Представление Генпрокуратуры России от 28.09.2000 № 21-19-2000

«Об устранении нарушений федерального законодательства о начальном и среднем профессиональном образовании»

ГЕНЕРАЛЬНАЯ ПРОКУРАТУРА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПРЕДСТАВЛЕНИЕ от 28 сентября 2000 г. № 21-19-2000

ОБ УСТРАНЕНИИ НАРУШЕНИЙ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О НАЧАЛЬНОМ И СРЕДНЕМ ПРОФЕССИОНАЛЬНОМ ОБРАЗОВАНИИ

Организованные Генеральной прокуратурой Российской Федерации проверки в 30 субъектах Федерации выявили массовые нарушения законности, связанные с ущемлением прав граждан на получение начального и среднего профессионального образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях.

Статьей 26 Всеобщей декларации прав человека провозглашено, что профессиональное и техническое образование должно быть общедоступным и бесплатным. Между тем эти права граждан, закрепленные в ст. 43 Конституции Российской Федерации и в ст. 5 Закона Российской Федерации «Об образовании» (далее — Закон), не обеспечиваются. Более того, на протяжении последних лет стремительно нарастает коммерциализация профессионального образования, в связи с чем все более сужается его доступность.

Вопреки требованиям ст. 16 Закона в правилах приема образовательных учреждений начального и среднего профессионального образования содержатся дискриминационные ограничения: установление возрастного ценза, определенного места жительства, ценза оседлости, преимущественное зачисление лиц, чьи родители внесли «добровольный» взнос, детей работников системы образования; внеконкурсное зачисление лиц, оплативших учебу на платных подготовительных курсах, и т.д.

Правилами приема в профессиональное училище № 43 Омской области установлено, что поступление граждан на учебу возможно только после прохождения ими платных подготовительных курсов и оплачиваемого тестирования, а в Омском сельскохозяйственном техникуме освобождались от вступительных экзаменов лица, уплатившие за каждый экзамен 2500 руб. В профессиональном лицее № 15 г. Перми не прошедшие по конкурсу абитуриенты зачисляются «кандидатами в студенты» и два семестра обучаются за плату.

Вышеуказанные нарушения прав граждан при приеме выявлены в образовательных учреждениях Республик Карелия, Коми, Мордовия, Удмуртской и Кабардино — Балкарской Республике, Приморского края, Амурской, Архангельской, Брянской, Ивановской, Камчатской, Кировской, Нижегородской, Пермской и Рязанской областей, учреждениях закрытых административно — территориальных образований (далее — ЗАТО) и др.

Сокращению общедоступности начального профессионального образования способствует то обстоятельство, что до настоящего времени не приведены в соответствие с Законом Приказы министерства от 22.06.94 № 215 и от 30.06.95 № 367, которыми установлена конкурсность зачисления поступающих и сдача ими вступительных экзаменов и иных видов вступительных испытаний при приеме в государственные учреждения начального профессионального образования.

На протяжении последних десяти лет идет процесс разрушения системы начального профессионального образования. Число учреждений данного вида сократилось с 4346 в 1989/90 г. до 3911 в 2000 г., а общая численность обучающихся за этот же период — с 2 млн. чел. до 1,66 млн. чел. (-17%). Из оставшегося количества профтехучилищ 830 преобразованы в профессиональные лицеи, которые фактически недоступны для социально незащищенных подростков, поскольку прием в них незаконно осуществляется на конкурсной основе. Между тем сегодня 75% обучающихся в учреждениях начального профессионального образования составляют подростки из неполных и малоимущих семей, для которых учеба в этих учреждениях является единственной возможностью приобрести рабочую специальность.

Наряду с этим все больший размах приобретают масштабы незаконной реализации в учреждениях начального профобразования программ среднего профессионального образования, чему способствует противоречащий Закону (п. п. 3 и 4 ст. 23) Приказ Минобразования России от 19.12.95 № 628, разрешивший профессиональным лицеям реализовывать программы среднего профессионального образования. Ввиду незаконности данного правового акта в апреле 1997 г. он был отменен (Приказ № 722), однако затем издан новый — от 29.05.97 № 1072, который вновь разрешил учреждениям начального профобразования реализовывать программы среднего профессионального образования до окончания срока действия лицензий. Прошло более трех лет, однако указанная практика продолжается. К примеру, департаментом образования и науки Пермской области продлены сроки лицензий ряду профессиональных лицеев, так как реализация программ среднего профессионального образования стала фактически основным направлением деятельности 20 лицеев области.

Указанная практика направлена не на улучшение качества образовательного процесса, а на получение дополнительной материальной выгоды, поскольку заработная плата и должностные оклады педагогических работников лицеев на 15% выше, чем у их коллег в учреждениях начального профессионального образования.

