Представление Генпрокуратуры РФ от 28.04.2006 № 21-22-06

«Об устранении нарушений законодательства, гарантирующего право на получение основного общего образования»

ГЕНЕРАЛЬНАЯ ПРОКУРАТУРА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПРЕДСТАВЛЕНИЕ от 28 апреля 2006 г. № 21-22-06

ОБ УСТРАНЕНИИ НАРУШЕНИЙ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА, ГАРАНТИРУЮЩЕГО ПРАВО НА ПОЛУЧЕНИЕ ОСНОВНОГО ОБЩЕГО ОБРАЗОВАНИЯ

Результаты организованной Генеральной прокуратурой Российской Федерации проверки и анализ данных статистики свидетельствуют о том, что позитивные изменения государственной политики в области образования реализуются медленно. Развитие регионального правотворчества, связанное с внесенными Федеральным законом от 22.08.2004 № 122-ФЗ изменениями в Закон РФ «Об образовании», происходит неинтенсивно. Право несовершеннолетних на получение основного общего образования повсеместно нарушается. Прокурорами установлены многочисленные нарушения прав граждан на общедоступность и бесплатность основного общего образования, предусмотренных статьей 26 Всеобщей декларации прав человека, статьей 43 Конституции России и статьей 5 Закона РФ «Об образовании» (далее — Закон). В Республиках Алтай, Дагестан, Саха (Якутия), Хакасия и Чувашской Республике, Пермском, Приморском краях, Иркутской, Камчатской, Мурманской, Новгородской, Орловской, Ростовской, Рязанской, Смоленской, Ярославской областях, городах Москве и Санкт-Петербурге, Еврейской автономной области, Ханты-Мансийском и Ямало-Ненецком автономных округах выявлены правовые акты органов государственной власти и местного самоуправления, а также локальные акты образовательных учреждений, противоречащие федеральному законодательству об образовании. Распространение получили такие нарушения, как ведение учебного процесса при отсутствии лицензий либо истечении сроков их действия, без аттестации и аккредитации, предусмотренных пунктами 6, 16, 19 статьи 33 Закона, что свидетельствует об отсутствии надлежащего контроля со стороны территориальных органов управления образованием (Республики Дагестан, Карелия, Чувашская Республика, Красноярский, Пермский, Хабаровский края, Воронежская, Владимирская, Иркутская, Кемеровская, Курская, Мурманская, Псковская, Ростовская, Сахалинская, Тульская области, г. Санкт-Петербург, Ямало-Ненецкий, Эвенкийский автономные округа и другие регионы). В Пермском крае на момент проведения проверки у каждого третьего образовательного учреждения, реализующего программы основного общего образования, истекли сроки действия лицензии на право ведения образовательной деятельности. Причиной несвоевременного получения лицензии явилась ненадлежащая организация учредителями работы по подготовке образовательных учреждений к процедуре лицензирования. В Кировской области десятки школ (51) вели образовательную деятельность без лицензии. В Республике Саха (Якутия), несмотря на то, что прокурорскими проверками выявлены факты осуществления школами безлицензионной деятельности с 2004 года, в отчете отдела инспектирования и контроля республики от 15.07.2005 указано о стопроцентном лицензировании общеобразовательных учреждений. Уставы многих образовательных учреждений не приведены в соответствие с действующим законодательством. В них не содержится обязательных сведений, предусмотренных статьей 13 Закона, т.е. важнейших параметров образовательной деятельности, касающихся прав обучающихся. Включены незаконные положения об установлении испытаний при приеме в образовательные учреждения, отчислении из них, наложении дисциплинарных взысканий на учащихся. Источниками формирования финансовых ресурсов указаны кредиты банков и других кредиторов (в нарушение п. 2 ст. 32 Закона). В школе № 278 г. Санкт-Петербурга в соответствии с правилами приема в 2005/2006 учебном году преимущественным правом при зачислении пользовались дети, родители которых работали в школе или изъявили желание поступить туда на работу. Кроме того, прием в пятые классы производился на конкурсной основе после собеседования. Уставами ряда образовательных учреждений Ольгинского муниципального района Приморского края обязанность по организации питания обучающихся возложена частично на родителей, что противоречит пункту 5 статьи 51 Закона. Прокурором г. Гусь-Хрустальный Владимирской области опротестовано Положение о совете по охране прав и профилактике правонарушений учащихся средней школы № 3, который уполномочен решать вопросы передачи детей, оставшихся без родителей, под опеку (попечительство), что противоречит статьям 122, 123 Семейного кодекса РФ. Нарушая принцип общедоступности основного общего образования, администрации учреждений ввели правила, ограничивающие прием учащихся в школы по принципу территориальности, устанавливающие приоритет в приеме детей