Приказ Минцифры России от 25.02.2026 № 142

«Об утверждении доклада о правоприменительной практике организации и осуществления федерального государственного контроля (надзора) в сфере электронной подписи в 2025 году»

ПРИКАЗ

В соответствии с частью 4 статьи 47 Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» и пунктом 11 Положения о федеральном государственном контроле (надзоре) в сфере электронной подписи, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 29 июня 2021 г. № 1044, приказываю:

1. Утвердить прилагаемый доклад о правоприменительной практике организации и осуществления федерального государственного контроля (надзора) в сфере электронной подписи в 2025 году.

2. Советнику Министра цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации Мезенцевой М.В. обеспечить размещение указанного доклада на официальном сайте Министерства цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

ДОКЛАД О ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ ПРАКТИКЕ ОРГАНИЗАЦИИ И ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ФЕДЕРАЛЬНОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ (НАДЗОРА) В СФЕРЕ ЭЛЕКТРОННОЙ ПОДПИСИ В 2025 ГОДУ

I. Нормативное правовое регулирование федерального государственного контроля (надзора) в сфере электронной подписи

1.1. Общие сведения

Федеральный государственный контроль (надзор) в сфере электронной подписи (далее — государственный контроль) установлен положениями статьи 16.1 Федерального закона от 6 апреля 2011 г. № 63-ФЗ «Об электронной подписи» (далее — Федеральный закон № 63-ФЗ).

Контролируемыми лицами в рамках государственного контроля являются аккредитованные удостоверяющие центры и аккредитованные доверенные третьи стороны.

Предметом государственного контроля является соблюдение контролируемыми лицами обязательных требований, установленных Федеральным законом № 63-ФЗ и принимаемыми в соответствии с ним иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Общее количество контролируемых лиц на конец отчетного периода составило 46.

1.2. Организация и осуществление государственного контроля

Организация и осуществление государственного контроля регулируются положениями Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 248-ФЗ).

Порядок организации и осуществления государственного контроля установлены Положением о федеральном государственном контроле (надзоре) в сфере электронной подписи, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 29 июня 2021 г. № 1044 (далее — Положение № 1044).

В соответствии с Положением № 1044 полномочиями по осуществлению государственного контроля наделено Министерство цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации.

1.3. Организация и проведение контрольных (надзорных) мероприятий

В рамках государственного контроля предусмотрено проведение следующих контрольных (надзорных) мероприятий, предусматривающих взаимодействие с контролируемым лицом: инспекционный визит, документарная проверка, выездная проверка.

При осуществлении государственного контроля плановые контрольные (надзорные) мероприятия не проводятся.

Основаниями для проведения внеплановых контрольных (надзорных) мероприятий являются:

1. наличие у контрольного (надзорного) органа сведений о причинении вреда (ущерба) или об угрозе причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям;

2. поручение Президента Российской Федерации, поручение Правительства Российской Федерации о проведении контрольных (надзорных) мероприятий в отношении конкретных контролируемых лиц;

3. требование прокурора о проведении контрольного (надзорного) мероприятия в рамках надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям;

4. истечение срока исполнения предписания об устранении выявленных нарушений обязательных требований — в случаях, установленных частью 1 статьи 95 Федерального закона № 248-ФЗ;

5. выявление соответствия объекта контроля параметрам, утвержденным индикаторами риска нарушения обязательных требований, или отклонения объекта контроля от таких параметров;

6. уклонение контролируемого лица от проведения обязательного профилактического визита.

Перечень индикаторов риска нарушения обязательных требований при осуществлении государственного контроля утвержден приказом Минцифры России от 7 декабря 2021 г. № 1312.

1.4. Принятие решений о проведении контрольных (надзорных) мероприятий

Для проведения контрольного (надзорного) мероприятия, предусматривающего взаимодействие с контролируемым лицом, принимается решение о проведении соответствующего мероприятия, которое оформляется в соответствии с требованиями части 1 статьи 64 Федерального закона № 248-ФЗ, а также приказа Минэкономразвития России от 31 марта 2021 г. № 151 «О типовых формах документов, используемых контрольным (надзорным) органом» (далее — приказ № 151).

