием заявленных (согласованных) потребителями объемов потребления тепловой энергии (мощности) (теплоносителя) по каждому договору.

2. «Норматив технологических потерь»:

• расчет потерь тепловой энергии в сетях, (потерь при передаче теплоносителя) за 2013 — 2017 гг. со ссылкой на методику (рекомендации), в соответствии с шторой произведен указанный расчет:
• расчет цен (тарифов), в соответствии с которыми определяются затраты на оплату потерь в сетях (потерь при передаче теплоносителя) за 2013 — 2017 гг.;

3. «Расходы на топливо»:

• расчет расхода топлива по котельным, расчет баланса топлива, расчет затрат на топливо для выработки тепловой энергии по формам, приведенным в Методических указаниях № 760-э за 2013 — 2017 гг.;
• расчет стоимости используемого топлива с выделением стоимости его перевозки за 2013 — 2014 гг.;
• копии правовых актов, которыми установлена величина удельных расходов и запасов топлива, в случае, если эти величины не установлены правовыми актами, — расчет величины удельных расходов и запасов топлива;
• расчет цены топлива по списанию;
• копии заключенных договоров на поставку топлива за 2013 — 2014 гг. с приложением к ним копий счетов-фактур поставщиков, копий платежных документов по этим договорам, копий актов приема-передачи.

4. «Общехозяйственные расходы»:

• расшифровка по подстатьям, учтенным органом регулирования при формировании необходимой валовой выручки за 2013 — 2017 гг.;
• копии договоров, актов выполненных работ (приема-передачи материалов) на предоставление услуг, выполнение работ, закупку материалов на общехозяйственные нужды с материалами, подтверждающими проведение конкурсных процедур согласно требованиям законодательства Российской Федерации за период 2013 — 15 гг. и 2017 г.;

5, 6) «Оплата труда», «Отчисления на социальные нужды»:

• расчета средней ступени по оплате труда (среднего разряда работников) и среднего тарифного коэффициента;
• сведений о численности и заработной плате работников или сведений о численности — по форме государственной статистической отчетности, утверждаемой в установленном порядке (N П-4 (месячная)) (за 2013 — 2017 гг.);

8. «Налоги»:

• уплата земельного налога — пообъектные расчеты экономически обоснованных расходов за 2013 — 2017 гг. с указанием в нем установленных величин налоговых ставок (со ссылкой на нормативный правовой акт, которым эти ставки установлены), кадастровой стоимости земельных, участков и их кадастровых номерах, налоговые декларации за 2013 — 2017 гг.;
• уплата транспортного налога — пообъектные расчеты экономически обоснованных расходов за 2013 — 2017 гг. с указанием в нем транспортных средств, величин мощности двигателя, величин налоговых ставок (со ссылками на нормативные правовые акты, которыми эти ставки установлены), налоговые декларации за 2013 — 2017 гг.;
• уплата налога на имущество — пообъектный расчет экономически обоснованных расходов за 2013 — 2017 гг с выделением льготируемого имущества, указанием налоговых ставок и реквизитов правовых актов, которыми эти ставки установлены, налоговые декларации за 2013 — 2015 гг.;
• уплата налога на прибыль — расчет налога на прибыль с величинами расходов, утвержденных органом регулирования при установлении тарифов, которые снижают налогооблагаемую базу по налогу на прибыль и не снижают ее (выплачиваются из прибыли), с указанием сумм амортизации, учитываемых в целях бухгалтерского и налогового учета за 2013 — 2015 гг., налоговые декларации за 2013 — 2017 гг.;
• уплата иных налогов и сборов, в том числе государственных пошлин, платы за выдачу разрешений, лицензий или иных платежей, установленных Налоговым кодексом Российской Федерации и уплачиваемых в бюджет Российской Федерации, бюджеты субъектов Российской Федерации, бюджеты муниципальных образований — расчеты по каждому уплачиваемому виду налога, сбора, платежа, платы за 2013 — 2016 гг. с указанием ставок, размеров, количества, сроков платежей и ссылок на нормативные правовые акты, которыми установлены обязанность уплаты этих платежей и их ставки, налоговые декларации за 2013 — 2016 гг.

9. «Амортизация»:

• расчета амортизационных, отчислений на восстановление основных производственных фондов на базовый и расчетный периоды регулирования — по форме, приведенным в Методических указаниях № 760-э (не представлено за период 2013 — 2015 гг.);
• копий приказов о проведении переоценки основных средств, с приложениями к этим приказам, в том числе и документами, на основании которых была определена текущая (восстановительная) стоимость переоцениваемого имущества (экспертными отчетами об определении, рыночной стоимости, актами проведения инвентаризации);
• ведомости амортизационных отчислений за 2013 — 2017 гг. (не представлен за период 2013 — 2015 гг.).

Проанализировав представленные органом регулирования сведения, ФАС России сделан вывод о том, что РЭК Свердловской области в нарушение действующего законодательства при определении плановых (расчетных) и фактических значений расходов (цен) в части установления тарифов для данной организации за основу расчетов принимает, а точнее основывается исключительно на данных, указанных в тарифной заявке регулируемой организации, осуществляющей регулируемую деятельность без анализа их экономической обоснованности.

