Постановление Коллегии Ростехнадзора от 02.04.2008 № ПК-2

«Совершенствование деятельности по обеспечению экологической безопасности, предотвращению негативного воздействия предприятий на окружающую среду и ликвидации экологического ущерба, связанного с прошлой хозяйственной деятельностью»

КОЛЛЕГИЯ ФЕДЕРАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ ПО ЭКОЛОГИЧЕСКОМУ, ТЕХНОЛОГИЧЕСКОМУ И АТОМНОМУ НАДЗОРУ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ от 2 апреля 2008 г. № ПК-2

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ, ПРЕДОТВРАЩЕНИЮ НЕГАТИВНОГО ВОЗДЕЙСТВИЯ ПРЕДПРИЯТИЙ НА ОКРУЖАЮЩУЮ СРЕДУ И ЛИКВИДАЦИИ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО УЩЕРБА, СВЯЗАННОГО С ПРОШЛОЙ ХОЗЯЙСТВЕННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ

Коллегия отмечает, что реализация мероприятий, направленных на ликвидацию экологического ущерба, связанного с хозяйственной деятельностью, рассматривается Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее — Ростехнадзор) как одна из первоочередных задач в сфере обеспечения экологической безопасности страны с учетом решений, принятых на заседании Совета Безопасности Российской Федерации от 30.01.2008 по вопросу «О мерах по обеспечению экологической безопасности в Российской Федерации» (Протокол заседания утвержден Президентом Российской Федерации 13.02.2008 № Пр-238) и на заседании Правительства Российской Федерации от 21.02.2008 по вопросу «О создании правовых и инвестиционных механизмов ликвидации экологического ущерба, связанного с хозяйственной деятельностью» (протокол № 7 от 21.02.2008, раздел I). На протяжении последних десятилетий в Российской Федерации происходили процессы интенсивной индустриализации и экстенсивной добычи природных ресурсов, которые в связи с использованием устаревших технологий сопровождались существенным негативным воздействием на окружающую среду и накоплением загрязнения в компонентах окружающей среды (накоплением «экологического ущерба»). При переходе к рыночной экономике, сопровождающемся масштабной приватизацией и сокращением промышленного производства, прежде всего, в военно-промышленном комплексе и химической промышленности, в девяностых годах появилось значительное количество бесхозяйных или экономически непривлекательных активов, характеризующихся высокой степенью опасности для окружающей среды и здоровья населения, а также территорий, находящихся в кризисном экологическом состоянии. Наибольшее влияние на социальную сферу оказывают те территории, подвергнутые экологическим обременениям («экологическому ущербу»), которые располагаются в границах населенных пунктов и на землях промышленности, т.к. они оказывают непосредственное влияние на здоровье более чем 60 млн. жителей Российской Федерации, проживающих в городах и работающих на предприятиях. Комплексная оценка экологического ущерба, накопленного в Российской Федерации в результате хозяйственной деятельности, до настоящего времени не проводилась, и имеющиеся данные носят фрагментарный характер. В частности, Ростехнадзором проводились оценочные исследования экологического ущерба в Кемеровской и Иркутской областях с целью выработки предложений по ликвидации экологических обременений и реабилитации загрязненных территорий. Законодательством РФ не определены понятия «экологический ущерб», «экологические обременения», не регламентированы вопросы ответственности за экологические обременения, нанесенные в результате прошлой хозяйственной деятельности. Отсутствуют методики выявления, учета и оценки «экологического ущерба», связанного с хозяйственной деятельностью. Отсутствует актуализированная и систематизированная информация об объектах/источниках «экологического ущерба», о территориях, загрязненных в результате хозяйственной деятельности, об уровнях их загрязнения и о масштабах «экологического ущерба», накопленного в результате прошлой хозяйственной деятельности. Не отработаны механизмы финансирования соответствующих мероприятий по ликвидации «экологического ущерба», связанного с хозяйственной деятельностью, и реабилитации загрязненных территорий, на основе государственно-частного партнерства. В связи с этим необходима разработка и реализация комплекса мер по ликвидации экологического ущерба, предусматривающих ликвидацию загрязнения территорий, связанного с прошлой хозяйственной деятельностью, с учетом международного опыта и всестороннего изучения масштабов проблемы накопленного экологического ущерба в Российской Федерации, формирование и отработка правовых и инвестиционных механизмов ликвидации экологических обременений. Ростехнадзором, являющимся регулирующим и контрольно-надзорным органом в сфере ограничения негативного техногенного воздействия на окружающую среду, в целях инициации решения проблемы ликвидации экологического ущерба, связанного с хозяйственной деятельностью, проведена работа по предварительной оценке масштабов проблемы, комплексному анализу правовых норм, определяющих существующие правовые и инвестиционные инструменты ликвидации экологического ущерба, и подготовлены предложения по первоочередным мерам, которые предлагается реализовать в среднесрочной перспективе (2008 — 2010 годы) для решения данной проблемы. Подготовленные Ростехнадзором аналитические материалы по вопросу «О создании правовых и инвестиционных механизмов ликвидации экологического ущерба, связанного с хозяйственной деятельностью» и проект Плана первоочередных мероприятий на период 2008 — 2010 гг. по ликвидации экологического ущерба, связанного с хозяйственной деятельностью, рассмотрены и концептуально поддержаны на заседании Правительства Российской Федерации 21 февраля 2008 г. (протокол № 7 от 21.02.2008, раздел I). В соответствии с решениями Правительства Российской Федерации, принятыми на указанном заседании, Ростехнадзором совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти ведется доработка материалов в части детализации Плана первоочередных мероприятий, уточнения перечня и сроков реализации мероприятий, их финансово-экономического обоснования и подготовка к внесению доработанных материалов в Правительство Российской Федерации к 1 июня 2008 года. Подготовленный Ростехнадзором проект Плана первоочередных мероприятий на период 2008 — 2010 гг. по ликвидации экологического ущерба, связанного с хозяйственной деятельностью, содержит перечень мер по трем основным направлениям: Первое — Совершенствование правовых и инвестиционных механизмов, путем разработки законодательных и иных нормативных правовых актов, предусматривающих:

• определение понятия «экологический ущерб» как правового института;
• стимулирование предотвращения текущего загрязнения;
• совершенствование функций земельного контроля;
• регламентацию использования средств Инвестиционного фонда;
• разработку методик инвентаризации, критериев ранжирования, порядка формирования реестра загрязненных территорий, методики оценки экономической эффективности реализации инвестиционных проектов по ликвидации экологического ущерба. Второе — Комплексная оценка накопленного экологического ущерба, путем:
• Инвентаризации, ранжирования, оценки загрязненных объектов и территорий;
• формирования реестра загрязненных территорий, а также информационного ресурса об экологическом ущербе. Третье — Проведение уже в ближайшие годы работ по ликвидации загрязнений на территориях и объектах, находящихся в кризисном экологическом состоянии (в «пилотных регионах»). На заседании Правительства Российской Федерации 21 февраля 2008 года одобрено предложение Ростехнадзора о проведении в Иркутской и Кемеровской областях пилотных проектов по ликвидации экологического ущерба, связанного с прошлой хозяйственной деятельностью. Ввиду отсутствия в Российской Федерации опыта проведения соответствующих работ по ликвидации экологического ущерба, отсутствия в России конкурентного рынка услуг по ликвидации экологического ущерба, технологической базы для ликвидации загрязнений и реабилитации территорий, для решения проблемы ликвидации экологического ущерба в кратчайшие сроки представляется целесообразным использование зарубежного опыта ликвидации экологического ущерба, закупки услуг иностранных компаний, имеющих опыт и технологическую базу, не имеющих национальных аналогов, для проведения детальных инструментальных обследований приборной базой, не имеющей аналогов, реализации мероприятий по удалению загрязняющих веществ и реабилитации загрязненных территорий, а также в целях формирования конкурентного российского рынка услуг по ликвидации экологического ущерба и реабилитации территорий. Именно для этих целей Ростехнадзор предложил привлечь средства займа Международного банка реконструкции и развития по проекту «Ликвидация экологического ущерба в Российской Федерации» (далее — проект), предусмотренных Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов» (приложения 45, 46). В федеральном бюджете предусмотрено финансирование мероприятий по проекту МБРР «Ликвидация прошлого экологического ущерба в Российской Федерации», получателем средств по которым определен Ростехнадзор, в следующих размерах: в 2008 г. — 155400 тыс. руб., в 2009 г. — 628800 тыс. руб., в 2010 г. — 1206 млн. руб. В соответствии с порядком, установленным Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 января 2005 г. № 43 «О порядке работы с проектами, реализуемыми Российской Федерацией при участии международных финансовых организаций», Ростехнадзором подготовлены и направлены на согласование в федеральные органы исполнительной власти и заинтересованные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации материалы, необходимые для подготовки и реализации проекта МБРР «Ликвидация экологического ущерба в Российской Федерации». В рамках проекта предлагается разработать и реализовать комплекс мероприятий по следующим основным направлениям:
• осуществление институциональной поддержки для комплексного решения проблемы ликвидации накопленного экологического ущерба, связанного с прошлой хозяйственной деятельностью;
• подготовка проектов законодательных и иных нормативных правовых актов, определяющих понятие экологического ущерба, устанавливающих процедуры и правила поэтапного решения проблемы экологического ущерба России, регулирующих вопросы выявления, изменения, оценки, ликвидации и исчисления ущерба, установления финансовой и иной ответственности за причинение экологического ущерба;
• подготовка проектов нормативных правовых актов в сфере ограничения негативного техногенного воздействия на окружающую среду, направленных на стимулирование модернизации промышленного производства путем внедрения малоотходных и энергоэффективных технологий;