Вопреки требованиям ст. ст. 5, 45 и 50 Закона Российской Федерации «Об образовании» широкое распространение получила практика введения денежных поборов. Плата взимается за образовательные услуги, оказываемые в рамках государственных образовательных стандартов: за академические справки, бланки студенческих билетов, зачетных книжек, дипломов и приложений к ним, за пересдачу экзаменов, консультации, собеседования, за пользование библиотечным фондом и т.д. С обучающимися и их родителями заключаются договоры о частичной плате за обучение на местах, финансируемых за счет бюджета, они оплачивают развитие материально — технической базы, приобретение горюче — смазочных материалов, инструментов и т.д.

В Омском строительном техникуме приказом ректора введена оплата коммунальных услуг, ремонта помещений, приобретения учебных пособий и учебников в размере 500 руб. ежегодно с каждого студента. В профтехучилище № 60 Пермской области обучающиеся обязаны заключать договоры, на основании которых они помимо основной бесплатной специальности получают две дополнительные, но уже за плату. Так, обучающиеся по специальности «штурман» платят за обучение по специальностям «помощник механика» и «слесарь — ремонтник», тогда как все три названные специальности составляют единую профессию «судоводитель». В профтехучилище № 17 г. Петрозаводска (Республика Карелия) с учащихся ежегодно взималось от 2 до 4,5 тыс. руб. В Уссурийском гидромелиоративном техникуме успевающие студенты, обучающиеся по специальности «правоведение», вносят по 8000 руб., а неуспевающие — 9000 руб.

Вопреки требованиям п. 10 ст. 41 Закона нарушаются нормы предельно допустимого количества обучающихся (25%) на коммерческой основе по юридическим и экономическим специальностям.

В Рыльском авиационном техническом колледже Курской области число таких студентов, обучающихся по специальности «правоведение», составляет почти 100%, а обучающихся по экономическим специальностям — 70%. В Дальневосточном государственном гуманитарно — техническом колледже Приморского края, в Пермском химико — технологическом техникуме обучение по юридическим и экономическим специальностям осуществляется исключительно за плату. Только на платной основе обучаются студенты по специальности «правоведение» в Лысьвенском политехническом колледже, юридическим и экономическим специальностям в Пермском химико — технологическом техникуме Пермской области. Аналогичное положение и в других регионах.

Распространению платности образовательных услуг, оказываемых в рамках государственных образовательных стандартов, способствует направленное на места письмо заместителя Министра образования Российской Федерации от 15.09.99 № 06-51-6/ин/17-06 «Об экономике образовательных учреждений начального профессионального образования», в соответствии с которым к дополнительным образовательным услугам на платной основе отнесен экстернат, что противоречит ст. ст. 5, 10, ч. 3 ст. 45 Закона.

Согласно ст. 50 Закона обучающиеся должны обеспечиваться стипендиями. Однако в нарушение Федерального закона «О минимальном размере оплаты труда» размеры стипендий занижаются, а в ряде мест они не выплачиваются в течение нескольких лет.

В четырех профессиональных училищах Кировской области задолженность по стипендиям не погашена еще за 1997 г. В профтехучилище № 66 Нижегородской области учащиеся не получают стипендии в течение пяти лет. Наряду с этим массовый характер приобрела незаконная практика лишения учащихся стипендий за совершение дисциплинарных поступков. Только в трех профессиональных училищах Кемеровской области в течение года 898 студентов были лишены стипендий за текущую неуспеваемость, пропуски занятий. Со стипендий взимаются средства на укрепление материальной базы образовательных учреждений. Отвлечение средств со статьи расходов «Стипендия» на другие цели по учреждениям начального профессионального образования Республики Мордовия в 1998 — 1999 гг. составило свыше 500 тыс. руб. В профтехучилище № 19 г. Петрозаводска в течение сентября — декабря 1999 г. стипендия выдавалась в размере 7 руб. 21 коп., а 60 руб. изымалось «на нужды» училища, при этом в ведомостях студенты расписывались за получение полной суммы. Такие же нарушения допускаются и в других регионах.

В крайне неблагоприятные условия поставлены дети — сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей. Система начального профессионального образования в течение десятилетий являлась базой для их социализации, однако теперь социальные гарантии, предусмотренные для таких детей действующим законодательством, не выполняются, что фактически ставит их на грань выживания. Права детей — сирот нарушаются при приеме, обучении, отчислении и выпуске. Им отказывают в приеме по мотивам превышения предельной численности, установленной лицензией, как не прошедшим по конкурсу, из-за отсутствия мест в общежитиях, порой они зачисляются в учебные заведения на коммерческой основе.