Должностными лицами, уполномоченными на принятие решения о проведении контрольного (надзорного) мероприятия, являются:

1. руководитель органа государственного контроля, заместитель руководителя органа государственного контроля;

2. руководители структурных подразделений органа государственного контроля, в сферу ведения которых входят вопросы организации и осуществления государственного контроля (надзора) и должностными регламентами которых предусмотрены полномочия по осуществлению государственного контроля (надзора).

Сведения о решениях о проведении контрольных (надзорных) мероприятий подлежат внесению в Единый реестр контрольных (надзорных) мероприятий.

1.5. Оформление результатов контрольных (надзорных) мероприятий и принятия мер по их результатам

По окончании проведения контрольного (надзорного) мероприятия, предусматривающего взаимодействие с контролируемым лицом, составляется акт контрольного (надзорного) мероприятия в соответствии с требованиями статьи 87 Федерального закона № 248-ФЗ и приказа № 151.

Акт контрольного (надзорного) мероприятия составляется и подписывается должностными лицами, проводившими контрольное (надзорное) мероприятие, в день окончания проведения такого мероприятия.

Документы, иные материалы, являющиеся доказательствами нарушения обязательных требований, должны быть приобщены к акту.

В случае выявления при проведении контрольного (надзорного) мероприятия нарушений обязательных требований контролируемому лицу выдается предписание об устранении выявленных нарушений с указанием разумных сроков их устранения.

II. Анализ правоприменительной практики

2.1. Проведение контрольных (надзорных) мероприятий

В рамках государственного контроля Минцифры России посредством федеральной информационной системы «Единый реестр контрольных (надзорных) мероприятий» в 2025 году было организовано проведение 1 внепланового контрольного (надзорного) мероприятия в виде документарной проверки по факту выявления со стороны аккредитованного удостоверяющего центра отклонений от утвержденных параметров индикаторов риска нарушений обязательных требований при осуществлении федерального государственного контроля (надзора) в сфере электронной подписи <1>.

---

<1> Пункт 1 перечня индикаторов риска нарушения обязательных требований при осуществлении федерального государственного контроля (надзора) в сфере электронной подписи, утвержденного приказом Минцифры России от 7 декабря 2021 г. № 1312.

Согласно пункту 7 части 1 статьи 57 Федерального закона № 248-ФЗ выявление соответствия объекта контроля параметрам, утвержденным индикаторами риска, или отклонения объекта контроля от таких параметров является основанием для проведения внеплановых контрольных (надзорных) мероприятий, при условии их согласования с органами прокуратуры.

В отношении данного контрольного (надзорного) мероприятия было получено согласование органами прокуратуры о его проведении.

В ходе проверки аккредитованным удостоверяющим центром представлены сведения, что с момента получения аккредитации создание и выдача ими квалифицированных сертификатов ключей проверки электронной подписи (далее — квалифицированный сертификат) не осуществлялись ввиду прохождения процедуры получения квалифицированного сертификата, созданного с использованием средств головного удостоверяющего центра, в связи с чем в Единой системе идентификации и аутентификации сведения о квалифицированных сертификатах, выданных аккредитованным удостоверяющим центром, отсутствуют.

Данная информация подтвердилась сведениями, имеющимися в распоряжении Минцифры России.

Соответственно, в ходе проведенного анализа нарушений выявлено не было.

2.2. Проведение профилактических мероприятий

Минцифры России на постоянной основе проводится информирование граждан и организаций по наиболее часто возникающим вопросам законодательства Российской Федерации в сфере электронной подписи, в том числе о возможности досудебного урегулирования споров, возникающих в указанной сфере, возможности защиты своих прав в судебном порядке, а также правоохранительными органами Российской Федерации.

Так, в 2025 году наиболее актуальными вопросами в сфере электронной подписи были:

Вопрос № 1. Возможна выдача иностранным гражданам квалифицированного сертификата?

Вопрос № 2. Возможно относить графическую электронную подпись к простой электронной подписи (далее — ПЭП)?

Вопрос № 3. Как возможно проверить действительность усиленной квалифицированной электронной подписи (далее — УКЭП) должностного лица государственного органа?

На указанные вопросы Минцифры России даны соответствующие разъяснения:

По вопросу № 1.