сотрудников образовательных учреждений. Зачисление учащихся в школы производилось по результатам экзаменов, тестирований, собеседований, заключений психолого-педагогических комиссий. Прием в последующие классы — также по итогам собеседований и с учетом личных достижений. В Приморском крае, Волгоградской, Псковской областях, г. Москве в нарушение статьи 5 Закона в некоторых локальных актах образовательных учреждений предусмотрены ограничения в приеме в школу с учетом места жительства детей и прием на конкурсной основе. В Волгоградской области, г. Москве в уставы ряда образовательных учреждений включены положения о приеме на учебу в первые классы на основании заключения психолого-педагогической комиссии, а зачисление во вторые и последующие классы осуществляется при наличии свободных мест по итогам собеседования. Распространены случаи незаконного исключения учащихся из общеобразовательных учреждений с нарушением требований статьи 19 Закона — за неуспеваемость, пропуски занятий, несоблюдение устава, совершение правонарушений; исключения детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, без согласия органов опеки и попечительства. При этом мер к трудоустройству несовершеннолетних администрациями школ, органами управления образованием, комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав не принималось (Республики Алтай, Дагестан, Чувашская Республика, Красноярский, Пермский, Приморский края, Белгородская, Волгоградская, Воронежская, Иркутская, Кемеровская, Мурманская, Тульская, Ярославская области, г. Санкт-Петербург, Еврейская автономная область и другие регионы). Так, в одной из школ г. Новомосковска Тульской области за два учебных года отчислены за неуспеваемость 26 учащихся. По уставу Вязоватовской школы Воронежской области учащийся, осужденный к условной мере наказания или имеющий судимость, не вправе продолжать обучение, что противоречит пункту 1 статьи 5 Закона. В Республике Дагестан некоторые руководители общеобразовательных учреждений вынуждали родителей забирать из школы документы детей, совершивших правонарушения. Во всех регионах выявлены факты незаконного наложения на учащихся дисциплинарных взысканий: штрафов или переводов на домашнее обучение за курение или нецензурную брань, выговоров, отстранений от занятий или условных исключений из школы за неуспеваемость и проступки, постановки на учет в подразделение по делам несовершеннолетних органов внутренних дел за несоблюдение устава. В Чувашской Республике в нарушение статей 13, 19 Закона ученики 7-го класса СОШ № 210 г. Канаша не допущены руководством школы к занятиям, поскольку в соответствии с уставом к ним была применена мера дисциплинарного взыскания — условное исключение из школы. По приказу директора средней школы № 3 г. Валдая Новгородской области учеников подвергли штрафу в размере 50 рублей за курение в здании школы. Правилами внутреннего распорядка школы № 5 г. Санкт-Петербурга предусмотрен временный либо постоянный перевод на домашнее обучение учащегося за курение в школе, а также если учащийся принесет в школу вещи, не имеющие отношения к занятиям (плейер, мобильный телефон и т.д.). Только прокурорами Кировской области за два месяца текущего года вынесено 156 протестов на незаконные положения локальных актов учебных заведений. Повсеместно нарушается принцип бесплатности основного общего образования, что проявляется в принуждении родителей учащихся к внесению так называемых «вступительных взносов» при приеме детей в общеобразовательные учреждения, оказанию благотворительной помощи, внесению добровольных пожертвований на различные нужды учреждения, в том числе финансируемые из бюджета. Однако такая помощь вопреки пункту 8 статьи 41 Закона, статьям 1, 4, 5 Федерального закона «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» зачастую носит принудительный характер. Между образовательными учреждениями и родителями учеников заключаются договоры, обязывающие благотворителя (родителя) оказывать образовательному учреждению помощь в виде денежных взносов (наличными или по безналичному расчету), а также в виде имущества. Решением родительских собраний лица, не имеющие возможности внести средства на ремонт образовательного учреждения, обязываются отработать на ремонте школы либо приобрести строительные материалы. В школе г. Грузино Новгородской области разработано Положение о добровольных взносах родителей (законных представителей), которое вынуждает их платить взносы или покупать стройматериалы либо оказывать другие услуги. С родителями учеников школы № 1 Старорусского района заключены договоры, по которым они должны в течение 9 месяцев вносить деньги на нужды школы в размерах, определенных родительским комитетом. В Ямало-Ненецком автономном округе в школе № 6 принято Положение о добровольных