Заявление Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации об экономической политике на 1999 год

(утв. Постановлением Правительства РФ от 19.07.1999 № 829)

ЗАЯВЛЕНИЕ ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ЦЕНТРАЛЬНОГО БАНКА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОБ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКЕ НА 1999 ГОД

I. ВВЕДЕНИЕ

1. В настоящем Заявлении определяются цели и меры экономической политики Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации (Банка России) на 1999 год. Представленная в рамках заявления экономическая программа направлена на преодоление негативных экономических и социальных последствий кризиса, происшедшего в августе 1998 года, восстановление макроэкономической стабильности, создание основ долгосрочного экономического роста, внутренней и внешней финансовой устойчивости, а также полной интеграции России в мировую экономику.

2. Экономические реформы, проводившиеся с 1992 года, привели к ряду положительных результатов. Во-первых, либерализация цен и внешней торговли, а также приватизация предприятий содействовали формированию в России рыночной экономики. Кроме того, законодательная база Российской Федерации стала более адекватной требованиям современной экономики. Наконец, принятые меры по обеспечению макроэкономической стабилизации позволили преодолеть высокую инфляцию и поставить ее под контроль.

3. Однако, несмотря на достижения, Правительство Российской Федерации не смогло до конца решить фундаментальную проблему несбалансированности бюджета, которая явилась основной предпосылкой августовского финансового кризиса. Сокращение доходов федерального бюджета и особенно платежей в денежной форме привело к невозможности сохранения долгосрочной стабильности бюджета и макроэкономической ситуации. Несбалансированность бюджета в свою очередь привела к чрезмерному использованию внешних заимствований и обусловила высокую степень уязвимости российской экономики по отношению к изменениям на мировых товарных и финансовых рынках. Длительное отсутствие жестких бюджетных ограничений в экономике в целом содействовало быстрому распространению неплатежей, ограничивая возможности экономического роста и значительно усложняя сбор налогов в денежной форме.

4. Правительство Российской Федерации и Банк России признают, что одной из причин происшедшего кризиса является неполная реализация экономических программ в течение последних нескольких лет. В результате незавершенность в выполнении программ усугубила структурные проблемы экономики. Неспособность правительства обеспечить исполнение законодательно установленных обязательств по налоговым платежам в бюджет в денежной форме и платежную дисциплину в целом сыграла значительную роль в распространении проблемы неплатежей. Положительное воздействие от проведения реформ и результаты проведенной приватизации во многом не были реализованы из-за отсутствия информационной открытости и недоступности результатов реформ для широких слоев населения, что ослабило общественную поддержку экономических преобразований в целом.

5. Макроэкономическая политика, проводившаяся начиная с 1996 года, опиралась на использование фиксированного валютного курса в сочетании со значительными внешними заимствованиями и сопровождалась медленным продвижением по пути структурных преобразований и недостаточным ужесточением налогово — бюджетной политики и поэтому оказалась неспособной обеспечить финансовую устойчивость. Несмотря на то что такая экономическая политика на первом этапе позволила снизить темпы инфляции и сохранить низкую инфляцию до середины 1998 года, резкое сокращение мировых цен на основные товары российского экспорта, а также финансово — экономический кризис в Азии, начавшийся в середине 1997 года, в конечном итоге разрушили эту неустойчивую стабильность. 17 августа 1998 года, столкнувшись с сокращением валютных резервов, происшедшим несмотря на значительное повышение процентных ставок, Правительство Российской Федерации и Банк России объявили о проведении ряда чрезвычайных мер, в том числе о фактической девальвации рубля, реструктуризации обязательств по деноминированным в рублях государственным ценным бумагам со сроками погашения до 31 декабря 1999 года и о введении моратория на срок 90 дней на платежи частного сектора по внешним долгам. Непосредственным результатом этих мер стала неплатежеспособность большинства коммерческих банков. Операции на межбанковском рынке практически прекратились, была парализована платежная система, что способствовало резкому сокращению производства. В результате падения валютного курса рубля резко увеличилась инфляция, достигнув в сентябре 38 процентов.

6. После августа 1998 года Правительство Российской Федерации и Банк России в целом проводили взвешенную финансовую политику, направленную на снижение инфляционного давления на цены и валютный курс, а также на восстановление доверия к экономической политике властей. В результате произошло резкое сокращение инфляции до 3 процентов в марте и апреле 1999 года, был остановлен спад промышленного производства. Кроме того, Правительство Российской Федерации разработало план реструктуризации банков, провело работу, направленную на придание экономической политике большей социальной ориентации, в том числе за счет обеспечения своевременной выплаты заработной платы, пенсий и погашения бюджетной задолженности. Тем не менее Правительство Российской Федерации и Банк России признают, что преодоление накопившихся экономических проблем, с которыми столкнулась Россия, требует разработки более глубокой экономической программы, направленной на решение фундаментальных бюджетных проблем и обеспечивающей реализацию широкомасштабных рыночных реформ, учитывающих увеличение их общественной поддержки.

II. МЕРЫ МАКРОЭКОНОМИЧЕСКОЙ И ФИНАНСОВОЙ ПОЛИТИКИ

1. Стратегия и цели

7. Конечной целью экономической политики Правительства Российской Федерации являются обеспечение устойчивого экономического роста и повышение благосостояния российского народа. Для достижения этой цели Правительство Российской Федерации и Банк России намерены в среднесрочной перспективе продолжать построение эффективно функционирующей экономики, основанной на рыночных принципах, подкрепленной ограниченным, но эффективным государственным сектором и развивающейся в условиях макроэкономической стабильности, внутренней и внешней финансовой устойчивости. Изложенная ниже программа на текущий год позволит реализовать только часть намеченных задач. Однако в нынешней очень сложной экономической ситуации она является важным шагом по достижению успехов в будущем.

8. Программа Правительства Российской Федерации и Банка России на 1999 год направлена на достижение поставленных целей за счет реализации следующих задач:

Во-первых, будет значительно ужесточена налогово — бюджетная политика как за счет повышения доходов бюджета, так и сокращения расходов, не связанных с обслуживанием долга. В этих целях Правительство Российской Федерации примет меры по совершенствованию налоговой администрации, устранению неэффективных расходов и усилению контроля за осуществлением расходов.

Во-вторых, Правительство Российской Федерации и Банк России будут проводить широкомасштабные структурные реформы, необходимые для укрепления базовых элементов рыночной экономики и устранения основных препятствий экономическому росту. Это потребует реализации мер экономической политики, планировавшихся Правительством Российской Федерации и Банком России в течение последних лет, в том числе направленных на реформирование экономики и решение общей проблемы неплатежей. Решение этих проблем потребует введения жестких бюджетных ограничений, в первую очередь в ключевых секторах, с постепенным распространением их на всю экономику. Кроме того, после августовского кризиса 1998 года Правительство Российской Федерации и Банк России оперативно примут меры по реструктуризации кредитных организаций, чтобы создать основу для банковской системы, позволяющей удовлетворять потребности рыночной экономики в мобилизации капитала через кредитно — финансовую систему. Правительство Российской Федерации и Банк России в рамках имеющихся ограниченных государственных ресурсов осуществят комплексный план, направленный на санацию группы опорных банков, которые будут определены с помощью прозрачных и объективных критериев, а также ликвидацию большого числа нежизнеспособных банков.

В-третьих, денежно — кредитная политика будет проводиться с использованием режима плавающего валютного курса и будет направлена на снижение инфляции.