Порядок создания и выдачи квалифицированного сертификата установлен статьями 14, 17 и 18 Федерального закона № 63-ФЗ.

В соответствии с частью 1 статьи 17.1 Федерального закона № 63-ФЗ в случае использования УКЭП при участии в правоотношениях физического лица от своего имени применяется УКЭП такого физического лица, квалифицированный сертификат которой выдается аккредитованным удостоверяющим центром.

Перечень аккредитованных удостоверяющих центров опубликован на сайте Министерства цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации в соответствии с частью 3 статьи 8 Федерального закона № 63-ФЗ (https://digital.gov.ru/activity/gos-uslugi/akkreditacziya-udostoveryayushhih-czentrov).

Для создания и выдачи квалифицированного сертификата необходимо обращаться в аккредитованный удостоверяющий центр в порядке, установленном Федеральным законом № 63-ФЗ.

Аккредитованный удостоверяющий центр обязан в порядке, установленном статьей 18 Федерального закона № 63-ФЗ, идентифицировать заявителя — физическое лицо, обратившееся к нему за получением квалифицированного сертификата. В отношении физического лица устанавливаются предоставление реквизитов документа, удостоверяющего личность, идентификационный номер налогоплательщика (далее — ИНН), а также страховой номер индивидуального лицевого счета гражданина в системе обязательного пенсионного страхования (далее — СНИЛС).

Так, в соответствии с положениями налогового законодательства и законодательства в сфере социального страхования запрета на выдачу иностранным гражданам ИНН и СНИЛС нет.

Учитывая изложенное, Федеральным законом № 63-ФЗ не установлены ограничения на возможность получения УКЭП иностранным гражданином.

По вопросу № 2.

В соответствии с пунктом статьи 2 Федерального закона № 63-ФЗ под электронной подписью следует понимать информацию в электронной форме, которая присоединена к другой информации в электронной форме (подписываемой информации) или иным образом связана с такой информацией и которая используется для определения лица, подписывающего информацию.

Согласно части 2 статьи 5 Федерального закона № 63-ФЗ ПЭП является электронная подпись, которая посредством использования кодов, паролей или иных средств подтверждает факт формирования электронной подписи определенным лицом.

В сложившейся практике под графической электронной подписью понимается подпись, например, проставленная на экране специального планшета с использованием «стилуса», или подпись, проставленная посредством «галочки» в специальном сервисе.

Обращаем внимание, что положения Федерального закона № 63-ФЗ не выделяют технологию использования графической электронной подписи в качестве одного из способов создания ПЭП, но одновременно не предусматривают закрытый перечень способов создания такой подписи.

Согласно части 2 статьи 6 Федерального закона № 63-ФЗ информация в электронной форме, подписанная ПЭП, признается электронным документом, равнозначным документу на бумажном носителе, подписанному собственноручной подписью, в случаях, установленных федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами, нормативными актами Банка России (далее — нормативные правовые акты) или соглашением между участниками электронного взаимодействия, в том числе правилами платежных систем.

В силу прямого предписания части 2 статьи 6 Федерального закона № 63-ФЗ нормативные правовые акты и (или) соглашения между участниками электронного взаимодействия в отношении ПЭП должны соответствовать требованиям статьи 9 Федерального закона № 63-ФЗ (далее — соглашение об использовании ПЭП).

Так, на основании части 2 статьи 9 Федерального закона № 63-ФЗ нормативные правовые акты и (или) соглашения об использовании ПЭП должны предусматривать правила определения лица, подписывающего электронный документ, по его ПЭП, а также обязанность лица, создающего и (или) использующего ключ ПЭП, соблюдать его конфиденциальность.

Исходя из системного толкования статей 1, 2, 5, 6, 9 Федерального закона № 63-ФЗ, для использования лицом ПЭП при подписании электронного документа должны быть предварительно выполнены установленные Федеральным законом № 63-ФЗ требования для признания электронных документов, подписанных ПЭП, равнозначными документам на бумажных носителях, подписанным собственноручной подписью.

