Представление Счетной палаты РФ от 29.09.1999 № 12-22/544

<О результатах проверки целевого и эффективного использования средств федерального бюджета и внебюджетных источников в Министерстве образования Российской Федерации>

СЧЕТНАЯ ПАЛАТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПРЕДСТАВЛЕНИЕ от 29 сентября 1999 г. № 12-22/544

Настоящее представление направляется в соответствии со ст. 23 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации» по результатам проверки целевого и эффективного использования средств федерального бюджета и внебюджетных источников в Министерстве образования Российской Федерации. В ходе проверки выявлены нарушения Закона Российской Федерации «Об образовании», Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», Федерального закона «О науке и государственной научно — технической политике», федеральных законов о федеральном бюджете на соответствующие годы, Федерального закона «О бухгалтерском учете», а также других законов, инструкций и иных нормативных документов, включая Положение о министерстве, утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 05.04.97 № 395. Так, в значительной степени вследствие пассивной позиции Минобразования России работа по реформированию образования должным образом не осуществляется, в результате чего, например, в нарушение Закона Российской Федерации «Об образовании» (п. 4 ст. 7) не утвержден государственный образовательный стандарт основного общего образования. Более того, до настоящего времени отечественное образование не имеет четкой перспективы своего развития. Несмотря на неоднократные попытки министерства, не сформирована общественно признанная концепция (доктрина) развития образования. В нарушение Закона Российской Федерации «Об образовании» (п. 2 ст. 1) с 1992 года и до настоящего времени не утверждена Федеральная программа развития образования, которая должна являться основой государственной политики Российской Федерации в области образования. В ходе этой работы не была обеспечена должная координация деятельности Минобразования России с Российской академией наук, Российской академией образования, другими отраслевыми академиями, а также министерствами и ведомствами Российской Федерации, региональными органами управления. Такое положение в принципе не может обеспечить последовательное развитие образовательной системы и эффективное использование бюджетных средств, выделяемых на развитие образования. Общий объем выявленных средств федерального бюджета, использованных в проверенный период незаконно и не по целевому назначению (денежный зачет, проект «Шаг за шагом», организация производства школьной мебели в г. Соколе и др.), составил 1,66 млрд. рублей, или 10,9 процента к годовому бюджету Минобразования России на 1999 год. Минобразование России не в полной мере и недостаточно активно выполняет свои функции в части участия в разработке и реализации государственной финансовой политики в сфере образования. Это подтверждается и тем, что в министерстве отсутствуют полные и систематические расчеты исполнения положения Закона Российской Федерации «Об образовании» о государственной гарантии ежегодного выделения финансовых средств на нужды образования в размере 10 процентов национального дохода. В последнее время этот показатель практически не используется, что объясняется переходом отечественной экономики в соответствии с мировой практикой на расчеты с применением ВВП (валового внутреннего продукта). В то же время Минобразование России не выступало с предложениями о соответствующей корректировке или отмене указанной законодательной нормы. В проверяемый период нормативы, на основе которых должно осуществляться финансирование образовательных учреждений (ст. 41 Закона Российской Федерации «Об образовании»), министерством не разрабатывались и на утверждение не представлялись. Нуждается в активизации работа министерства по совершенствованию сети образовательных учреждений, в том числе подведомственных, в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 17.06.98 № 600 «Об утверждении Программы экономии государственных расходов» в части совершенствования сети образовательных учреждений. В нарушение п. п. 1 — 4, 24 ст. 33 Закона Российской Федерации «Об образовании» не определен порядок регистрации образовательных учреждений, находящихся за пределами России. Подавляющее большинство приказов министерства (84 процента) подписано заместителями министра, что противоречит требованиям Постановления Правительства Российской Федерации от 13.08.97 № 1009. В Минобразовании России отсутствует целостная, четкая и достаточно полная научно обоснованная система (порядок) определения объемов финансирования основной деятельности подведомственных образовательных учреждений всех уровней (по всем статьям расходов бюджетной классификации) за счет средств федерального бюджета, текущее распределение ассигнований по учебным заведениям в полном объеме не утверждается руководством министерства. Отсутствуют также основанные на богатом опыте образовательных учреждений