В-четвертых, в сочетании с усилиями по ужесточению налогово — бюджетной политики Правительство Российской Федерации предпримет усилия по решению вопроса о реструктуризации внешнего долга, накопленного до 1 января 1992 года, на основе сотрудничества с кредиторами и обеспечения для всех кредиторов режима сопоставимого подхода. Правительство Российской Федерации и Банк России намерены предпринимать усилия в целях избежания дальнейшего накопления долга и продолжения привлечения финансовой помощи для поддержки платежного баланса, что, однако, будет возможно только в среднесрочной перспективе. Вместе с тем Правительство Российской Федерации твердо намерено обеспечить обслуживание всего внешнего долга, образовавшегося после 1 января 1992 года.

9. На основе данного комплекса мер экономической политики предполагается к декабрю 1999 года снизить уровень инфляции (декабрь 1999 года к декабрю 1998 года) до 50 процентов. Предполагается улучшить сальдо по счету текущих операций платежного баланса примерно до 8 процентов ВВП, в основном за счет резкого сокращения объема импорта, при этом не планируется существенного изменения валовых золотовалютных резервов страны. Ожидается, что ВВП в реальном выражении сократится в текущем году примерно на 2 процента по сравнению с 1998 годом. Разрабатываемые меры в области экономической политики на 2000 год, которые будут детализированы позже, направлены на дальнейшее ужесточение налогово — бюджетной политики, сокращение инфляции и прекращение экономического спада.

10. Программа 1999 года включает многие разделы предыдущих программ Правительства Российской Федерации и Банка России, в том числе программ, поддержанных соглашением 1996 года с МВФ о расширенном кредитовании и соглашением 1998 года о расширении договоренности о расширенном кредитовании (включая использование механизма финансирования дополнительных резервов) и об использовании механизма компенсационного и чрезвычайного финансирования, которые не всегда выполнялись устойчиво. Правительство Российской Федерации и Банк России намерены в полной мере реализовать эти ранее принятые меры экономической политики. Правительство Российской Федерации и Банк России считают, что политическая поддержка экономической программы Правительства Российской Федерации Федеральным Собранием Российской Федерации позволит реализовать предусмотренные меры экономической политики. Реализация основных мер в области структурной политики будет являться подтверждением намерений Правительства Российской Федерации и Банка России реализовать предусмотренную на 1999 год экономическую программу.

11. Предусмотренная на 1999 год налогово — бюджетная политика направлена на ослабление инфляционного давления и обеспечение в среднесрочной перспективе стабилизации государственных финансов и внешней платежеспособности России. Целевым показателем программы является достижение первичного профицита федерального бюджета в размере 2 процентов ВВП по сравнению с первичным дефицитом в размере 1,3 процента ВВП в прошлом году. Данное серьезное ужесточение налогово — бюджетной политики основано как на значительном увеличении доходов бюджета в денежной форме, так и на существенном реальном сокращении расходов, не связанных с обслуживанием долга. Поскольку в 1999 году процентные платежи (на основе обязательств) резко увеличатся, общий размер дефицита федерального бюджета сократится с 5,9 процента ВВП только до 5,1 процента ВВП. Дефицит бюджета расширенного правительства также ожидается в размере 5,1 процента ВВП.

12. Предполагаемое ужесточение налогово — бюджетной политики является важным шагом к достижению финансовой стабилизации, однако Правительство Российской Федерации осознает, что для полного решения проблемы бюджетной несбалансированности необходимо продолжить реализацию мер в среднесрочной перспективе. В связи с этим Правительство Российской Федерации усилит работу по усовершенствованию налоговой администрации и интенсифицирует усилия, предпринятые в 1998 году, по сокращению непродуктивных расходов и улучшению управления расходами. В то же время будут приняты меры по обеспечению финансовой устойчивости Пенсионного фонда Российской Федерации и рационализации отношений между федеральным и региональными бюджетами. Правительство Российской Федерации планирует значительно увеличить первичный профицит федерального бюджета в 2000 году.

Доходы бюджета и налоговая политика

13. Запланированное на 1999 год ужесточение налогово — бюджетной политики основано на увеличении денежных доходов бюджета почти на 3 процентных пункта ВВП. Усилия по увеличению доходов федерального бюджета будут предприняты в двух направлениях. Во-первых, в целях ликвидации финансового разрыва будет принят ряд налоговых мер, направленных в основном на повышение налогообложения потребления и изъятие в бюджет части дополнительной прибыли экспортеров, полученной за счет значительного снижения валютного курса рубля с августа 1998 года. Во-вторых, Правительство Российской Федерации реализует меры, направленные на повышение собираемости налогов, в том числе ряд мероприятий, предусмотренных предыдущими программами. Реализация этих мер станет основой для улучшения поступления доходов в 1999 году и в последующие периоды, а также заложит фундамент для сокращения высоких ставок прямых налогов и ликвидации отдельных неэффективных налогов.

14. В основе мер Правительства Российской Федерации по увеличению поступлений доходов в бюджет будет лежать прекращение широко распространенной практики использования налоговых зачетов и уплаты налогов по индивидуальным соглашениям. В поддержку этой меры Правительство Российской Федерации добьется принятия Федеральным Собранием Российской Федерации поправки к Бюджетному кодексу Российской Федерации, предусматривающей исключение статей, разрешающих проведение зачетов. Правительство Российской Федерации отказывается от применения любых форм налоговых зачетов, что будет являться постоянным критерием выполнения программы в 1999 году. Правительство Российской Федерации ни при каких обстоятельствах не будет проводить налоговую амнистию.

15. Правительство Российской Федерации разработало меры в области доходов бюджета на 1999 год, заключающиеся в мобилизации доходов в размере 1,75 процента ВВП. Бюджет 1999 года предполагает зачисление 3 процентных пунктов от ставки подоходного налога в федеральный бюджет, что принесет дополнительные доходы в размере 0,5 процентного пункта ВВП, повышение ставок платы за землю и за использование водных ресурсов, что приведет к росту поступлений дополнительно на 0,2 процентного пункта ВВП. Кроме того, в целях получения дополнительных доходов бюджета были временно введены экспортные пошлины на нефть, нефтехимическую продукцию, древесину, черные и цветные металлы и другие товары, что позволит получить в текущем году доходы в размере порядка 0,6 процента ВВП. Дополнительные доходы в размере 0,4 процента ВВП будут получены за счет принятия ряда мер по совершенствованию налогового законодательства, включая: введение ежегодного налога на автомобили представительского класса, сокращение льготного налогообложения (по ставке 10 процентов) по налогу на добавленную стоимость, а также за счет усиления административного контроля за производством и оборотом алкогольной продукции. Правительство Российской Федерации откажется от снижения ставки НДС до обеспечения стабильного улучшения собираемости налогов и не ранее чем до 1 января 2000 года. В связи с этим Президент Российской Федерации наложил вето на закон, который предусматривал снижение ставки НДС с 1 июля 1999 года.

16. Увеличению доходов будет содействовать ряд изменений в налоговом законодательстве. Правительство Российской Федерации сократило количество налоговых льгот, в том числе за счет частичной отмены льгот для закрытых административно — территориальных образований. В целях дальнейшего ограничения предоставленных налоговых льгот ЗАТО в проекте Федерального закона «О федеральном бюджете на 2000 год» будет предусмотрена передача федеральной части федеральных налогов, собираемых на территории ЗАТО, в федеральный бюджет (что автоматически исключит возможность ЗАТО предоставлять льготы по этим налогам) и соответствующей компенсацией ЗАТО из федерального бюджета. Кроме того, Правительство Российской Федерации до 30 сентября 1999 года примет дополнительные административные меры по ограничению этих льгот в 1999 году. Правительство Российской Федерации намерено восстановить взимание акциза на газ по методу начисления.

