Объединенное Постановление Суда ЕС (Большая Палата) от 18.05.2021 по делам № C-83/19, C-127/19, C-195/19, C-291/19, C-355/19, C-397/19

<Относительно серии реформ в Румынии в сфере организации судопроизводства, применяемого к судьям дисциплинарного режима, а также о финансовой ответственности государства и личной ответственности судей в результате судебной ошибки>

Суд Европейского союза вынес постановление относительно серии реформ в Румынии в сфере организации судопроизводства, применяемого к судьям дисциплинарного режима, а также о финансовой ответственности государства и личной ответственности судей в результате судебной ошибки.

В Суд Европейского союза (далее — также Суд ЕС) поступили шесть запросов о вынесении предварительного постановления по делам между, с одной стороны, физическими и юридическими лицами и, с другой стороны, должностными лицами или органами государственной власти Румынии, такими как Судебная инспекция Румынии, Высший совет магистратуры и Прокуратура при Верховном суде кассации и правосудия (Верховный суд правосудия).

Споры по основным делам вытекали из обширной реформы в сфере правосудия и борьбы с коррупцией в Румынии, которая контролировалась на уровне Европейского союза с 2007 года в рамках механизма сотрудничества и подтверждения [прогресса] (далее — механизм CVM), установленного Решением № 2006/928 <*> в связи с присоединением Румынии к Европейскому союзу.

---

<*> Решение Комиссии европейских сообществ (Европейская комиссия) 2006/928/ЕС от 13 декабря 2006 г. об установлении механизма сотрудничества и подтверждения прогресса в Румынии при оценке определенных факторов в сфере судебной реформы и борьбы с коррупцией (OJ 2006 L 354. Р. 56).

В контексте переговоров о вступлении в Европейский союз Румыния в течение 2004 года приняла три закона, известные как «законы о правосудии»: о нормах, регулирующих деятельность судей и прокуроров, об организации судебной системы и о Высшем совете магистратуры — с целью укрепления независимости и эффективности судебной системы. В период с 2017 по 2019 год в указанные законы были внесены изменения, а на основании Конституции Румынии были приняты чрезвычайные правительственные постановления. Заявители по основным делам (рассматриваемым на уровне властей Румынии) сомневались в том, что некоторые из указанным поправок в законодательство Румынии соответствовали праву Европейского союза. В подтверждение своих жалоб они ссылались на некоторые мнения и доклады, подготовленные Европейской комиссией по прогрессу в Румынии на основании механизма CVM, которые, по мнению заявителей, содержат критику правовых норм, принятых в Румынии в 2017 — 2019 годах, в свете эффективности борьбы с коррупцией и обеспечения гарантий независимости судебной власти.

В этом отношении запрашивающие суды не были уверены относительно правовой природы и последствий механизма CVM, а также рамок докладов, составленных Европейской комиссией на основании применения данного механизма. По мнению указанных судов, содержание, характер и длительность применения упомянутого механизма должны рассматриваться как относящиеся к сфере действия Договора о присоединении Румынии к Европейскому союзу, а требования, изложенные в названных докладах, должны являться обязательными для Румынии. Однако в этом отношении запрашивающие суды упомянули внутригосударственную прецедентную практику, согласно которой право Европейского союза не имеет большей юридической силы, чем конституционный порядок Румынии, а Решение № 2006/928 не содержало отсылочных норм в контексте рассмотрения вопроса о конституционности, поскольку указанное решение было принято до присоединения Румынии к Европейскому союза и не толковалось Судом ЕС с точки зрения того, относились ли его содержание, характер и продолжительность действия к сфере применения Договора о присоединении Румынии к Европейскому союзу.

Выводы Суда ЕС. Во-первых, Суд ЕС, заседая Большой Палатой, отметил, что Решение № 2006/928 и доклады, составленные Европейской комиссией на основании применения указанного решения, являются актами учреждения Европейского союза, которые могут быть истолкованы на основании статьи 267 Договора о функционировании Европейского союза. Далее Суд ЕС постановил, что согласно своей природе, содержанию и длительности применения Решение № 2006/928 относится к сфере действия Договора о присоединении Румынии к Европейскому союзу, поскольку указанное решение является мерой, принятой на основании акта о присоединении, который стал обязательным для Румынии с даты ее вступления в Европейский союз.