Не выдерживает критики организация производственной практики, являющейся неотъемлемой частью образовательного процесса. Во многих сельских и отдаленных от областного центра районах образовательные учреждения вовсе не в состоянии обеспечить ее прохождение, в некоторых училищах она не проводится годами. Ряд профтехучилищ Ивановской области, не имея возможности организовать производственную практику, выпускают обучающихся досрочно. Во многих регионах практика организована на базе собственных производственных мастерских, где обучение производится на морально устаревшем оборудовании, которое не применяется на производстве. Невозможность отработки практических навыков, по существу, делает бессмысленным пребывание обучающихся в образовательных учреждениях, а выданное свидетельство о получении профессии не дает возможности работать по специальности.

В нарушение ст. 37 Конституции Российской Федерации, ст. 180 КЗоТ РФ в подавляющем большинстве проверенных регионов практика не оплачивается. Ссылаясь на тяжелое финансовое положение, хозяйственные руководители предприятий отказываются заключать договоры с образовательными учреждениями о прохождении практики, если в них предусмотрена ее оплата, или же заключают дискриминационные договоры с обучающимися о ее оплате либо бесплатном прохождении. Вместо принятия действенных мер руководители образовательных учреждений идут по пути наименьшего сопротивления — заключения договоров с родителями обучающихся об оплате расходов, связанных с организацией практических занятий (в профтехучилищах Кировской области — от 300 до 1200 руб. ежегодно). Наряду с этим там, где практика оплачивается, 50% заработка учащихся незаконно изымается в распоряжение администрации учреждений.

В нарушение закона многие учащиеся, в том числе сироты, не обеспечиваются общежитиями. При наличии нуждающихся в общежитиях получила распространение тенденция их закрытия, сдачи в аренду с грубым нарушением требований законодательства.

Администрация профессионального училища № 23 Архангельской области передала в аренду общежитие общей площадью более 1000 кв. м, причем договор изначально был заключен без согласия собственника, оплата производилась ненадлежаще. Между тем учащимся приходилось затрачивать немалые средства на проезд, который ежедневно обходился в 25 руб.

В общежитиях средних профессиональных образовательных учреждений Приморского края, Тверской области плата за проживание составляет от 40 до 300 руб. В профессиональном училище № 60 Канавинского района Нижегородской области плата за место в общежитии составляет 60 руб. при размере стипендии 58 руб., а в аграрном техникуме Омской области — 60 руб. при стипендии 67 руб. 20 коп. Предусмотренные законом компенсации учащимся, не обеспеченным общежитиями и несущим расходы по найму жилой площади, не выплачиваются. В Новгородском медицинском колледже их не получают даже дети — сироты.

Наряду с этим в условиях крайне скудного финансирования образовательных учреждений распространяется практика нецелевого использования бюджетных средств — для повышения заработной платы сотрудников, выдачи премий, содержания сверхштатных должностей и т.д.

В профессиональном училище № 21 г. Лабытнанги Ямало — Ненецкого автономного округа, например, из бюджетных средств оплачивались штрафы за административные правонарушения, совершенные сотрудниками училища, пени за хранение посылок. По данным фактам возбуждено уголовное дело.

Нецелевому использованию денежных средств способствуют соответствующие разъяснения Минобразования России, направляемые на места. В частности, письмо от 28.12.95 № 86-М гласит, что руководители учебных заведений самостоятельны в вопросах перераспределения выделенных ассигнований. Письмами от 27.01.97 и 29.12.97 министерство разрешило использовать средства, выделенные на питание, для выплаты заработной платы, что, в свою очередь, влечет наложение штрафов и снижение финансирования образовательных учреждений со стороны территориальных органов федерального казначейства.

В то же время руководство образовательных учреждений не использует предоставленные законом возможности для улучшения своего финансового положения, пополнения внебюджетных фондов. В частности, п. 11 ст. 39 Закона учреждениям образования разрешено выступать в качестве арендодателя своего имущества, используя полученные средства на обеспечение и развитие образовательного процесса. Между тем, хотя этот вид деятельности практикуется повсеместно, прибыль из нее не извлекается, так как договоры об аренде заключаются в ущерб учебным заведениям. В них не предусматривается арендная плата, не определяется срок действия договора, не обеспечивается страховая защита имущества, сданного в аренду, не предусматриваются штрафные санкции за невыполнение обязательств, договоры об аренде не согласовываются в установленном порядке с собственником имущества.