17. Правительство Российской Федерации ускорит реализацию мер по совершенствованию налоговой администрации. Ключевое значение имеет принятие поправок к части первой Налогового кодекса Российской Федерации с целью исправления отдельных недостатков в действующем Налоговом кодексе. Внесенные изменения направлены на: повышение полномочий налоговых органов за счет отмены Положения о необходимости обращения к перегруженным работой судебным органам; предоставление права Министерству Российской Федерации по налогам и сборам налагать арест на банковские счета налогоплательщиков, уклоняющихся от уплаты налогов; введение юридических санкций по отношению к налоговым агентам, которые в установленные сроки не зачисляют налоги, удерживаемые у источника, на бюджетные счета; отмену ограничения на совокупную сумму накопленной задолженности по процентам, начисленным на просроченные налоги, а также ограничения на процентную ставку; продление сроков для выполнения поручений о взыскании долгов; введение более строгих штрафов и санкций за непредоставление счетов — фактур в целях налогообложения, предоставление заведомо ложных счетов — фактур или применение бухгалтерских операций, противоречащих закону.

18. Правительство Российской Федерации планирует активизировать работу, направленную на сокращение налоговой недоимки в энергетическом секторе. Правительство Российской Федерации ввело индивидуальные графики для каждой нефтяной компании, направленные на постепенный переход к оплате налогов исключительно в денежной форме в соответствии с законодательством Российской Федерации начиная с ноября 1999 года, а для ОАО «Газпром» — с июля 2000 года. Пока принимаемые меры налоговой администрации не докажут свою эффективность и по крайней мере до конца 1999 года, Правительство Российской Федерации осуществляет чрезвычайную краткосрочную меру, заключающуюся в ежемесячном предоставлении права доступа к экспортному нефтепроводу начиная с июня 1999 года только тем компаниям, которые ни сами, ни их холдинговые компании или их дочерние предприятия, имеющие значительные коммерческие связи с указанными нефтяными компаниями, не будут иметь недоимки по налоговым обязательствам в федеральный бюджет в соответствии с графиком начиная с 1 апреля 1999 года. Любая компания, имеющая такую налоговую недоимку по отношению к федеральному бюджету на начало месяца, в течение которого распределяется право доступа к экспортному нефтепроводу на предстоящий месяц, будет лишаться доступа к экспортному нефтепроводу на весь следующий месяц. Правительство Российской Федерации не будет ограничивать доступ к нефтепроводу на основании иных причин, за исключением тех, которые связаны с установленными техническими требованиями или исполнением платежей, предусмотренных в контрактах на транспортировку нефти. Налоговая недоимка, образовавшаяся до апреля 1999 года, должна быть погашена к 31 декабря 1999 года.

19. Кроме того, для сокращения высокого уровня налоговой недоимки в экономике Правительство Российской Федерации активизирует работу, направленную на создание эффективных механизмов сбора налогов, начнет осуществлять арест собственности, будет инициировать при необходимости процедуры банкротства и применять санкции, предусмотренные Уголовным кодексом Российской Федерации, к руководителям предприятий, способствующим неуплате налогов, а также переориентирует программу проведения налоговых проверок на дела, имеющие наибольший потенциал мобилизации бюджетных доходов. До конца 1999 года Правительство Российской Федерации намерено взыскать в федеральный бюджет налоговые недоимки на сумму не менее 8 млрд. рублей за счет проведения налоговых проверок в отраслях, за исключением нефтяной и газовой. Правительство Российской Федерации проведет необходимую работу, направленную на повышение эффективности работы Федерального долгового центра, созданного в 1998 году для продажи арестованной собственности должников по налогам. Для этого будет принято постановление Правительства Российской Федерации, предусматривающее предоставление исключительного права Федеральному долговому центру реализовать арестованную собственность.

20. Правительство Российской Федерации будет поддерживать выполнение недавно принятых планов МНС России, направленных на расширение возможностей контроля исполнения налоговых обязательств теми налогоплательщиками, чья предпринимательская деятельность осуществляется в нескольких регионах, а также на основе принятия мер по повышению эффективности работы министерства. Правительство Российской Федерации намерено совершенствовать мониторинг и контроль за крупнейшими налогоплательщиками. В этих целях будут приняты меры для эффективного внедрения системы инспекций по работе с крупными налогоплательщиками на консолидированной основе, обеспечено комплектование штатов этих подразделений и выделение необходимых ресурсов. Кроме того, для существенного укрепления работы с крупнейшими налогоплательщиками специальные инспекции по работе с крупными налогоплательщиками будут обеспечены необходимыми финансовыми и людскими ресурсами, а также наделены необходимыми юридическими полномочиями для проведения своей работы, в том числе для контроля за выручкой, подачей налоговых деклараций и определения места уплаты налогов.

21. Осуществлены меры, направленные на повышение таможенных сборов. В целях увеличения охвата челночной торговли Правительство Российской Федерации ввело обязательную таможенную проверку всех импортеров, которые декларируют сумму таможенных платежей ниже установленного минимального значения за один килограмм груза. Кроме того, ликвидирована возможность беспошлинного импорта автомобилей за счет отмены льгот для ряда категорий граждан, осуществляющих таможенное оформление в Белоруссии. С целью сокращения потерь федерального бюджета Правительство Российской Федерации приняло постановление, расширяющее перечень беспошлинно импортируемых в Калининградскую область товаров, для которых будут установлены импортные квоты. Правительство Российской Федерации предпримет все зависящие от него усилия для того, чтобы до конца 1999 года был принят федеральный закон, отменяющий льготы по уплате акцизов и НДС для товаров, импортируемых в Калининградскую область.

22. В последние годы происходило сокращение доли федерального бюджета в доходах, получаемых от федеральных налогов, определенных в части первой Налогового кодекса Российской Федерации, в то время как доля федерального бюджета в общей сумме задолженности по уплате налогов резко возрастала. Правительство Российской Федерации предпримет ряд мер для решения данной проблемы. Начиная с 2001 года Правительство Российской Федерации при формировании бюджета будет отражать распределение федеральных налогов между федеральным и региональными бюджетами как статью расходов и станет осуществлять такое распределение через систему федерального казначейства. Далее, в рамках бюджета на 2001 год будут приняты меры по применению единой ставки распределения доходов от регулирующих федеральных налогов, чтобы сократить возможности регионов нарушать структуру распределения доходов и упростить процесс уплаты налогов.

Политика в области расходов и управление расходами

23. Ужесточение налогово — бюджетной политики в 1999 году и в последующий период будет зависеть в значительной степени от сокращения реальных расходов, а также от совершенствования контроля за обязательствами в области расходов для избежания образования новой просроченной кредиторской задолженности бюджета. Бюджет 1999 года предусматривает снижение расходов, не связанных с обслуживанием долга, до 9,6 процента ВВП, или на 2 процента ВВП, по сравнению с 1998 годом, что подразумевает существенное сокращение реальных расходов. Правительство Российской Федерации понимает, что такие сокращения не могут проводиться в среднесрочной перспективе, и поэтому принимает меры по дальнейшему выявлению и устранению неэффективных или непродуктивных расходов.