• разработка, апробация, внедрение проектов нормативных правовых актов и инструктивно-методических документов, регламентирующих вопросы выявления, проведения инвентаризации, учета, регистрации и ранжирования объектов и территорий, загрязненных в результате хозяйственной деятельности, по различным классификационным признакам, определение пороговых величин параметров для ранжирования, а также методик проведения экономической оценки экологического ущерба;
• начало проведения инвентаризации нарушенных территорий и опасных объектов, их ранжирования по уровню опасности, создание реестра нарушенных территорий и опасных объектов;
• отбор и апробация финансовых и инвестиционных механизмов ликвидации экологического ущерба, связанного с хозяйственной деятельностью; отработка форм и механизмов государственно-частного партнерства для решения природоохранных задач;
• подготовка и реализация пилотных проектов, предусматривающих мероприятия по ликвидации экологического ущерба от прошлой хозяйственной деятельности (ликвидации загрязнений и реабилитации территорий) в ряде субъектов РФ, находящихся в кризисном экологическом состоянии;
• внедрение инновационных технологий удаления накопленных экологических обременений и реабилитации территорий, загрязненных в результате хозяйственной деятельности, формирование конкурентного российского рынка услуг по ликвидации экологического ущерба и реабилитации территорий. На первом этапе — 2008 — 2010 гг. — планируется формирование институциональных, правовых и инвестиционных инструментов ликвидации экологического ущерба. На втором этапе — 2010 — 2012 гг. — планируется проведение инвентаризации нарушенных территорий и опасных объектов, их ранжирования по уровню опасности, создание реестра нарушенных территорий и опасных объектов, отбор наиболее приоритетных проектов, осуществление пилотного внедрения инвестиционных инструментов с использованием механизма государственно-частного партнерства, внедрение инновационных технологий удаления накопленных экологических обременений и реабилитации территорий, загрязненных в результате хозяйственной деятельности, осуществление мероприятий по ликвидации экологического ущерба от прошлой хозяйственной деятельности в пилотных субъектах РФ. Отработка инвестиционных механизмов государственно-частного партнерства планируется в рамках реализации в 2009 — 2012 гг. проектов стимулирования повторной застройки и реабилитации промышленных объектов в пределах городской застройки, проектов по развитию природоохранной инфраструктуры, реализации пилотных проектов восстановления заброшенных территорий нефтедобычи, пилотных инвестиций по ликвидации экологического ущерба, накопленного в результате хозяйственной деятельности на объектах и территориях с государственной либо муниципальной формой собственности. В долгосрочной перспективе планируется продолжение работ по ликвидации экологического ущерба, накопленного в результате хозяйственной деятельности, путем реализации инвестиционных проектов с использованием механизмов государственно-частного партнерства, отработанных в ходе проекта. Также в рамках проекта предусмотрена отработка форм и механизмов государственно-частного партнерства в области охраны окружающей среды. В результате реализации проекта, рассчитанного на 5 лет, будут сформированы институциональные, правовые, инвестиционные, финансовые механизмы, информационные ресурсы для решения проблемы ликвидации экологического ущерба, отработаны формы и механизмы государственно-частного партнерства в сфере охраны окружающей среды и тем самым созданы предпосылки для дальнейшей реализации мероприятий по ликвидации экологического ущерба в РФ на долгосрочную перспективу. Рассмотрев работу Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по созданию правовых и инвестиционных механизмов ликвидации экологического ущерба, связанного с хозяйственной деятельностью, Коллегия Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору постановляет:

1. Одобрить основные положения подготовленных Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору аналитических материалов по вопросу «О создании правовых и инвестиционных механизмов ликвидации экологического ущерба, связанного с хозяйственной деятельностью» и проект Плана первоочередных мероприятий на период 2008 — 2010 гг. по ликвидации экологического ущерба, связанного с хозяйственной деятельностью, рассмотренных и концептуально поддержанных на заседании Правительства Российской Федерации 21 февраля 2008 г. (протокол № 7 от 21.02.2008, раздел I).

2. Заместителю руководителя Ростехнадзора Тукнову Д.С. Управлению государственного экологического надзора (А.И. Масалевич) обеспечить совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти доработку проекта плана первоочередных мероприятий на период 2008 — 2010 гг. по ликвидации экологического ущерба, связанного с хозяйственной деятельностью, предусмотрев в нем мероприятия, направленные на: подготовку необходимых законодательных, нормативных правовых актов и методик, определяющих понятие экологического ущерба, регулирующих вопросы нормирования в сфере охраны окружающей среды, а также вопросы выявления, измерения, оценки, ликвидации и исчисления ущерба, установления ответственности и штрафных санкций за причинение экологического ущерба; экономическое стимулирование деятельности хозяйствующих субъектов по технической модернизации и перепрофилированию опасных в экологическом отношении производств, рекультивации и вовлечению в хозяйственный оборот нарушенных и загрязненных земель, включая механизмы государственно-частного партнерства; определение экономических механизмов, направленных на повышение заинтересованности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в сокращении экологического ущерба; подготовку к проведению инвентаризации нарушенных территорий и опасных объектов, их ранжирование по уровню опасности, а также к созданию и ведению реестра нарушенных территорий и опасных объектов; осуществление мониторинга и проведение оценки экологического ущерба; разграничение ответственности за ликвидацию текущего экологического ущерба и экологического ущерба, связанного с прошлой хозяйственной деятельностью, между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями и хозяйствующими субъектами; повышение административной и уголовной ответственности за экологические правонарушения и преступления; а также уточнить перечень и сроки реализации указанных мероприятий. Срок до 15 мая 2008 года.

3. ФГУП «Госэкоцентр» (Малков М.Ю.), ФГУ «ФЦАО» (Сапрыкин К.А.) обеспечить подготовку перечня необходимых законодательных, нормативных правовых актов и методик, определяющих понятие экологического ущерба, регулирующих вопросы нормирования в сфере охраны окружающей среды, вопросы выявления, измерения, оценки, ликвидации и исчисления ущерба, инвентаризации нарушенных территорий и опасных объектов, их ранжирования по уровню опасности, создания и ведения реестра нарушенных территорий и опасных объектов; осуществления мониторинга и проведение оценки экологического ущерба; вопросы экономического стимулирования деятельности хозяйствующих субъектов по технической модернизации и перепрофилированию опасных в экологическом отношении производств, рекультивации и вовлечению в хозяйственный оборот нарушенных и загрязненных земель, включая механизмы государственно-частного партнерства; вопросы разграничения ответственности за ликвидацию текущего экологического ущерба и экологического ущерба, связанного с прошлой хозяйственной деятельностью, между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями и хозяйствующими субъектами; установления ответственности и штрафных санкций за причинение экологического ущерба, повышения административной и уголовной ответственности за экологические правонарушения и преступления. Срок — 1 мая 2008 года.

4. Финансовому управлению (Е.В. Короткова) совместно с ФГУП «Госэкоцентр» (Малков М.Ю.), ФГУ «ФЦАО» (Сапрыкин К.А.) подготовить финансово-экономическое обоснование плана первоочередных мероприятий на период 2008 — 2010 гг. по ликвидации экологического ущерба, связанного с хозяйственной деятельностью, в том числе с указанием источников финансирования реализации мероприятий. Срок — 15 мая 2008 года.

5. Управлению государственного экологического надзора (А.И. Масалевич) совместно с Управлением организационно-правового обеспечения регулирующей деятельности (В.В. Кочемасов), Управлением международного сотрудничества (А.А. Хамаза), Финансовым управлением (Е.В. Короткова) принять меры по внесению в установленном порядке в Правительство Российской Федерации доработанного проекта плана первоочередных мероприятий на период 2008 — 2010 гг. по ликвидации экологического ущерба, связанного с хозяйственной деятельностью. Срок — 30 мая 2008 года.