Сердобским сельскохозяйственным техникумом Пензенской области передано в аренду ПО «Агрохимия» сроком на 5 лет имущество учебного хозяйства. За время пользования арендная плата не вносилась, техникумом недополучено 329,5 тыс. руб. Между Омским техникумом мясной и молочной промышленности и частным предприятием «Нокс» заключен договор аренды двух этажей общежития. В свою очередь, предприятие заключило договоры субаренды с гражданами и, получив арендную плату с жильцов, с учебным заведением не рассчиталось. Только по решению Арбитражного суда Омской области с предприятия взыскана задолженность на сумму свыше 67 млн. руб. Аналогичные факты выявлены в большинстве проверенных регионов, ЗАТО.

Таким образом, в условиях кризисного финансирования образовательных учреждений, на которое ссылаются руководители учреждений профессионального образования, органы управления образованием на местах и Минобразования России, ими нередко проявляются бесхозяйственность, неумение и нежелание пользоваться предоставленными законом возможностями для эффективного функционирования системы.

В нарушение п. 3 ст. 11 Закона многие образовательные учреждения до настоящего времени не заключили с учредителями договоры, определяющие их отношения, в том числе по вопросам финансирования, реорганизации, ликвидации. Например, Минобразование России, являясь учредителем 52 учреждений начального профессионального образования Кировской области, ни с одним из них не заключило такой договор.

Вопреки требованиям ст. ст. 48, 49, 51 ГК РФ и ст. 33 Закона ряд образовательных учреждений Республик Мордовия, Саха (Якутия), Ивановской, Курганской, Курской и других областей, ЗАТО не прошли государственной регистрации, с момента которой возникают права юридического лица, а также регистрации в налоговых органах.

Во всех проверенных субъектах Федерации выявлены нарушения требований ст. 33 Закона о порядке лицензионной деятельности. Образовательная деятельность осуществляется либо без лицензий вообще, либо с просроченными лицензиями, отсутствуют лицензии на отдельные специальности. Не имеют лицензий на ведение образовательной деятельности большинство филиалов учреждений начального профессионального образования. В нарушение п. 3 ст. 55 ГК РФ их руководители осуществляют образовательную деятельность без соответствующих документов, доверенности.

Уставы многих образовательных учреждений не приведены в соответствие со ст. 13 Закона. В них не содержатся важнейшие параметры образовательной деятельности, касающиеся прав обучающихся, в том числе основания для отчисления и восстановления, что приводит к повсеместному нарушению их прав на образование. В Амурской области учащихся колледжей, обучающихся на бесплатной основе, после отчисления из образовательных учреждений восстанавливали за плату в сумме 1000 руб. В Республике Коми плата за восстановление составляла 10 минимальных размеров оплаты труда.

Генеральная прокуратура неоднократно обращала внимание руководства Минобразования России на незаконность уставов многих образовательных учреждений, процветание практики поборов с учащихся и их родителей, нарушения требований о лицензировании, бесконтрольность в вопросах сдачи имущества в аренду, обеспечения общежитиями, незаконное введение штрафных санкций. Однако, как показала настоящая проверка, состояние ведомственного контроля, и прежде всего со стороны Министерства образования России, продолжает оставаться неудовлетворительным.

Будучи учредителем профессиональных училищ Архангельской области, министерство не определило полномочия регионального органа управления образованием, оставив без действенного контроля деятельность этих учреждений. В области отсутствует региональная программа развития профобразования, в связи с чем система оказалась не готовой к увеличению числа абитуриентов. Областной департамент образования не обладает полной информацией о нарушениях при выплате стипендий, организации питания, взимания платы за общежитие, нерациональное использование федеральной собственности, не принимает надлежащих мер по выявленным нарушениям.

Министерство образования Республики Мордовия, не имея на то полномочий, утверждало уставы учреждений начального профессионального образования. Министерство образования Республики Карелия фактически устранилось от осуществления контроля за деятельностью учреждений начального профобразования, комплексные проверки училищ не проводятся и только один раз в 5 лет анализируется их деятельность в ходе очередной аттестации.

Отсутствует должный контроль за деятельностью учреждений со стороны Министерства образования и науки Кабардино — Балкарской Республики. Из запланированных в 1999 г. 13 проверок учреждений начального профессионального образования реализовано всего семь. В ходе проверок выявлялись нарушения по различным направлениям деятельности, однако конкретные виновные лица не устанавливались. Несмотря на распространенность нарушений в работе, ни один руководитель не привлекался к ответственности.

Сообщая об изложенном и руководствуясь ст. 24 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», предлагаю:

1. Принять меры к устранению отмеченных нарушений федерального законодательства о начальном и среднем профессиональном образовании.

2. Незамедлительно привести нормативно — правовую базу, регулирующую деятельность учреждений начального профессионального образования, в соответствие с Законом Российской Федерации «Об образовании».

3. С учетом льгот, предусмотренных Федеральным законом «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей — сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», обеспечить их реальное предоставление.

О результатах принятых мер прошу сообщить в Генеральную прокуратуру Российской Федерации.

---