24. В этих целях Правительство Российской Федерации уже в 1998 году начало осуществление комплексного плана сокращения расходов, включающего значительное сокращение государственного сектора и его организационную реформу. Число федеральных органов исполнительной власти и прочих юридических лиц, являющихся получателями бюджетных средств первого уровня, сократилось со 132 в начале прошлого года до 106, предусмотренных в бюджете на 1999 год. Кроме того, количество рабочих мест в федеральных органах исполнительной власти было сокращено в течение 1998 года примерно на 79 000 единиц, или на 19 процентов, с дополнительным сокращением занятости на транспорте, в сферах образования и здравоохранения. Правительство Российской Федерации продолжает деятельность в этом направлении в 1999 году. В качестве первого шага Правительство Российской Федерации проанализировало результаты реализации плана экономии расходов в 1998 году и разработало программу дальнейшей рационализации расходов в 1999 году. Настоящая программа предусматривает дальнейшее существенное сокращение количества государственных служащих — на 41 000 человек, или на 12 процентов. Также Правительство Российской Федерации предпримет меры, направленные на совершенствование контроля за внебюджетными активами бюджетных организаций, проведет аудиторскую проверку и сокращение числа федеральных программ, завершит регистрацию недвижимости, находящейся в собственности Правительства Российской Федерации, введет критерии оценки социальных программ. Предусматривается, что деятельность сформированной федеральной комиссии для рационализации института государственной службы приведет к дальнейшему сокращению численности федеральных ведомств. Правительство Российской Федерации намерено провести в течение 1999 года обзор государственных расходов, который будет охватывать по меньшей мере сферы здравоохранения и образования.

25. В целях совершенствования контроля за расходными обязательствами Правительство Российской Федерации будет реализовывать план перевода получателей средств федерального бюджета на обслуживание через систему федерального казначейства. Деятельность Фонда занятости будет переведена на обслуживание через систему федерального казначейства до 31 декабря 1999 года, деятельность Дорожного фонда — до 31 декабря 1999 года, а деятельность остальных целевых бюджетных фондов — до 30 июня 1999 года. Бюджетополучатели, входящие в систему Министерства обороны Российской Федерации, будут переведены на обслуживание через систему федерального казначейства к 30 июня 2000 года. В этих целях был одобрен и начал реализоваться с конца апреля 1999 года второй пилотный проект, направленный на перевод на обслуживание через систему федерального казначейства оборонных расходов второго и третьего уровней. Будет утверждена программа модернизации системы бухгалтерского учета, применяемой в Минобороны России, с целью достижения ее полной совместимости с системами бухгалтерского учета, применяемыми в других правительственных учреждениях. Эта программа будет введена в действие в полном объеме для исполнения бюджета 2000 года. Правительство Российской Федерации будет также воздерживаться от открытия транзитных счетов для налоговых поступлений вне системы федерального казначейства. Правительство Российской Федерации введет систему предварительной регистрации всех федеральных контрактов. Обязательства, не прошедшие систему предварительной регистрации, будут признаны недействительными. Предварительная регистрация контрактов будет основана на системе отчетности, которая будет сопоставлять на постоянной основе общую сумму зарегистрированных контрактов с бюджетными лимитами, при этом все контракты, превышающие лимиты расходования средств федерального бюджета, не будут регистрироваться. В 1999 году будет выверена вся бюджетная кредиторская задолженность за предыдущие годы и разработаны меры по ее реструктуризации.

26. Правительство Российской Федерации озабочено тем, что сокращение расходов оказывает тяжелое воздействие на наименее защищенные слои населения, в особенности на пенсионеров. Поступления от реализации товаров, поступающих в качестве гуманитарной помощи, будут использованы для погашения просроченной задолженности по пенсиям (см. п. 29). Погашение кредиторской задолженности по пенсиям за предыдущие годы ограничит в 1999 году сокращение фактических денежных выплат пенсионерам до 25 процентов в реальном выражении. Правительство Российской Федерации повысило пенсии на 60 рублей каждому пенсионеру в категории с самым низким размером пенсии (менее 300 рублей в месяц). В следующем году Правительство Российской Федерации намерено предусмотреть средства для более существенного повышения пенсий, в особенности для лиц с минимальными пенсиями, за счет сокращения расходов по другим статьям.

Социальные фонды и региональные органы власти

27. Меры по решению проблемы несбалансированности бюджетной сферы должны распространяться на социальные фонды и бюджеты региональных органов власти. В целях обеспечения финансовой стабильности Пенсионного фонда Российской Федерации Правительство Российской Федерации будет избегать проведения индексации или общего повышения пособий, которые не могут быть полностью профинансированы за счет доходов Пенсионного фонда, включая поступления из федерального бюджета. В целях повышения собираемости начислений на фонд заработной платы Правительство Российской Федерации проведет реструктуризацию налоговой недоимки и создаст стимулы для ее погашения, при этом основное внимание будет уделено крупнейшим предприятиям. Также будут предприняты меры для повышения эффективности расходования средств Фонда социального страхования. Правительство Российской Федерации внесет на рассмотрение Государственной Думы законопроект об ограничении с 1 января 2000 года расходов, осуществляемых Фондом социального страхования по оплате бюллетеней временной нетрудоспособности и декретных отпусков, предусмотрев, что начиная с 1 января 2000 года оплата временной нетрудоспособности в течение первых трех дней будет производиться работодателем. Для компенсации дополнительных расходов работодателей Правительство Российской Федерации внесет на рассмотрение Государственной Думы к 31 августа 1999 года законопроект о сокращении начислений на фонд заработной платы в Фонд социального страхования с 5,4 до 4,4 процента. Кроме того, начиная с 1 января 2000 года централизуемая часть ресурсов Фонда социального страхования (в настоящее время — около 20 процентов) будет полностью обслуживаться через систему федерального казначейства.

28. В отношениях между федеральным центром и регионами Правительство Российской Федерации начнет реализацию мер, направленных на улучшение сбора налогов, ликвидацию расходных полномочий, не обеспеченных средствами, обеспечение равного подхода к регионам и стимулирование структурных реформ. В этих целях к 31 октября 1999 года Правительство Российской Федерации разработает проекты законодательных и нормативных актов, необходимых для реализации Концепции бюджетной реформы на региональном уровне, содержащей основные принципы реформирования отношений между бюджетами разных уровней. Кроме того, Правительство Российской Федерации планирует утвердить и реализовать при планировании бюджета на 2000 год усовершенствованную схему распределения трансфертов между регионами, более полно учитывающую доходный потенциал регионов и их потребности в расходовании средств. Система трансфертов регионам будет зависеть от действия ряда факторов: отсутствие образования кредиторской задолженности по выплате заработной платы, недоимки по начислениям на фонд заработной платы и задолженности по оплате коммунальных услуг.

29. За счет погашения региональными бюджетами федеральных ссуд и поступления из регионов выручки от продажи гуманитарной помощи для погашения задолженности по выплате пенсий в 1999 году будет достигнута экономия расходов федерального бюджета в размере порядка 0,5 процента ВВП. В предыдущие годы по этим вопросам имелось значительное отклонение от установленных целевых показателей. Правительство Российской Федерации намерено обеспечить погашение регионами причитающихся федеральному бюджету сумм путем неперечисления трансфертов и предусмотренной доли НДС субъектам Российской Федерации, не производящим необходимые платежи. В связи с этим установлен график ежемесячных платежей по каждому региону и обеспечена реализация изложенного механизма платежей. В соответствии с графиком ожидается поступление в федеральный бюджет доходов в размере не менее 1,1 млрд. руб. от погашения бюджетных ссуд регионами до конца апреля, 2,2 млрд. руб. — от погашения бюджетных ссуд регионами до конца мая, в размере 0,3 млрд. руб. — от продажи гуманитарной помощи до конца июня. Правительство Российской Федерации и Банк России будут ежемесячно представлять в МВФ отчеты о выполнении этих графиков платежей.