научно обоснованные рекомендации, регламентирующие построение экономического механизма образовательных учреждений, в том числе в части формирования их системы оплаты труда, а также достаточные методические проработки, что особенно необходимо в условиях большой хозяйственной самостоятельности вузов. В условиях широкой хозяйственной самостоятельности министерство не принимает должных мер по обеспечению в подведомственных учебных заведениях полного аналитического учета поступления и расходования всех внебюджетных средств (Государственный университет — Высшая школа экономики и др.). При значительном бюджетном недофинансировании Минобразование России допускало незаконное финансирование (в отсутствие лицензии на право ведения образовательной деятельности) Межрегионального института менеджмента (экспериментального учебного комплекса) в г. Оренбурге и Государственной полярной академии в г. Санкт — Петербурге (3187,0 тыс. рублей в 1998 г. и в проверяемом периоде 1999 г.), а также двойное бюджетное финансирование Государственного университета — Высшая школа экономики. В указанном университете имело место нарушение положения о статусе ректора (в части установления надбавок), заключение контракта с одним из руководителей с нарушениями действующего законодательства, значительная дифференциация заработной платы руководителей и сотрудников. Кроме того, по данному вузу министерством фактически была введена должность, не предусмотренная действующим законодательством (президент университета). Минобразованием России в проверенном периоде использовалась порочная и незаконная практика денежного зачета (в счет погашения бюджетной задолженности за 1996 г.), часть из которого была осуществлена по схеме товарного зачета с системой РАО «Газпром» и нанесла прямой ущерб федеральному бюджету и системе образования в сумме 737,5 млн. рублей (общий объем денежного зачета — 1,5 млрд. рублей). При освобождении (в основном в качестве аванса) в 1997 г. системы РАО «Газпром» от платежей в федеральный бюджет на сумму 1,5 млрд. рублей образовательные учреждения министерства к моменту проверки погасили свою задолженность по коммунальным услугам и получили товарно — материальных ценностей (без учета более чем двукратного завышения цен на поставляемые товары) в общей сложности только на 762 млн. рублей (не поставлены товары и услуги на сумму 387,5 млн. рублей, 350 млн. рублей (расчетно) составляет превышение цен). Выявленные же нарушения порядка проведения данного зачета делают весь его объем (1,5 млрд. рублей) нецелевым использованием средств федерального бюджета. Министерством допускалось неправомерное использование централизованных средств бюджета (включая расходы на содержание центрального аппарата), образующихся за счет средств федерального бюджета, выделяемых на финансирование образовательных учреждений. В соответствии с действующим порядком, включая требования Федерального закона «О бухгалтерском учете», нецелевые расходы централизованных средств в 1998 году составили в целом 14,2 млн. рублей. Аналогичные нарушения имеют место и в использовании Фонда стабилизации и развития, формируемого за счет добровольных отчислений вузов. Министерство допускало и другие нарушения в финансировании центрального аппарата. В частности, часть средств, вырученных от реализации бумаги (выделенной Госкомрезервом в целях поддержки системы образования), в сумме 2661,0 тыс. рублей была использована на оплату коммунальных и эксплуатационных расходов центрального аппарата министерства, что также является нецелевым использованием средств. Продолжается практика создания многочисленных посреднических организаций, на содержание которых необоснованно отвлекаются значительные средства, выделяемые государством. Имеются недостатки в реализации Международной образовательной программы в области точных наук, проводимой совместно с институтом «Открытое общество — Фонд содействия». При этом расходы в сумме 32,5 тыс. долларов США, включенные в смету, не были предусмотрены программой (организационные расходы), а следовательно, являются нецелевым расходованием средств федерального бюджета. Нарушается порядок формирования бюджетных заявок министерства. В ходе выборочной проверки установлены факты получения должностными лицами Минобразования России доходов от работы по совместительству или по договорам в образовательных учреждениях и других организациях министерства, в том числе за счет средств федерального бюджета, выделенных данным организациям. При этом выполняемая работа входила в прямые должностные обязанности этих работников или выполнялась без соответствующего документального подтверждения объема, содержания и качества работы. В число таких должностных лиц входили бывший заместитель министра (по экономике) В.А. Галанов (40 тыс. рублей), начальник Управления экономики Г.В. Боровский (52 тыс. рублей), заместитель начальника Управления экономики Н.Б. Озерова (108,4 тыс. рублей), заместители начальника Управления бухгалтерского учета и финансового контроля Т.П. Кочнова и Н.