6. Управлению государственного экологического надзора (А.И. Масалевич) совместно с Управлением организационно-правового обеспечения регулирующей деятельности (В.В. Кочемасов), ФГУП «Госэкоцентр» (Малков М.Ю.), ФГУ «ФЦАО» (Сапрыкин К.А.) подготовить предложения по: формированию реестра объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду; повышению эффективности деятельности системы государственного экологического контроля и надзора; повышению административной и уголовной ответственности за экологические правонарушения и преступления. Срок — 15 мая 2008 года.

7. Заместителю руководителя Ростехнадзора Тукнову Д.С., Управлению государственного экологического надзора (А.И. Масалевич), ФГУП «Госэкоцентр» (Малков М.Ю.), ФГУ «ФЦАО» (Сапрыкин К.А.), ФГУП «УралНИИ Экология» (Шенфельд Б.Е.) подготовить предложения по совершенствованию научно-технического, методологического и организационного обеспечения природоохранной деятельности в части, касающейся нормирования негативного воздействия на окружающую среду. Срок — 10 июля 2008 года.

8. Управлению международного сотрудничества (Хамаза А.А.) подготовить и представить в Правительство Российской Федерации в установленном порядке необходимые материалы по реализации проекта Международного банка реконструкции и развития «Ликвидация прошлого экологического ущерба в Российской Федерации». Срок — 15 мая 2008 года.

9. Финансовому управлению (Е.В. Короткова) предусмотреть в бюджетной заявке Ростехнадзора на очередной финансовый год финансирование мероприятий, реализация которых планируется Ростехнадзором в рамках работ по ликвидации экологического ущерба. Срок — 15 мая 2008 года.

10. Заместителю руководителя Ростехнадзора Тукнову Д.С. сформировать рабочую группу с участием Управления государственного экологического надзора (А.И. Масалевич), Управления организационно-правового обеспечения регулирующей деятельности (В.В. Кочемасов), Управления международного сотрудничества (А.А. Хамаза), Финансового управления (Е.В. Короткова), территориальных органов Ростехнадзора по Иркутской области (Варлыгин В.С.) и по Кемеровской области (Смирнов Н.П.), представителей заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, администраций Иркутской и Кемеровской областей для подготовки и реализации пилотных проектов по отработке организационных и финансовых механизмов ликвидации экологического ущерба, связанного с прошлой хозяйственной деятельностью в Иркутской и Кемеровской областях. Срок — 1 мая 2008 года.

11. Заместителю руководителя Ростехнадзора Тукнову Д.С. с участием рабочей группы обеспечить проведение работ по подготовке и реализации пилотных проектов по отработке организационных и финансовых механизмов ликвидации экологического ущерба, связанного с прошлой хозяйственной деятельностью в Иркутской и Кемеровской областях, подготовку и представление доклада о принятых мерах в Правительство Российской Федерации. Срок — 10 декабря 2008 года.

12. Обратиться к Председателю Общественного совета Ростехнадзора Грачеву В.А. с предложением принять меры по расширению взаимодействия с общественными экологическими организациями в целях привлечения их к мониторингу природоохранной ситуации, выявлению загрязненных территорий, к прогнозированию и предупреждению экологических угроз и экологических правонарушений, к решению природоохранных проблем в регионах России, в т.ч. проблемы ликвидации экологического ущерба, связанного с хозяйственной деятельностью.

13. Управлению международного сотрудничества (Хамаза А.А.) подготовить предложения по активизации сотрудничества с иностранными государствами и международными организациями в природоохранной сфере, направленные на более эффективное отстаивание и защиту интересов России при участии в международных договорах, конвенциях и соглашениях природоохранной направленности, а также парирование угроз, связанных с трансграничным загрязнением территории Российской Федерации. Срок — 1 июня 2008 года.

14. Заместителю руководителя Ростехнадзора Тукнову Д.С., Управлению государственного экологического надзора (А.И. Масалевич), ФГУП «Госэкоцентр» (Малков М.Ю.), ФГУП «УралНИИ Экология» (Шенфельд Б.Е.) подготовить предложения по разработке проекта концепции Федеральной целевой программы «Экологическая безопасность в Российской Федерации на 2010 — 2020 годы», предусматривающей реализацию мероприятий по созданию инфраструктуры национальной системы обращения с отходами. Срок — 10 июня 2008 года.

Руководитель К. Б. Пуликовский

---