30. Денежно — кредитная политика будет проводиться с использованием режима плавающего валютного курса, и прежде всего с учетом предполагаемой динамики денежной базы. Однако оценка денежной базы затруднена в связи с неопределенностью в отношении спроса на ликвидность со стороны банков в рамках начального этапа реструктуризации банковской системы и возобновления функционирования межбанковского рынка, а также в отношении динамики спроса на деньги по мере предоставления физическим лицам доступа к вкладам в банках, подлежащих реструктуризации. В этих условиях динамика валютного рынка будет служить важным показателем обоснованности мер денежно — кредитной политики. Соответственно Банк России будет пристально отслеживать изменения на валютном рынке и сдерживать рост денежной базы путем сокращения чистых внутренних активов в случае усиления давления на этом рынке.

31. Денежно — кредитная программа на 1999 год основана на предположении о том, что скорость обращения денег будет иметь тенденцию к некоторому увеличению в течение 1999 года, поскольку физические лица получат доступ к своим вкладам в реструктурируемых банках, а полное доверие к мерам экономической политики еще не будет достигнуто. В программе учитывается воздействие в течение последних месяцев повышения общего уровня ликвидности на денежный мультипликатор при значительном увеличении свободных резервов банков в Банке России и росте объема валюты на руках у населения. В течение 1999 года Банк России не будет переучитывать векселя или осуществлять целевое кредитование конкретных отраслей экономики, в том числе путем целевого кредитования коммерческих банков. Банк России не станет предоставлять новые стабилизационные кредиты или использовать иные механизмы предоставления долгосрочных кредитов неплатежеспособным банкам. Квартальные обзоры выполнения программы и ежемесячный мониторинг позволят регулярно анализировать соответствие денежно — кредитной программы текущим условиям.

32. Несмотря на снижение уровня инфляции в феврале и марте до 3 — 4 процентов в месяц, имевшее место в конце марта давление на валютный курс при незначительном росте ликвидности свидетельствовало о неустойчивости ситуации. Сохраняющиеся значительные остатки на счетах коммерческих банков в Банке России представляют собой дополнительный потенциальный источник давления на цены и валютный курс. Поэтому Банк России будет широко использовать операции по привлечению средств коммерческих банков на депозитные счета в территориальных учреждениях Банка России. Однако в настоящее время Банк России ограничен в выборе инструментов связывания избыточной ликвидности. Для решения вышеизложенной проблемы к 15 июля 1999 года будут введены в действие поправки к Федеральному закону «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», в соответствии с которыми Банк России будет наделен полномочиями по принятию решений о выпуске, объемах обращения и ценах облигаций Банка России. Правительство Российской Федерации и Банк России продолжат рассмотрение вопроса о достаточности инструментов денежно — кредитной политики, располагаемых Банком России для достижения целей денежно — кредитной политики, и целесообразности их дальнейшего развития. Учитывая, что в результате реструктуризации государственного долга коммерческие банки лишились краткосрочных инструментов управления ликвидностью, Банк России совместно с ММВБ организует межбанковский рынок РЕПО. Наконец, в проекте федерального закона о федеральном бюджете на 2000 год будут отражены Положения, предусматривающие выплату процентов по рыночной ставке по кредитам, предоставленным Банком России Правительству Российской Федерации начиная с 1 июля 1999 года.

33. Валютный курс будет определяться на основе рыночных механизмов. Интервенции Банка России будут осуществляться только исходя из соображений макроэкономической политики и только с целью сглаживания колебаний валютного курса. Банк России совместно с ММВБ и другими валютными биржами будет гарантировать доступ к валютному рынку на основе свободной конкуренции и создаст условия для невозможности оказания давления на валютный курс со стороны отдельных участников рынка.

34. 29 июня 1999 года была осуществлена унификация валютного рынка. Все остальные существующие валютные ограничения, требующие согласования с МВФ по статье VIII Устава МВФ, будут отменены в течение срока действия программы. В отношении реализации требования о 100-процентном депонировании средств при покупке валюты на специальной сессии для выполнения импортных контрактов и введенного исключения для добросовестных импортных операций, таких, как импорт, оплачиваемый аккредитивами, будет принято решение о начислении по депозитам процентов по рыночной ставке. Требование о депонировании средств будет отменено до 30 сентября 1999 года. Правительство Российской Федерации и Банк России обеспечат введение в действие необходимых поправок к действующим нормативным и правовым актам, позволяющих органам власти обнаруживать и пресекать незаконный отток капитала через фиктивные контракты по импорту, не препятствуя ведению нормальной внешнеторговой деятельности. Кроме того, 30 июня 1999 года отменен запрет на использование рублевых остатков на корреспондентских счетах иностранных банков для покупки валюты. В период реализации программы Российская Федерация не будет: 1) вводить новые или ужесточать действующие валютные ограничения; 2) вносить изменения в действующий порядок валютного регулирования, приводящие к множественности валютных курсов; 3) заключать двусторонние платежные соглашения, противоречащие статье VIII Устава МВФ; 4) вводить новые или ужесточать действующие ограничения на импорт в целях воздействия на платежный баланс. До внесения изменений в механизм контроля за капиталом будут проводиться консультации с сотрудниками МВФ.

35. Банк России продолжит работу по повышению прозрачности своих операций и установит требования по повышению прозрачности деятельности коммерческих банков. В июне 1998 года было положено начало практике еженедельного опубликования данных о величине золотовалютных резервов Российской Федерации и денежной базы. Аудит Банка России за 1998 год, проведенный международной аудиторской компанией, завершен в мае 1999 года. При проведении аудита особое внимание было уделено финансовым отношениям Банка России и принадлежащих ему коммерческих банков, находящихся как в Российской Федерации, так и за рубежом. Комплексный годовой аудит всей деятельности Центрального банка будет проводиться в сроки, предусмотренные Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». К 10 июля будет завершена проверка взаимоотношений Банка России и компании «Фимако», отчетности, представленной МВФ ранее и касающейся взаимоотношений между Банком России и принадлежащими ему коммерческими банками, находящимися как в Российской Федерации, так и за рубежом, а также произведена проверка использования средств МВФ, предоставленных в июле 1998 года. Информация о результатах проверок будет опубликована. Банк России будет добиваться принятия поправок к Федеральному закону «О банках и банковской деятельности», предусматривающих введение к 31 декабря 1999 года требований о ежегодной публикации кредитными организациями ключевых показателей финансовой деятельности, таких, как нормативы достаточности капитала, величины резервов на покрытие сомнительных активов и отчета о прибылях и убытках, в частности за 1999 финансовый год; также будут требоваться составление годовых отчетов с проведением их аудита квалифицированными компаниями и публикация квартальных отчетов. Банк России продолжит публикацию сводных отчетов о финансовом состоянии крупнейших банков на ежемесячной основе.

4. Вопросы, касающиеся государственного долга и внешней торговли

36. Вследствие августовского кризиса и утраты доступа на международные рынки капитала Российская Федерация оказалась неспособной в настоящее время в полной мере выполнять свои обязательства перед внешними и внутренними кредиторами в соответствии с графиком платежей. В настоящее время общий объем внешнего долга Правительства Российской Федерации составляет приблизительно 150 млрд. долларов США, или 90 процентов ВВП. Платежи Правительства Российской Федерации по обслуживанию внешнего долга в соответствии с графиком должны составить порядка 90 процентов доходов федерального бюджета, что превышает реальные возможности по обслуживанию долга. Поэтому Правительство Российской Федерации стремится к уменьшению долгового бремени.