Исходя из вышеизложенных доводов не представляется возможным определить: какие материалы тарифного дела орган регулирования принимал во внимание при установлении тарифов и какими руководствовался при принятии тех или иных величин, положенных в основу расчета необходимой валовой выручки, а также объемов, услуг регулируемой организации.

Резюмируя вышеизложенное, исходя из сведений, представленных органом регулирования в качестве обоснования, ФАС России полагает, что тарифы установлены на необоснованном уровне.

Таким образом органу регулирования необходимо провести анализ фактических расходов, положенных в основу расчета цен (тарифов) с отражением относимости представленных в тарифной заявке документов к принятым в расчетах, а также представить расчет принятых органом регулирования величин (расходов, показателей в натуральном выражении) с расшифровкой первичных данных (сумм из которых принята указанная величина при расчете тарифов), со ссылкой на первичные документы (в том числе с указанием реквизитов) и положения нормативно-правовых актов.

В том числе органу регулирования необходимо проанализировать целесообразность отнесения фактических расходов к регулируемым видам деятельности, наличие подтверждения проведения конкурсных или иных конкурентных процедур при заключении договоров, анализ рыночных цен, анализ показателей бухгалтерской и статистической отчетности.

Согласно пункту 1 Правил отмены решений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов, а также решений органов местного самоуправления, принятых во исполнение переданных им полномочий по государственному регулированию тарифов на тепловую энергию, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 03.03.2004 № 123 (далее — Правила отмены решений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов), основанием для отмены решения органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов является превышение им полномочий, установленных нормативными правовыми актами в сфере ценообразования в сфере теплоснабжения.

При этом, под превышением полномочий органом регулирования следует понимать любое нарушение нормативных правовых актов, регулирующих порядок и процедуру установления регулируемых цен (тарифов).

Правилами отмены предусмотрено, что Федеральная антимонопольная служба является органом, уполномоченным отменять решения органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов, принятые с превышением их полномочий в области государственного регулирования цен (тарифов) в электроэнергетике и в сфере теплоснабжения, а также принятые ими с нарушением законодательства Российской Федерации решения об утверждении тарифов в сфере горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, а также тарифов в области газоснабжения.

На основании вышеизложенного, руководствуясь пунктами 4, 10 Правил отмены решений органов исполнительной власти Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов, приказываю:

1. Признать Региональную энергетическую комиссию Свердловской области нарушившей положения п. 28, п. 29 Правил регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, п. 22, п. 28, п. 29, п. 31, п. 42, п. 43, п. 44, п. 59 Основ ценообразования в сфере теплоснабжения, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 22.10.2012 № 1075, п. 12, п. 13 Методических указаний по расчету регулируемых цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, утвержденных Приказом ФСТ России от 13.06.2013 № 760-э.

2. Отменить с 01.12.2018 пункт 28 раздела 1 Приложения № 1 к постановлению РЭК Свердловской области от 11.12.2017 № 138-ПК «О внесении изменений в некоторые постановления Региональной энергетической комиссии Свердловской области по установлению тарифов на тепловую энергию, поставляемую теплоснабжающими организациями Свердловской области» на 2018 год, пункт 31 Приложения постановления РЭК Свердловской области от 10.12.2015 № 196-ПК «Об установлении долгосрочных параметров регулирования деятельности организаций для формирования тарифов на тепловую энергию, поставляемую теплоснабжающими организациями Свердловской области, с использованием метода индексации установленных тарифов на 2016 — 2018 годы».

3. Региональной энергетической комиссии Свердловской области провести анализ экономической обоснованности расходов с учетом мотивировочной части настоящего приказа (подконтрольных и неподконтрольных расходов 2016 — 2018 г., а также провести анализ экономической обоснованности фактических затрат прошедших периодов регулирования), исключить из состава НВВ ООО «Свердловская теплоснабжающая компания», г. Екатеринбург экономически необоснованные и неподтвержденные документально расходы на 2018 год, и установить долгосрочные параметры и тарифы для ООО «Свердловская теплоснабжающая компания», г. Екатеринбург на тепловую энергию с 01.12.2018 с учетом мотивировочной части настоящего приказа.

4. Об исполнении настоящего приказа Региональной энергетической комиссии Свердловской области в течение 10 рабочих дней с даты принятия решения, предусмотренного п. 2 - 3 настоящего приказа, проинформировать Федеральную антимонопольную службу, представив надлежащим образом заверенные копии:

• решений об установлении цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, принятие которых предписывается настоящим приказом;
• протокола заседания правления органа исполнительной власти Свердловской области в области государственного регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, на котором принимались решения, принятие которых было предписано настоящим приказом;
• экспертного заключения по делу об установлении для ООО «Свердловская теплоснабжающая компания», г. Екатеринбург тарифов в сфере теплоснабжения, в котором отражены результаты исполнения настоящего решения.

5. Контроль исполнения настоящего приказа возложить на заместителя руководителя ФАС России С.А. Пузыревского.

---