При этом Федеральным законом № 63-ФЗ не установлены требования к составлению конкретных видов документов в том числе с точки зрения их оформления на бумажном носителе или в электронной форме, видов электронной подписи, используемых для подписания таких документов, за исключением документов, связанных с созданием и выдачей электронных подписей. Соответствующие вопросы определяются законодательством, в рамках которого предусмотрено оформление конкретных документов, в том числе нормами Гражданского кодекса Российской Федерации, с учетом подходов Федерального закона № 63-ФЗ.

С учетом изложенного электронный документ, подписанный графической электронной подписью, может считаться подписанным ПЭП и являться юридически значимым исключительно при соблюдении участниками электронного взаимодействия требований статьи 9 Федерального закона № 63-ФЗ, в том числе при условии, что такая электронная подпись достоверно и однозначно подтверждает факт формирования электронной подписи определенным лицом.

Вместе с тем необходимо отметить, что в соответствии с Положением о Министерстве цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 2 июня 2008 г. № 418, Минцифры России не уполномочено давать оценку соответствия конкретных технологий и средств требованиям к формированию простой электронной подписи.

Полагаем, что подтверждение указанного факта осуществляется уполномоченными экспертами и экспертными организациями в рамках проведения применимых к данному случаю исследовательских процедур.

По вопросу № 3.

В соответствии с пунктом 1 части 3 статьи 17.2 Федерального закона № 63-ФЗ при участии в правоотношениях должностных лиц государственных органов применяется УКЭП должностного лица, квалифицированный сертификат которой:

содержит указание на физическое лицо, являющееся должностным лицом государственного органа, в качестве владельца данного сертификата;

создан и выдан удостоверяющим центром Казначейства России.

На основании положений части 3 статьи 12 Федерального закона № 63-ФЗ проверка электронной подписи возможна только с использованием электронного документа, к которому прикреплена или связана иным образом соответствующая электронная подпись.

При этом положениями Федерального закона № 63-ФЗ допускаются следующие технические решения для электронных подписей:

электронная подпись может быть присоединена к документу, которым она подписана, и составлять с ним единый файл;

электронная подпись может представлять собой файл, отдельный от документа, который подписан такой подписью (отсоединенная электронная подпись).

Отмечаем, что отсоединенная УКЭП может содержаться в файле, имеющем расширения «.p7s», «.sign», «.sig», или «.sgn».

Одновременно необходимо отметить, что отметка о подписании электронного документа электронной подписью (графическая визуализация электронной подписи) не является обязательным признаком электронной подписи и не может подтверждать как действительность электронной подписи, так и факт подписания электронного документа электронной подписью.

Вместе с тем отмечаем, что в соответствии с пунктом 9 части 1 статьи 13 Федерального закона № 63-ФЗ удостоверяющий центр осуществляет по обращениям участников электронного взаимодействия проверку действительности электронных подписей.

Также возможность проверки электронной подписи реализована на портале уполномоченного федерального органа в области использования электронной подписи (https://e-trust.gosuslugi.ru/check/sign#/portal/sig-check).

С учетом изложенного проверка действительности УКЭП должностного лица может быть осуществлена с использованием электронного документа, подписанного такой подписью, и файла подписи для ее поверки, посредством обращения, в том числе в удостоверяющий центр Казначейства России, а также при помощи указанного выше сервиса проверки электронной подписи.

2.3. Применение обязательных требований во взаимосвязи положений различных нормативных правовых актов, в том числе вопросы недостаточной ясности и взаимной согласованности обязательных требований

Анализ потенциальной выполнимости обязательных требований, вопросы по исполнению которых встречаются наиболее часто в установленной сфере ведения Минцифры России, показал, что соблюдение данных требований потенциально выполнимо. Вопросов недостаточной ясности и взаимной согласованности обязательных требований не выявлено. Условия, препятствующие выполнению обязательных требований, отсутствуют. Противоречия при применении нормативных правовых актов отсутствуют.

III. Предложения о совершенствовании законодательства на основе анализа правоприменительной практики контрольной (надзорной) деятельности

Существующее регулирование контрольной (надзорной) деятельности за соблюдением законодательства Российской Федерации в сфере электронной подписи является актуальным и достаточным, отвечающим реалиям.

В целях обеспечения единообразия правоприменения требуется проведение комплексной работы, приоритетно разъяснительного и профилактического характера.

---