37. К настоящему времени уже предприняты действия по реструктуризации внутреннего долга. В декабре 1998 года, после проведения переговоров с инвесторами, Правительство Российской Федерации объявило о новации в отношении ГКО и ОФЗ, платежи по которым были заморожены 17 августа 1998 года; в ходе новации российскими держателями ГКО — ОФЗ было обменено 95 процентов портфеля, подлежащего реструктуризации, аналогичный показатель по иностранным инвесторам составил 88,5 процента. Правительство Российской Федерации и Банк России будут продолжать предпринимать все необходимые меры для заключения соглашения с остальными держателями этих ценных бумаг. В тех случаях, когда соглашение не будет достигнуто, Правительство Российской Федерации и Банк России будут выполнять обязательства в соответствии с первоначальными условиями; однако использование полученных средств будет ограничено.

38. Российская Федерация будет также выполнять свои обязательства перед внешними кредиторами. Как ожидается, проблемы с обслуживанием долга сохранятся в течение ряда лет. В связи с этим Правительство Российской Федерации и Банк России стремятся к реструктуризации обязательств по обслуживанию внешнего долга, накопленного до 1 января 1992 года (дате, на основании которой в настоящее время Парижский клуб кредиторов выделяет долг бывшего СССР из общего объема долга), осуществляя в то же время в полном объеме выплаты по долгу, накопленному Российской Федерацией после этой даты. В ходе подготовки к реструктуризации Правительство Российской Федерации будет поддерживать тесные контакты со своими кредиторами и заявляет о своем намерении провести переговоры о реструктуризации долга в духе сотрудничества, уделяя должное внимание вопросу равного подхода к кредиторам.

39. Правительство Российской Федерации сохраняет приверженность либерализованному режиму внешней торговли. Однако после августовского кризиса Правительство Российской Федерации и Банк России вынуждены были принять ряд мер, направленных на решение бюджетных проблем, в том числе ввести ряд экспортных пошлин. Правительство Российской Федерации и Банк России намерены пересмотреть решения о введении этих мер и отменить их после улучшения финансового положения Российской Федерации. До этого Правительство Российской Федерации берет на себя обязательство не вводить новые количественные ограничения в области международной торговли. Кроме того, с целью ускорения интеграции Российской Федерации в мировую экономику в 1999 году Правительство Российской Федерации продолжит переговоры по вступлению во Всемирную торговую организацию (ВТО) и обеспечит полное соответствие любых новых ограничений в области внешней торговли правилам ВТО.

40. Правительство Российской Федерации предпримет ряд шагов, направленных на дальнейшую либерализацию внешней торговли и режима иностранных инвестиций, многие из которых поддержаны в рамках займа Всемирного банка на структурную перестройку: 1) снижение адвалорных ставок пошлин по приблизительно 75 тарифным позициям с 30 до 20 процентов в течение каждого квартала 1999 года; 2) сокращение специфических ставок пошлин по 80 тарифным позициям в течение каждого из двух годов — 1999-го и 2000-го; 3) значительное сокращение общего числа льгот по уплате ввозных таможенных пошлин, установленных в соответствии с Федеральным законом «О таможенном тарифе», в течение каждого из двух годов — 1999-го и 2000-го. Для устранения бюрократических препятствий в области внешней торговли Правительство Российской Федерации до 30 сентября 1999 года предпримет шаги по отмене функций Федеральной службы России по валютному и экспортному контролю, дублирующих функции различных министерств, Банка России и Министерства Российской Федерации по налогам и сборам. С целью предотвращения количественного контроля за экспортом будут внесены изменения в Постановление Правительства Российской Федерации от 11 февраля 1999 года № 155, упраздняющие обязательный характер контроля за количеством и качеством некоторых вывозимых товаров и разъясняющие добровольный характер системы проверки контрактов.

5. Структурные реформы

41. Правительство Российской Федерации отмечает, что достижение макроэкономической стабильности и экономического роста частного сектора в значительной степени связано с ускорением реализации программы структурных реформ. Для содействия достижению этих целей Правительство Российской Федерации и Банк России заключили соглашение со Всемирным банком о комплексной программе реформ в рамках возобновленного соглашения о третьем займе на структурную перестройку экономики. Эта программа нацелена на достижение широкого круга целей, таких, как: усиление конкуренции, прозрачности и подотчетности в сфере естественных монополий; активизация развития частного сектора и структурная перестройка промышленности; либерализация режимов прямых иностранных инвестиций и международной торговли; совершенствование управления налогово — бюджетной сферой; реформирование финансового сектора. Помимо мер, касающихся структурных реформ в налогово — бюджетной сфере, подробно разработаны меры в двух конкретных областях — реструктуризации банковской системы и решении проблемы неплатежей, поскольку эти области являются ключевыми элементами программы структурных реформ в Российской Федерации, поддерживаемой Всемирным банком и МВФ.

Реструктуризация банковской системы

42. Вынужденная реструктуризация Правительством Российской Федерации части своих обязательств по государственному долгу и девальвация рубля в августе 1998 года привели к снижению устойчивости и платежеспособности банковской системы, а также выявили нестабильность финансового положения банков, несмотря на предпринятые до кризиса значительные усилия по созданию законодательной и нормативной базы работы банковской системы на основе рыночных принципов. Правительство Российской Федерации и Банк России рассматривают в качестве первоочередной задачи осуществление реструктуризации банковской системы в соответствии с рекомендациями совместной миссии МВФ и Всемирного банка.

43. Отсутствие адекватной законодательной базы реструктуризации банковской системы и ликвидации банков является главным препятствием на пути восстановления банковской системы. Правительство Российской Федерации и Банк России в первоочередном порядке разрабатывают необходимую правовую базу. До 15 июля 1999 года Правительство Российской Федерации и Банк России примут меры по обеспечению введения в действие работоспособного Федерального закона «О реструктуризации кредитных организаций», а также до 31 октября 1999 года — поправок к Федеральному закону «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» и Гражданскому кодексу Российской Федерации. Эти законодательные изменения повысят возможности органов государственной власти по списанию средств из капитала банков, определят полномочия и будут регулировать деятельность Агентства по реструктуризации кредитных организаций (АРКО), а также обеспечат прозрачность операций продажи активов банков через АРКО. В частности, в Федеральный закон «О реструктуризации кредитных организаций» должны войти следующие положения: 1) банки могут быть переданы в ведение АРКО только в соответствии с указанием Банка России на основе установленных критериев; 2) АРКО будет наделено полномочиями для оценки жизнеспособности переданных в его ведение банков и всеми полномочиями по отказу в принятии какого-либо банка в свое ведение; 3) в случаях невозможности или нежелания владельцев вкладывать новый капитал в банк план реструктуризации должен включать списание капитала акционеров, лишение прав существующих акционеров, обращение взыскания на активы банка и передачу АРКО полного контроля над банком; 4) закон установит механизм равномерного и прозрачного списания средств кредиторами; 5) АРКО будет наделено полномочиями по реструктуризации банков по своему усмотрению в интересах вкладчиков и кредиторов (включая создание нового банка и перевод активов и вкладов населения в новый банк); 6) АРКО будет наделено полномочиями требовать аннулирования контрактов и аффилированных сделок, а также сделок неадекватной стоимости или заключенных с целью обмана вкладчиков и кредиторов неплатежеспособного банка. Ни при каких обстоятельствах существующие акционеры не должны пользоваться льготами на восстановление своего права собственника банка после завершения процесса реструктуризации.