С. Пашковская (соответственно 68,4 и 19,5 тыс. рублей), бывший начальник Управления экономики С.А. Беляков (97,5 тыс. рублей), начальник Управления бухгалтерского учета и финансового контроля С.Н. Кокодеев (34,4 тыс. рублей), начальник Управления лицензирования, аттестации и аккредитации В.Н. Гуничев (11,8 тыс. рублей), его заместители В.Н. Шаулин и С.М. Калабин (соответственно 38,5 и 1,3 тыс. рублей) и начальник отдела того же управления В.В. Шибелева (40,5 тыс. рублей). В 1998 г. Государственный научно — методический центр бухгалтерского учета и аудита Минобразования России по трудовым соглашениям оплачивал работникам указанных управлений центрального аппарата Минобразования России участие в распространении нормативно — правового справочника (НПС), изданного центром (В.С. Леонтьева, Г.В. Башкина, К.Н. Котлярова, Т.Н. Подколзина, Т.И. Ветрова, И.И. Кононыхина, А.З. Демидова и другие), оказание консультационных услуг подведомственным образовательным учреждениям (М.Ю. Герасимова, Н.Б. Озерова, Т.П. Кочнова, Т.И. Ветрова и др.), участие в составлении НПС (С.Н. Кокодеев, В.А. Павлюков и др.). Указанная оплата осуществлялась в нарушение Федерального закона «Об основах государственной службы в Российской Федерации» (п. 1 ст. 11), в соответствии с которым государственным служащим запрещается заниматься другой оплачиваемой деятельности, кроме педагогической, научной или иной творческой деятельностью. Кроме того, участие в распространении некой коммерческой печатной продукции лиц, причастных к кредитованию подведомственных организаций, является по меньшей мере нарушением профессиональной этики. В целом указанные выплаты составили более 700 тыс. рублей, в том числе за счет прямых ассигнований из федерального бюджета данным организациям — 141,1 тыс. рублей, что является нецелевым расходованием бюджетных средств. Кроме того, бывший начальник Управления экономики С.А. Беляков в 1998 году получил совокупный доход в Государственном университете — Высшая школа экономики в сумме 85,3 тыс. рублей (0,5 ставки доцента по совместительству). Необходимо отметить, что в указанный период Минобразованием России неоднократно выделялись ГУВШЭ дополнительные бюджетные ассигнования на выплату заработной платы (на общую сумму 750,0 тыс. рублей), а также осуществлялось незаконное двойное финансирование указанного вуза за счет средств федерального бюджета (Минэкономики России и Минобразованием России). Кроме того, Минобразование России не контролировало движение и учет внебюджетных средств в ГУВШЭ. Несмотря на то, что бюджетные ассигнования не обеспечивают в полном объеме выполнение ряда федеральных законов и постановлений Правительства Российской Федерации в части социального обеспечения студентов и учащихся (расходы на стипендии и продукты питания), Минобразование России разрешало за счет указанных статей производить выплату заработной платы преподавателям и сотрудникам учебных заведений на общую сумму 770,2 тыс. рублей, что является нецелевым использованием бюджетных ассигнований. В 1998 году министерством допускались грубые нарушения в реализации комплексного образовательного проекта «Шаг за шагом». В частности, приемка работ у ЗАО НПО «Школа», которое должно было издавать за счет средств федерального бюджета рабочие тетради, была произведена министерством без представления исполнителем отчета о фактических затратах, предусмотренного договором с исполнителем, а также без других необходимых расчетно — платежных документов. При этом значительная часть рабочих тетрадей не прошла соответствующую экспертизу и не имела грифа министерства, а часть тетрадей не была рекомендована к изданию Федеральным экспертным советом. Средняя стоимость одной рабочей тетради, изданной за счет средств федерального бюджета, значительно (более чем в два раза) превышает ее стоимость в розничной продаже, а также среднюю стоимость одного учебника из федерального комплекта учебников. В результате отсутствия должного финансового контроля со стороны министерства часть средств (2,4 млн. рублей) федерального бюджета, полученных в счет оплаты выпуска рабочих тетрадей, была направлена исполнителем на оплату собственных расходов. Учитывая изложенное, средства федерального бюджета, затраченные Минобразованием России на реализацию комплексного образовательного проекта «Шаг за шагом» в 1998 — 1999 гг. (50,0 млн. рублей), использованы неэффективно и не по целевому назначению. Необходимо отметить, что финансирование данного проекта осуществлялось со значительным приоритетом по сравнению с другими направлениями издательской деятельности министерства (обеспечение литературой слепых и коренных народностей Крайнего Севера). В результате в 1998 году 85,9 процента (50,0 млн. рублей) всех бюджетных ассигнований министерства на обеспечение учебной литературой было использовано для реализации данного проекта, практическая ценность которого в современных условиях подвергается сомнению специалистами в области образования. Направление средств, затраченных на проект «Шаг за шагом», на другие