взносах родителей, причем предусмотрена доплата педагогам в размере 150 рублей за «своевременное и качественное взимание родительской платы». В г. Санкт-Петербурге в школе № 430 Петродворцового района родителей первоклассников обязали оказать благотворительную помощь на установку стеклопакетов в классе. Администрацией школы № 1268 г. Москвы незаконно привлечены денежные средства родителей на уборку помещений, покупку школьной мебели, ремонт школы. В г. Каспийске Республики Дагестан в феврале 2006 года ученик 6-го класса школы № 2 не был допущен к урокам классным руководителем, так как не принес денег на ремонт и охрану школы. Прокуратурой г. Санкт-Петербурга направлено в суд уголовное дело в отношении учителя школы № 262 В.А. Новак, из-за издевательств которой отказавшийся сдать деньги на ремонт школы ученик 8-го класса Р.В. Лебедев совершил самоубийство, бросившись под поезд. В нарушение статьи 45 Закона, пункта 4 Правил оказания платных образовательных услуг общеобразовательными учреждениями в качестве таковых предоставлялись услуги, предусмотренные соответствующей образовательной программой и государственными образовательными стандартами, а также развивающие и оздоровительные услуги для детей, оказываемые через кружки, секции, спортивные мероприятия, дискотеки и т.д. При этом договоры на их оказание иногда не составлялись. В некоторых регионах органами управления образованием установлены нормы получения средств на оказание таких услуг (Республика Саха (Якутия), Приморский край, Волгоградская, Мурманская, Новгородская области). Так, в школе № 25 г. Владивостока Приморского края платно оказывались услуги по предметам, включенным в основную программу: математике, физике, информатике, русскому языку, химии. В школах № 8, 10 Арсеньевского городского округа образовательные услуги оказывались в рамках учебного плана путем снижения установленной наполняемости классов, деления классов на подгруппы. По протесту прокурора Новгородской области отменены незаконные положения Приказа комитета образования от 15.12.2003 № 746 в части утвержденной годовой нормы получения внебюджетных средств от оказания платных дополнительных образовательных услуг. Имущество образовательных учреждений не всегда используется по целевому назначению. За проверяемый период имели место случаи незаконной передачи его в аренду без проведения экспертной оценки в нарушение пункта 4 статьи 13 Федерального закона «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» (Республика Татарстан, Пермский, Приморский края, Волгоградская, Мурманская области, Ханты-Мансийский автономный округ — Югра). В г. Дербенте Республики Дагестан учебные помещения, а также столовые, спортзалы, мастерские сдавались в аренду частным лицам, в то же время из-за нехватки помещений в 11 школах города обучение проходило в три смены. Во дворе коррекционной школы № 7 организована платная автостоянка. Приговором Зеленоградского суда г. Москвы осуждены директор школы № 2609 Л.Е. Мельникова по части 1 статьи 286 УК РФ и ее заместитель Л.В. Звездина по части 2 статьи 290, части 1 статьи 286 УК РФ к условным мерам наказания за получение взятки за предоставление в аренду помещения актового зала школы для проведения собрания членов гаражно-строительного кооператива. В ряде школ, особенно расположенных в отдаленных районах или сельской местности, образовательный процесс в нарушение пункта 2 части 3 статьи 32 Закона реализуется не в полном объеме. Отдельные предметы (иностранный язык, история, физкультура, музыка и др.) не преподаются, либо преподавание осуществляется лицами, не имеющими соответствующего образования (Республика Алтай, Кемеровская область, Еврейская автономная область, Ямало-Ненецкий автономный округ и др.). Материально-техническое обеспечение многих образовательных учреждений и оснащение образовательного процесса остаются неудовлетворительными (ст. 32 Закона). В ряде школ отсутствуют водоснабжение, канализация, санитарно-технические средства. В подавляющем большинстве сельских школ сохраняется печное отопление. Дети получают образование в неприспособленных для обучения помещениях, с угрозой для жизни и здоровья. В некоторых регионах средства на капитальный ремонт не выделялись десятилетиями. Например, в г. Перми при наличии соответствующих заключений о неудовлетворительном техническом состоянии объектов средства на капитальный ремонт учреждений образования не выделялись от 15 до 30 лет. В Кочевском районе Коми-Пермяцкого округа здания трех образовательных учреждений, имеющих лицензию на образовательную деятельность, списаны, но продолжают эксплуатироваться. В Новгородской области в каждой пятой школе отсутствует канализация, почти в половине нет водопровода и централизованного отопления. В 2006 году по требованию прокуроров