44. Правительство Российской Федерации примет необходимые нормативные акты, обеспечивающие ограниченные гарантии вкладов граждан в коммерческих банках, подлежащих ликвидации. Меры по переводу вкладов из коммерческих банков, подлежащих закрытию, в другие банки будут сопровождаться мерами по предоставлению данным банкам соответствующей суммы активов в виде государственных ценных бумаг.

45. Федеральным законом «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» предусматриваются порядок назначения Банком России временной администрации в банках, предоставление Банку России полномочий по сертификации временных управляющих, а также права внесения предложений в арбитражный суд по кандидатурам временных управляющих; возможность ускоренной процедуры банкротства банков. Однако в целях ускорения процесса реструктуризации до 30 сентября 1999 года будет внесен в Государственную Думу с целью введения в действие до 31 октября 1999 года ряд поправок в этот Закон, предусматривающих следующие положения: 1) требование, согласно которому временная администрация будет продолжать исполнять свои полномочия до момента завершения реструктуризации кредитной организации или до момента отзыва Банком России лицензии и назначения арбитражным судом временного управляющего для проведения процедуры банкротства; 2) положение, согласно которому АРКО будет назначен арбитражным управляющим в банках, находящихся в его ведении; 3) включение определения «недостаточности капитала» в качестве основания для банкротства банков. В Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» будут внесены поправки, содержащие положение о возможности аннулирования любой сделки, стоимость которой неадекватна либо которая была заключена с целью создания помех, задержек или введения в заблуждение какого-либо банка, кредиторов, Банка России или АРКО (в случае, если активы были переданы добросовестному покупателю, полученные средства могут быть возвращены). Предусматривается Положение, согласно которому продажа активов кредитной организации будет осуществляться на основании открытого тендера или в другой форме, обеспечивающей полную прозрачность, определенной ликвидатором для максимального увеличения стоимости. В Гражданский кодекс Российской Федерации, Федеральный закон «О залоге» и Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве)» будут внесены поправки с целью укрепления прав обеспеченных кредиторов, позволяющих им оперативно получать и реализовывать активы, предложенные в качестве обеспечения ссуд.

46. С целью углубления процесса реструктуризации кредитных организаций Банк России будет постоянно использовать все предоставленные ему полномочия для ограничения деятельности кредитных организаций, находящихся в слабом финансовом положении, поддерживать усилия по проведению реструктуризации и отзывать лицензии у неплатежеспособных кредитных организаций. Банк России выделил среди восемнадцати банков, анализ финансового положения которых был проведен в 1998 — 1999 г. г., неплатежеспособные банки, которые не имели достаточного потенциала для подготовки и успешной реализации планов по реструктуризации, отозвал у них лицензии и в кратчайшие сроки приступит к процедуре банкротства или ликвидации в отношении данных банков. По отношению к остальным несостоятельным банкам Банк России: 1) незамедлительно назначит в них временных управляющих; 2) передаст их в ведение АРКО. В течение трех месяцев после передачи этих банков в АРКО агентство определит по каждому банку, может ли он быть реструктурирован или должен быть незамедлительно ликвидирован. У банков, подлежащих ликвидации, Банк России отзовет лицензии и начнет процедуру их банкротства или ликвидации в соответствии с Федеральным законом «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций». По отношению к банкам, подлежащим реструктуризации, АРКО примет на себя исключительные полномочия по подготовке, одобрению и реализации планов реструктуризации, составленных в соответствии с международными стандартами.

47. АРКО будет нести исключительную ответственность за реструктуризацию банков, получающих государственные средства на рекапитализацию. Банк России будет поддерживать ликвидность банков с использованием только существующих стандартных механизмов (ломбардный кредит, кредит «овернайт», внутридневной кредит, РЕПО), только при наличии полного залогового обеспечения и только по отношению к платежеспособным банкам или тем банкам, которые осуществляют планы реструктуризации, утвержденные АРКО.

48. Сбербанк России является крупнейшим банком в России и в дальнейшем будет играть ключевую роль в платежной системе страны. Поэтому: 1) будет проведена детальная оценка его финансового состояния, включая филиальную сеть; 2) на основе этой оценки будет подготовлен аналитический доклад о стратегии его развития, включая рекомендации (в том числе рекомендации по разграничению компетенции Сбербанка России, Правительства Российской Федерации и Банка России по осуществлению текущей деятельности Сбербанка России) по созданию для Сбербанка России равных условий работы в условиях конкурентной среды. Техническое задание на проведение финансовой оценки Сбербанка России будет разработано к 15 июля 1999 года. Оценка финансовой деятельности Сбербанка России будет завершена до 31 октября 1999 года. Техническое задание для подготовки аналитического доклада будет разработано до 31 июля 1999 года. Подготовка аналитического доклада будет начата до 31 октября 1999 года. Аналитический доклад будет подготовлен до 31 марта 2000 года. До 31 мая 2000 года Банк России и Правительство Российской Федерации подготовят стратегию развития Сбербанка России.

49. В Государственную Думу внесены поправки в Федеральный закон «О банках и банковской деятельности» с целью их принятия до 31 октября 1999 года, чтобы обеспечить наличие надлежащей структуры управления и строгое применение соответствующих правил к акционерам и руководству банков в случае подачи заявлений на утверждение новых банковских лицензий, перевода или продления лицензий реструктурированных организаций. До 31 октября 1999 года будут внесены поправки в соответствующие нормативные акты Банка России. Кроме того, Банк России введет уточненные и более жесткие критерии лицензирования банков. Такие критерии будут включать: изменения в порядке расчета первоначального капитала, исключение перекрестного владения акциями как источника капитала, оценку жизнеспособности плана развития банка, оценку прозрачности корпоративных групп акционеров. Эти критерии будут распространены на любого акционера, владеющего прямо или опосредованно более чем 5 процентами капитала банка или способного оказывать аналогичное влияние на деятельность банка. Руководствуясь этим принципом и в соответствии с международной практикой лицензирования банков, акционеры, способствовавшие своей деятельностью доведению банка до несостоятельности, будут исключены из состава акционеров любых банков.

Решение проблемы неплатежей

50. Усилия Правительства Российской Федерации и Банка России по разрешению нарастающей проблемы неплатежей основаны на введении жестких бюджетных ограничений, распространяющихся на всю экономику, и будут предприниматься по четырем основным направлениям. В значительной степени выполнение данной задачи потребует реализации мер, разработанных в рамках предыдущих экономических программ, поддержанных МВФ и Всемирным банком. Во-первых, Правительство Российской Федерации будет стремиться к повышению собираемости налогов и намерено предпринять ряд структурных мер в этой области, в частности, отказ в предоставлении доступа к системе экспортных нефтепроводов предприятиям, имеющим налоговую задолженность, а также взимание акцизов на природный газ по методу начислений. Во-вторых, Правительство Российской Федерации будет предпринимать меры, нацеленные на обеспечение выполнения собственных обязательств по осуществлению расходов. В-третьих, Правительство Российской Федерации намерено обеспечить увеличение денежных доходов естественных монополий, которые играют ключевую роль в сохранении цепочек неплатежей. Наконец, Правительство Российской Федерации и Банк России будут укреплять законодательство в области банкротства и его применение, а также обеспечивать порядок, при котором Правительство Российской Федерации будет в полной мере участвовать в процедурах банкротства.