направления учебного книгоиздания, предусмотренные федеральным бюджетом 1998 г. (литература для слепых, коренных народностей Крайнего Севера и специального образования), позволили бы Минобразованию России полностью реализовать их. Выявленные недостатки в научно — организационной деятельности министерства не позволяют с достаточной эффективностью использовать выделяемые средства федерального бюджета. В частности, министерство не проявляет должной активности и последовательности в развитии педагогической науки. В нарушение Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» (ст. 13) на эти цели в 1998 году было израсходовано лишь около 4,5% всех бюджетных средств, выделяемых министерству на научные исследования, в 1999 году запланировано увеличение объема финансирования в 2,85 раза (до 12%). Остальные 88% бюджетных средств в 1999 году предназначены для финансирования НИР, прямо с проблемами развития образования не связанных. В то же время в научно — организационной деятельности Минобразования России отсутствует четкая инновационная направленность. В нарушение Положения о министерстве (п. 4) в Минобразовании России не проводится должная работа по внедрению вузовских разработок (указанный недостаток также был отмечен предыдущей проверкой). Министерство не формирует заказы на реализацию научно — технических разработок, производственное освоение их результатов. Определить эффективность использования средств федерального бюджета, затраченных на научные исследования по тематическим планам вузов, не представляется возможным, так как в министерстве нет сведений о внедрении результатов данных исследований в народное хозяйство в целом и в развитие системы образования в частности. Вопросы планирования реализации будущих результатов прикладных исследований в министерстве не рассматриваются, не решается вопрос о бюджетном финансировании прикладных исследований на возвратной основе. Механизм определения приоритетов в научно — технической сфере в Минобразовании России не создан. Фундаментальные исследования, ведущиеся по обширному спектру науки, не позволяют сконцентрировать финансовые ресурсы на решении крайне необходимых народно — хозяйственных проблем. Абсолютное большинство межвузовских программ не связано ни с федеральными целевыми программами, ни с региональными программами. В нарушение Постановлений Правительства Российской Федерации от 14.05.98 № 441 и от 22.03.99 № 327 Минобразование России в 1998 — 1999 годах не доводило до подведомственных учреждений и организаций утвержденные объемы годового бюджетного финансирования по разделу «Фундаментальные исследования и содействие научно — техническому прогрессу». В процессе организации научных исследований не в полной мере учитываются поступления из всех источников на финансирование НИР в подведомственных министерству учреждениях и организациях. Отсутствуют научно обоснованные критерии планирования по подведомственным организациям расходов на НИОКР. Прогноз развития российского образования находится в стадии неопределенности. Имеет место также отсутствие ежегодного отчета о научной деятельности министерства, мелкотемье исследований и другие недостатки научно — организационной деятельности. Без каких-либо правовых оснований Минобразование России в 1998 г. и первом полугодии 1999 г. создавало и использовало резерв бюджетных средств, выделяемых на проведение НИР. Допускалось финансирование не утвержденной в установленном порядке Федеральной программы «Развитие образования». Общий объем бюджетных средств, выделяемых на НИР, использованных министерством нецелевым образом в 1995 — 1999 гг., составляет 44,2 млн. рублей. В нарушение Закона Российской Федерации «Об образовании» (ст. 33) в деятельности министерства имеют место недостатки и упущения в области лицензирования образовательной деятельности, аттестации и аккредитации образовательных учреждений, контроля за соблюдением лицензионных требований и нормативов. Имеют место случаи функционирования образовательных учреждений или их филиалов без лицензий или с просроченными лицензиями, длительные задержки в выдаче уже оформленных лицензий, выдача лицензий без внесения платы в федеральный бюджет, незаконно выданной лицензии. В нарушение Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» (п. п. 6, 7 ст. 10) в Минобразовании России не сформирована достаточная и юридически корректная нормативно — правовая база в этой области. В частности, критерии аттестации Правительством Российской Федерации до настоящего времени не определены. Отсутствует порядок аккредитации образовательных учреждений, который устанавливается Правительством Российской Федерации. Кроме того, в министерстве отсутствует реестр выданных лицензий, не установлен единый порядок оплаты за лицензию при ее переоформлении, не установлены нормативы затрат на проведение аттестации, которые оплачиваются образовательным учреждением, не ведется учет средств, полученных за проведение государственной аккредитации учреждений среднего и высшего профессионального образования. Практически