Республики Саха (Якутия) и г. Москвы приостановлена эксплуатация помещений ряда образовательных учреждений, нахождение в которых опасно для жизни детей в связи с аварийным состоянием зданий. В большинстве образовательных учреждений учащиеся обеспечивались учебными пособиями в среднем на 50 — 70%. Родители вынуждены приобретать учебники самостоятельно или платить за их использование из школьной библиотеки, что противоречит пункту 4 статьи 50 Закона, пункту 49 Типового положения об общеобразовательном учреждении, статье 8 Федерального закона «О библиотечном деле». Так, в 2005 году не поступили учебники в 16 школ Красноармейского района Приморского края. В Белгородской области учащиеся на 90% обеспечены учебниками за счет родительских средств. Полного обеспечения бесплатным комплектом учебников нет почти ни в одном районе Новгородской области. Образовательные учреждения не в полной мере создали условия, гарантирующие охрану и укрепление здоровья обучающихся. В нарушение статьи 51 Закона не согласованы с органами здравоохранения учебная нагрузка и режим занятий. Здания и помещения не отвечают требованиям пожарной безопасности, а также установленным санитарным нормам и правилам по освещенности, набору мебели, оснащенности пищеблоков и санузлов. Превышаются предельно допустимые нормы комплектации классов. Не соблюдается предусмотренная лицензией предельная численность обучающихся. Не созданы необходимые условия для питания и медицинского обслуживания учащихся. Так, более чем в половине регионов в школах отсутствуют медицинские кабинеты, а если и имеются, то не укомплектованы специальной мебелью, соответствующей техникой, приборами, необходимыми препаратами и квалифицированными кадрами. В нарушение статьи 51 Закона учебное расписание, режим дня и занятий составляются без согласования с органами здравоохранения, без учета умственной работоспособности обучающихся. Продолжительность перемен не соответствует установленным нормам, допускается сокращение их времени. Повсеместно нарушаются санитарные нормы и правила, предусмотренные «Гигиеническими требованиями к условиям обучения в общеобразовательных учреждениях. СанПиН 2.4.2.1178-02», в части освещенности помещений, набора мебели (не учитываются росто-возрастные изменения обучающихся), оснащения пищеблоков, оборудования и содержания санузлов. В кабинетах нет умывальников, классные доски не оборудованы софитами, отсутствуют душевые в спортзалах и т.д. Зачастую организация, режим и качество питания учащихся не отвечают предъявляемым требованиям. В ряде школ отсутствует надлежащий контроль за состоянием фактического питания и качеством продуктов, санитарно-гигиеническим состоянием пищеблоков. Калорийность завтраков и обедов не соответствует физиологическим потребностям растущего детского организма. Молочные, мясные блюда отсутствуют, натуральные продукты заменены консервированными, горячее питание — буфетным. В некоторых школах питание вообще не организовано. В Волгоградской, Курской областях горячим питанием обеспечено около 60% школьников, в г. Санкт-Петербурге — 52%. Принятые региональные программы безопасности образовательных учреждений не выполняются в полном объеме. В нарушение статьи 5 Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности», пункта 3 части 3 статьи 32 Закона в них не созданы условия для предупреждения и пресечения экстремизма и терроризма. Зачастую охрана школ осуществляется техническим персоналом (сторожа, вахтеры, уборщики) либо не имеющими лицензии охранниками. Даже в крупных городах значительная часть школ не оборудована кнопками тревожной сигнализации, предназначенными для экстренного вызова органов внутренних дел и пожарной охраны. Большинство сельских школ не имеют охраны и средств телефонной связи. Решение проблем их безопасности и антитеррористической защищенности возложено на родителей (законных представителей) учащихся, которые заключают договоры на охрану школ с лицензированными охранными агентствами и оплачивают их услуги. Аналогичные нарушения выявлены в деятельности негосударственных образовательных учреждений и специальных учебно-воспитательных учреждений для подростков с девиантным поведением. Работа образовательных учреждений и органов управления образованием по выявлению, учету и устройству детей, не посещающих или систематически пропускающих занятия по неуважительным причинам; принятию действенных мер по воспитанию и получению ими обязательного основного общего образования; профилактике безнадзорности и правонарушений налажена слабо вопреки требованиям статьи 31 Закона, статей 9, 14 Федерального закона «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних». Отсутствие эффективного взаимодействия с другими субъектами профилактики правонарушений негативно сказывается на состоянии