Что касается правовых последствий Решения № 2006/928, Суд ЕС постановил, что указанное решение является полностью обязательным для Румынии с даты ее вступления в Европейский союз и обязывает власти Румынии соблюдать стандарты, перечисленные в приложении к этому решению. Данные стандарты, определенные исходя из нарушений, выявленных Европейской комиссией в Румынии до ее присоединения к Европейскому союзу, требовали, в частности, обеспечить, чтобы государство-член соблюдало принцип ценности верховенства права. В связи с этим власти Румынии должны были принять надлежащие меры для соответствия стандартам и воздерживаться от каких-либо действий, нарушающих их.

Что касается правовых последствий докладов, составленных Европейской комиссией на основании Решения № 2006/928, Суд ЕС пояснил, что данные доклады формировали требования в отношении Румынии и касались «рекомендаций» для соблюдения упомянутых стандартов. Согласно принципу искреннего сотрудничества власти Румынии должны были надлежащим образом учитывать упомянутые требования и рекомендации и воздерживаться от принятия или продолжения применения мер в защищаемых стандартами областях, если эти меры могли причинить ущерб результату, предписанному требованиями и рекомендациями.

Промежуточные назначения на руководящие должности в судебной инспекции. Во-вторых, установив, что законодательство об организации правосудия в Румынии относилось к сфере действия Решения № 2006/928, Суд ЕС отметил, что сам факт наличия процедуры эффективного судебного рассмотрения, предназначенного для соблюдения права Европейского союза, по сути является ценностью принципа верховенства права, который защищается Договором о функционировании Европейского союза. Суд ЕС также подчеркнул, что каждое государств-член должно обеспечивать, чтобы органы, входящие как «суды или трибуналы» в его систему в сферах, защищаемых правом Европейского союза, отвечали требованиям эффективной судебной защиты. Поскольку законодательство Румынии в настоящем деле применяется к обычным судам, которые призваны выносить решения по вопросам применения или толкования права Европейского союза, оно должно отвечать указанным требованиям. В этом отношении сохранение независимости судей являлось существенным фактором с целью защиты их от внешнего воздействия или давления и, таким образом, помешать какому-либо прямому воздействию на судей, а также вмешательству, которое может иметь косвенный характер и может влиять на решения соответствующих судей.

В заключение, в отношении норм о регулировании дисциплинарной ответственности судей Суд ЕС постановил, что требование независимости означало, что должны были быть предоставлены необходимые гарантии с целью помешать использовать дисциплинарный режим как систему политического контроля за содержанием судебных решений. Соответственно, законодательство Румынии не могло давать повод частным лицам сомневаться в том, что полномочия судебного органа, ответственного за проведение дисциплинарного расследования и возбуждение дисциплинарного производства в отношении судей и прокуроров могли бы использоваться как инструмент политического давления или политического контроля за деятельностью указанных судей и прокуроров.

С учетом вышеизложенных рассуждений общего характера Суд ЕС постановил, что законодательство Румынии, вероятно, давало повод для таких сомнений, если, даже временно, оно позволяло властям Румынии осуществлять назначения на руководящие должности в органе власти, ответственном за проведение дисциплинарного расследования и возбуждение дисциплинарного производства в отношении судей и прокуроров, игнорируя при этом обычную процедуру назначения, установленную законом.

Создание в прокуратуре специального управления, ответственного исключительно за расследование преступлений, совершенных судьями. В-третьих и вновь в свете тех же соображений общего характера, Суд ЕС рассмотрел вопрос о том, отвечало ли требованиям права Европейского союза создание в Прокуратуре Румынии специального управления, ответственного исключительно за расследование преступлений, совершенных судьями и прокурорами. Суд ЕС пояснил следующее: чтобы законодательство соответствовало праву Европейского союза, оно должно, во-первых, быть обосновано объективными и проверяемыми требованиями, связанными с надлежащим отправлением правосудия, и, во-вторых, обеспечивать, чтобы указанный выше новый орган прокуратуры не использовался как инструмент политического контроля за деятельностью судей и прокуроров и чтобы он осуществлял свои полномочия в соответствии с требованиями Хартии Европейского союза об основных правах (далее — Хартия). Если новый орган прокуратуры не будет отвечать этим требованиям, соответствующее законодательство будет рассмотрено как направленное на принятие инструмента давления и устрашения судей, что вызовет у индивидуальных лиц сомнения относительно доверия к правосудию. Суд ЕС дополнил, что законодательство Румынии не могло позволить властям Румынии игнорировать определенные обязательства, предусмотренные Решением № 2006/928 в сфере борьбы с коррупцией.