51. Учитывая, что Правительство Российской Федерации намерено выполнять свои расходные обязательства, новая кредиторская задолженность в 1999 году накапливаться не будет, а все бюджетные расходы будут полностью осуществляться в денежной форме, включая расходы на потребление энергии бюджетными организациями. Правительство Российской Федерации примет необходимые нормативные акты для реализации схемы, при которой размер финансовой помощи регионам может быть скорректирован в зависимости от выполнения ими ряда требований, включая выполнение графиков погашения просроченной задолженности по начислениям на фонд заработной платы и задолженности по выплате заработной платы; сохранение размера задолженности по выплате заработной платы на уровне не более чем тридцатидневного размера фонда заработной платы; сохранение задолженности по выплате начислений на заработную плату на уровне не более чем месячного размера обязательств; создание стимулов для уплаты населением коммунальных услуг; постепенную ликвидацию зачетов. Будут приняты необходимые меры для поддержания размера кредиторской задолженности Правительства Российской Федерации и связанных с ним ведомств предприятиям естественных монополий на уровне, не превышающем размера 30-дневной выручки от реализации.

52. Правительство Российской Федерации намерено сократить объем внутренних платежей в неденежной форме и уровень задолженности в отраслях естественных монополий. С этой целью Правительство Российской Федерации отменило указания нефтяным компаниям, предписывающие осуществление поставок нефтеперерабатывающим заводам — должникам, и не намерено впредь издавать подобные указания в отношении любых поставок без наличия согласованного контракта между поставщиками и покупателями. Будет прекращена практика государственных заказов на поставки, за исключением заказов, предусматривающих оплату в денежной форме либо наличие согласованного контракта между покупателем и поставщиком. Кроме того, Правительство Российской Федерации сократит перечень «стратегических» предприятий, поставка энергоресурсов которым не может быть прекращена. С целью дальнейшего увеличения сбора платежей будет уточнен и упрощен порядок прекращения поставки предприятиям — неплательщикам, а поставщики будут застрахованы от последствий законных действий по прекращению предоставления услуг. Для мониторинга эффективности осуществления данных мер Правительство Российской Федерации установило квартальные целевые показатели на 1999 г. для поступлений в денежной форме по отношению к объему выручки от реализации в каждой естественной монополии. Данные целевые показатели включают: увеличение размера денежных поступлений в электроэнергетике, теплоснабжении и газовой отрасли до 25 процентов до конца второго квартала 1999 года, до 35 процентов — до конца третьего квартала и до 40 процентов — до конца года. В отношении грузовых железнодорожных перевозок в течение последних трех кварталов года предусмотрено увеличение до 52 процентов, до 60 процентов и до 65 процентов соответственно.

53. Существование действенного закона о банкротстве и возможность его применения в случае необходимости является, вероятно, ключевым элементом, лежащим в основе введения жестких бюджетных ограничений. В целях усовершенствования действенности процедуры банкротства Правительство Российской Федерации подтвердило свое обязательство полностью использовать такие процедуры и с этой целью отменит поручение Правительства Российской Федерации от 27 января 1999 года № ЮМ-П5-02549, направленное на прекращение возбуждения процедуры банкротства в отношении предприятий, имеющих задолженность по уплате налогов. Во всех случаях, за исключением банковского сектора, Правительство Российской Федерации будет воздерживаться от представления в Государственную Думу законопроектов, предусматривающих введение особых условий банкротства для любых категорий должников, и будет обеспечивать независимый статус Федеральной службы России по финансовому оздоровлению и банкротству, а также принимать меры по укомплектованию ее штата.

54. В целях устранения недостатков действующего Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» Правительство Российской Федерации представило в Государственную Думу для принятия до 31 октября 1999 года поправки, устраняющие Положения, в соответствии с которыми предпочтение отдается процедурам реорганизации вместо ликвидации предприятий, устраняющие произвольность принятия судебных решений об аннулировании решений кредиторов о ликвидации предприятия — должника; обеспечивающие участие государства в процедуре банкротства на всех этапах, когда это необходимо для защиты государственных интересов. Кроме того, данные поправки будут служить законодательной базой, на основании которой кредиторы смогут использовать ускоренную процедуру банкротства, включая ускоренный порядок введения внешнего управления на предприятиях, проходящих процедуру банкротства. В целях усиления стимулов для руководителей к поддержанию платежеспособности их предприятий и выполнению Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» до 30 ноября 1999 года Правительство Российской Федерации представит в Государственную Думу законопроект, предусматривающий усиление личной ответственности руководителей и отстранение от руководящей работы за допущенные нарушения в управлении, приведшие к финансовой несостоятельности вверенных им предприятий.

55. Эффективные реформы, как это было указано выше, потребуют большей прозрачности и совершенствования управления. Меры, планируемые Правительством Российской Федерации и Банком России по обеспечению большей прозрачности в деятельности Банка России и банковской системы, приведены выше, а также представлены планы по переводу всех счетов получателей бюджетных средств в систему федерального казначейства, что будет способствовать обеспечению большей прозрачности в деятельности государственного сектора. Правительство Российской Федерации и Банк России полагают, что данные меры должны распространяться на весь государственный сектор и на отрасли естественных монополий. С этой целью до 30 сентября 1999 года на конкурсной основе будут заключаться контракты на проведение оценок управления финансовой деятельностью Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования, Фонда обязательного медицинского страхования и Дорожного фонда, на основании которых будут составляться годовые отчеты в соответствии с международными стандартами аудита. Кроме того, Правительство Российской Федерации намерено принять решение, обязывающее ОАО «Газпром», РАО «ЕЭС России», Министерство путей сообщения Российской Федерации и АК «Транснефть» готовить и публиковать квартальные финансовые отчеты в соответствии с Международными стандартами бухгалтерского учета (МСБУ) начиная с отчетности за первый квартал 2000 года. Консолидированная отчетность ОАО «Газпром», РАО «ЕЭС России» и АК «Транснефть», составленная на основании МСБУ, будет подлежать проверке независимыми квалифицированными аудиторами в соответствии с международными стандартами аудита и опубликованию до 30 июня следующего года начиная с финансовой отчетности за 1998 год. Аналогичная процедура предусмотрена в отношении МПС России начиная с финансовой отчетности за 1999 год.

6. Наблюдение за ходом реализации программы и предоставление экономической и финансовой информации

56. Правительство Российской Федерации и Банк России учитывают важность публикации информации для восстановления доверия рынка к экономической политике и для повышения информированности общества о выборе возможных вариантов экономической политики. Совершенно очевидно, что своевременная публикация комплексных экономических и финансовых данных, характеризующих состояние реального сектора экономики, государственных финансов, банковского сектора и финансовых рынков, играет ключевую роль в достижении этой цели. Помимо еженедельной публикации данных о резервах, о которых говорится в п. 35, Банк России помещает все больший объем официальных данных на своем сайте в Интернете, в бюллетенях и заявлениях. Аналогичным образом Министерство финансов Российской Федерации ведет сайт в Интернете, на который будет помещено данное Заявление. Кроме того, в течение 1999 года будет принят ряд мер по улучшению действующей практики составления и в соответствии с принятым МВФ Специальным стандартом распространения данных публикации указанной информации.

57. Правительство Российской Федерации и Банк России будут предоставлять МВФ информацию, необходимую для наблюдения за выполнением программы, в соответствии с графиком, приведенным в согласованном Меморандуме определений, а также иную информацию, которая может быть необходима для адекватного наблюдения за развитием экономической и финансовой ситуации в России. Правительство Российской Федерации и Банк России будут осуществлять наблюдение за реализацией программы. В рамках программы установлены месячные индикативные целевые показатели; их оценка будет проводиться совместно с сотрудниками МВФ. Кроме того, наблюдение за проведением налогово — бюджетной, денежно — кредитной и валютной политики и решением связанных с ними структурных вопросов в рамках программы, а также за развитием макроэкономической и финансовой ситуации будет постоянно проводиться российскими властями совместно с сотрудниками МВФ.

---