подростковой преступности. Примерно половина несовершеннолетних, совершивших преступления в 2005 году, — учащиеся школ. Факты сокрытия совершения учащимися правонарушений со стороны администрации образовательных учреждений выявлены прокурорами Чувашской Республики, Кировской, Мурманской, Новгородской областей, Ямало-Ненецкого автономного округа. В 2004 — 2005 годах в Республиках Бурятия, Дагестан, Красноярском, Пермском, Приморском краях, Белгородской, Курской, Липецкой, Сахалинской областях, городах Москве, Санкт-Петербурге и других регионах правоохранительными органами было возбуждено 79 уголовных дел по фактам жестокого обращения с учащимися и применения недозволенных методов воспитания, присвоения денежных и материальных ценностей, злоупотребления должностными полномочиями, изготовления и реализации поддельных документов об образовании. Прокуратурой Приморского края возбуждено уголовное дело в отношении руководителей МОУ СОШ № 151 по факту представления недостоверной статистической отчетности в части завышения количества учащихся и превышения в связи с этим фонда оплаты труда. Прокуратурой г. Санкт-Петербурга расследуется уголовное дело по статье 156 УК РФ в отношении бывшего педагога школы № 468 Г.А. Лукиной, которая за плохую успеваемость лишала учащихся обедов, била по рукам, заставляла убирать столовую и туалеты, публично их оскорбляла. Прокуратурой Партизанского района Приморского края направлено в суд уголовное дело по обвинению по статьям 130, 156 УК РФ преподавателя начальных классов средней школы с. Золотая Долина И.М. Горовой, которая заставила учащихся четвертого класса вылизывать языками пол. В Красноярском крае осуждены к штрафу воспитатели Ачинского кадетского корпуса С.А. Калинина и М.Ю. Белозеров, причинившие утюгом ожоги спины и ягодиц одному воспитаннику и травмировавшие барабанную перепонку уха другому. Указанные нарушения стали возможны из-за отсутствия должного контроля со стороны органов управления образованием за деятельностью общеобразовательных учреждений и недостатков в кадровой работе. Не соответствует образовательным стандартам процесс обучения подростков, находящихся в центрах временного содержания несовершеннолетних правонарушителей органов внутренних дел. Порядок организации и проведения образовательного процесса в указанных учреждениях не разработан. Установлены факты несоблюдения требований статьи 112 Уголовно-исполнительного кодекса РФ о получении осужденными в воспитательных колониях основного общего образования на базе вечерней образовательной школы в Республике Татарстан, Пермском и Приморском краях, Белгородской, Иркутской, Курской, Псковской, Ульяновской областях. Год назад Генеральной прокуратурой Российской Федерации Министру образования и науки Российской Федерации и Министру юстиции Российской Федерации были внесены представления с требованием об устранении массовых нарушений права несовершеннолетних, содержащихся под стражей в следственных изоляторах, на получение основного общего образования. Одной из причин указанных нарушений явилось отсутствие нормативного акта, регулирующего порядок организации и финансирования процесса их обучения. Однако проверка показала, что до настоящего времени необходимый правовой акт министерствами не принят и нарушения закона не устранены. Не проводилось обучение несовершеннолетних в следственных изоляторах Республик Алтай и Карелия, Пермского края, Белгородской, Владимирской, Кировской, Курской, Новгородской и других областей. Изложенное свидетельствует о ненадлежащем выполнении должностными лицами органов образования, в том числе и Министерства образования и науки Российской Федерации, функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, воспитания, социальной поддержки и защиты учащихся общеобразовательных учреждений, возложенных на него Положением о Министерстве образования и науки Российской Федерации, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 15.06.2004 № 280. На основании изложенного, руководствуясь статьей 24 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», предлагаю:

1. В пределах своих полномочий принять меры по устранению выявленных нарушений закона и реальному улучшению условий получения гражданами основного общего образования.

2. Разработать и установить совместно с Министерством юстиции Российской Федерации порядок организации обучения несовершеннолетних, содержащихся под стражей в следственных изоляторах.

3. Разработать совместно с МВД России порядок организации обучения подростков, находящихся в центрах временного содержания несовершеннолетних правонарушителей. О принятых мерах прошу сообщить в Генеральную прокуратуру Российской Федерации в установленный законом срок.

Заместитель Генерального прокурора Российской Федерации С. Н. Фридинский

---