Именно суды Румынии должны были убедиться в том, что реформа, которая в Румынии привела к созданию специализированного управления Прокуратуры Румынии по расследованию преступлений, совершенных судьями и прокурорами, и принятию норм по назначению прокуроров в указанное управление, не являлась таковой, чтобы подвергнуть рассматриваемое управление внешнему влиянию. Что касается Хартии, именно суды Румынии должны были уточнить, что упомянутое законодательство Румынии не препятствовало рассмотрению дел соответствующих судей и прокуроров в течение разумного срока.

Финансовая ответственность властей Румынии и личная ответственность судей в случае судебной ошибки. В-четвертых, Суд ЕС постановил, что законодательство Румынии, регулировавшее финансовую ответственность властей Румынии и личную ответственность судей в отношении ущерба, причиненного судебной ошибкой, могло быть сравнимо с правом Европейского союза только в той части, в которой постановка вопроса — в рамках иска о компенсации ущерба — о персональной ответственности судьи за судебную ошибку была ограничена исключительными случаями и регулировалась объективными и подлежащими проверке критериями, вытекающими из требований, связанных с надлежащим отправлением правосудия, а также регулировалась гарантиями, предназначенными для исключения какого-либо риска внешнего давления на содержание судебных решений. В этом отношении существенно важным является наличие ясных и точных норм, определяющих поведение, которое может служить основанием для личной ответственности судей, с целью гарантировать независимость, присущую работе судей, и избежать опасности того, что личная ответственность судей будет применяться к ним исключительно вследствие их решений. Тот факт, что решение содержит судебную ошибку, сам по себе не может являться достаточным для привлечения судьи к личной ответственности.

Что касается подробных норм о привлечении судей к личной ответственности, законодательство Румынии должно было содержать ясные и точные необходимые гарантии того, что ни расследование по вопросу определения того, были ли соблюдены условия и обстоятельства для возникновения такой ответственности, ни иск о компенсации ущерба не могли быть превращены в инструмент давления на деятельность судей. С целью обеспечить, чтобы такие подробные нормы не могли оказывать сдерживающий эффект на судей при выполнении ими своей обязанности выносить полностью независимые решения, власти, уполномоченные инициировать и проводить расследование и возбуждать указанные иски, должны сами являться объективными и беспристрастными, а материально-правовые условия и подробные процессуальные нормы должны быть такими, чтобы не вызывать обоснованных сомнений относительно беспристрастности указанных властей. Аналогичным образом важное значение имеет то обстоятельство, чтобы закрепленные в Хартии права, в частности право на защиту судьи, полностью соблюдались и чтобы органом власти, имеющим право принимать решение о личной ответственности судей, являлся суд. В частности, факт выявления судебной ошибки не может иметь обязательного характера при рассмотрении иска о компенсации ущерба, возбужденного государством против соответствующего судьи, даже если показания этого судьи не были заслушаны в ходе предыдущего разбирательства об установлении финансовой ответственности государства.

Принцип верховенства права Европейского союза. В-пятых, Суд ЕС постановил, что принцип верховенства права Европейского союза препятствует принятию на внутригосударственном уровне законодательства с конституционным статусом, которое лишает нижестоящий суд права отказаться от применения по своей инициативе нормы законодательства Румынии, относящейся к сфере действия Решения № 2006/928 и противоречащей праву Европейского союза. Суд ЕС напомнил, что в соответствии со сложившейся прецедентной практикой последствия принципа верховенства права Европейского союза обязательны для всех органов власти государств-членов и нормы внутригосударственного законодательства, связанные с определением юрисдикции, включая конституционные нормы, не могут это предотвратить. Напоминая также, что суды государств-членов обязаны, насколько это в их силах, толковать внутригосударственное законодательство согласно требованиям права Европейского союза или отказывать по своей инициативе в применении любого конфликтующего положения законодательства, которое не может быть истолковано в соответствии с правом Европейского союза, Суд ЕС постановил: если было доказано нарушение Договора о функционировании Европейского союза или Решения № 2006/928, то принцип верховенства права Европейского союза требует, чтобы запрашивающий суд не применял соответствующую норму, независимо от того, имела она законодательный или конституционный характер.

---