не проводится проверка вузов, имеющих лицензию более 5 лет и не выходящих на государственную аттестацию, не применяется на практике предоставленное министерству право отзыва лицензий (даже при выявлении отдельных нарушений). Проводилось незаконное лицензирование образовательной деятельности по профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации кадров для частной детективной и охранной деятельности. В нарушение Закона Российской Федерации «Об образовании» и Положения о министерстве Минобразование России не осуществляет должного контроля в проведении единой государственной политики в области лицензирования, аттестации и аккредитации образовательных учреждений органами управления образованием в субъектах Российской Федерации. Органы управления образованием, осуществляющие государственную аккредитацию, не представляют в Минобразование России соответствующие сведения. При наличии в структуре министерства Управления лицензирования, аккредитации и аттестации, часть функций передана организациям министерства (Главному государственному экспертному центру оценки образования Минобразования России и Московскому государственному университету печати), деятельность которых министерством контролируется в недостаточной степени. Нуждается в активизации и совершенствовании инвестиционная деятельность министерства, в ходе которой допускается неэффективное использование и без того крайне ограниченных бюджетных средств, их значительное распыление, включение в инвестиционную программу министерства образовательных учреждений, не находящихся в его прямом ведении. В Минобразовании России не ведется достаточной аналитической работы в инвестиционной области, отсутствует комплексная программа развития материально — технической базы подведомственных предприятий, учреждений и организаций, разработанная с учетом современных финансовых возможностей. Министерством не приняты достаточные меры по усилению взаимодействия Минобразования России, Минэкономики России, Миннауки России по вопросам инвестиционной деятельности, по повышению эффективности использования выделяемых капитальных вложений. До настоящего времени не возмещен ущерб федеральному бюджету в размере 5,0 млн. рублей, выделенных Государственному университету управления (ранее Государственной академии управления им. С. Орджоникидзе) на централизованные капитальные вложения. В деятельности министерства имеет место нецелевое и неэффективное использование средств федерального бюджета, выделенных министерству для организации в г. Соколе Вологодской области производства специализированной мебели для образовательных учреждений в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.06.94 № 688. В результате сложной и в достаточной степени необоснованной схемы организации данного производства, его недофинансирования, пассивности министерства и отсутствия должного контроля за этим процессом, неверной информации Правительству Российской Федерации со стороны Минобразования России и Минэкономики России поставка импортного оборудования для данного производства была осуществлена в 1998 году в отсутствие подготовленной для этого площадки. Проверкой установлено, что работы по подготовке площадки находятся в начальной стадии. Задержка монтажа импортного оборудования лишает российскую сторону права воспользоваться гарантией фирмы, поскольку согласно контракту гарантийный срок составляет 12 месяцев с даты ввода в эксплуатацию оборудования и не более 24 месяцев с даты его поставки. Учитывая изложенное, все произведенные к настоящему времени затраты (116,4 млн. рублей и 38,8 млн. немецких марок) являются крайне неэффективным использованием средств федерального бюджета и заемных валютных ресурсов. Кроме того, 23,6 млн. рублей, использованных на уплату аванса по контракту, являются нецелевым расходованием средств федерального бюджета, поскольку они были произведены за счет средств, выделенных на прочие текущие расходы высших учебных заведений. В случае переноса площадки (решение о котором принято на совещании в администрации Вологодской области 20 — 21 января 1999 г.) 6,6 млн. рублей бюджетных средств окажутся бросовыми затратами. Вскрытые проверкой недостатки и упущения стали возможны в значительной степени вследствие практического отсутствия в министерстве системы внутреннего контроля, недостаточной требовательности руководства министерства к работникам аппарата за выполнение возложенных на них служебных обязанностей. Более подробно о выявленных недостатках изложено в материалах проверки. Счетная палата Российской Федерации предлагает рассмотреть настоящее представление и принять дополнительные меры по устранению недостатков и упущений, выявленных настоящей проверкой, включая обеспечение возмещения в федеральный бюджет средств в сумме 1,68 млрд. рублей, использованных незаконно и не по целевому назначению, наведение должного порядка в финансовой деятельности, бухгалтерском учете и отчетности министерства. О принятых мерах необходимо сообщить до 25 октября 1999 г.

П. В. Черноморд

---